拓宽我国社会组织的生存之道

拓宽我国社会组织的生存之道摘要：社会组织的出现是社会发展的必然产物，它作为一种新生事物有其独特的价值取向。现阶段我国社会组织成长的土壤肥沃，发展势头良好，发展空间不断提升，数量急剧增多。但管理体制创新和资金来源成为新时期制约社会组织发展的主要突出因素。改变旧有的社会组织生存环境，弱化现有的双重管理体制，从单一的捐赠模式向跨部门联盟、“枢纽型”社会组织等模式转变，拓宽筹资渠道，繁荣社会组织发展，实现社会管理体制创新。关键词：社会组织；跨部门联盟；“纽带型”；社会组织中图分类号：C91-03文献标志码：A文章编号：1002-2589（2013）01-0089-03一、现阶段我国社会组织发展概要社会组织，又称民间组织、非政府组织，泛指那些在社会转型过程中由各个不同社会阶层的公民自发成立的、在一定程度上具有非营利性、非政府性和社会性特征的各种组织形式及其网络形态1。从其定义上看，社会组织的兴起和发展有其历史的必然性，一个社会的民主程度决定着社会组织的发展态势，持有特殊价值取向的社会组织对公民社会进行聚合利益、政治参与、表达民意等起着重要的作用。正如詹姆斯P盖拉特在21世纪非营利组织管理中所描述的那样“一个组织的使命乃是其命脉之所在，有了明确界定的使命，才会有明确界定的目标”2。同样，社会组织在我国的兴起与发展同样肩负着独特的使命与目标。十八大报告中指出“在改善民生和创新社会管理中加强社会建设”，报告进一步要求改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，强化事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。2012年5月27日，北京师范大学中国社会管理研究院、北京市委社会工作委员会、廊坊市委联合举办了第二届中国社会管理论坛。与会者围绕“深化社会体制改革与推进科学发展”这一主题进行了研讨，在加快社会体制改革的必要性、关键环节和着力点等方面进行了广泛交流，其中重点强调要处理好政府和社会的关系，即政府行政管理与多元社会治理的关系。这都充分说明了我国已经把社会组织的发展和社会管理创新提到重要的战略地位上来，为社会组织进一步成长带来了契机。我国社会组织经过改革开放30多年的快速崛起，已经初具规模。目前，我国正式登记的社会组织45万，备案的社区组织25万，实际存在的300万左右。年均增长率在810%。这些组织几乎覆盖了社会的各个方面：科技、教育、文化、卫生、劳动、民政、体育、环保、法律、慈善等公益领域及中介、工商服务，初步形成体系。仅6万多个行业协会就联系企业会员2000多万，4万多个学术团体联系专家学者500多万，专业协会联系1000多万。各类社会组织的经济实力也开始显著增强。据统计，到2011年为止，社会组织拥有固定资产1089亿元，年收入约1247亿元3。进入21世纪之后，我国社会组织迎来了社会转型期的黄金发展阶段。伴随着政治体制改革、经济体制转型、社会管理体制创新改革的良机，越来越多的社会力量组织在一起，填补了社会空白区域，弥补了政府失灵和市场失灵的不足，服务于公共交通、医疗、教育、卫生、社区、文化、慈善、养老等各行业，成为政府管理的得力助手，丰富了社会管理方式，优化了社会管理体制。二、新时期我国社会组织迅速兴起的原因我国社会组织的发展经历了如此巨大变化的主要原因归纳有三：第一，政府的推动是社会组织迅速发展的关键性因素。建国以来我国经济形态经历了从传统的计划经济时期过渡到商品经济时期，再转变为现在的市场经济时期。政府的职能也就从大包大揽、全面控制的“大政府，小社会”型管理方式转变为以市场调节为主、宏观调控为辅的“小政府，大社会”型管理方式。政府权力的退让必然使得社会管理呈现大片权力空白，于是政府主动放松对民间社会的控制，甚至积极培养社会组织的发育环境，来推动社会组织成长并承接政府所不能触及的空间与领域，成为政府管理社会的伙伴。第二，社会环境的改变是社会组织迅速壮大的主要因素。市场经济体制的设立以及商品经济的弱化，使得生产力有了前所未有的增长，生产关系为了适应生产力的变化，就必须在社会中形成新的劳动关系和社会关系，符合市场经济的要求。这种变化强烈刺激着社会中各种力量的迸发，他们积极寻找新的团体，突破旧的社会秩序，来维护自身和同类群体的利益。第三，政治诉求和公民意识的觉醒是社会组织从弱到强的内部动力。马克思在他的资本论里多次论述这样一种思想，即经济基础决定上层建筑。伴随着市场经济的普及和公民自身文化的提高，政治诉求和公民意识逐渐充斥着他们。意识形态对政治、经济都有着重要的影响。“任何一种意识形态都是作为某个团体的意识形态存在的，是团体成员共有的。”4因此，伴随着这种状态社会组织作为一种拥有共同意识形态的团体兴盛起来，并为特定的群体所服务。三、新时期我国社会组织发展的瓶颈我国社会组织无论是规模上还是范围上都表现出良好的态势。但是长期以来，社会组织的合法性与其登记捆绑在一起，登记与否成为判断社会组织是否合法的首要硬性标准。2000年民政部颁布的取缔非法民间组织暂行办法更加强化了这一标准。据此，不登记就以社会组织名义从事活动的组织就是非法组织，将面临被取缔的法律后果，其负责人也将被追究法律责任。另外，社会组织的非营利特性也使得社会组织对政府过度依赖，无论是资金来源还是组织管理都需要政府的帮助。这也是现阶段我国社会组织如何突破传统的发展模式，承接社会管理职能，实现社会管理创新的一大瓶颈。这种现状导致了几种不良后果：第一，丧失了自身的独立性，违背了成立社会组织的初衷。社会组织的发起主要是为了维护自身利益的实现或者为了特殊群体利益，其只有保持一定的独立才能作为一个平等的主体和社会其他团体或者政府进行谈判与合作，实现组织的宗旨。一旦社会组织在设立和资金方面都过分依赖政府，这种资源制约就已经改变了社会组织的自主独立性，使它们在更多时候变成政府部门的附庸。第二，阻碍了自身的创造性，不利于社会组织自身的长远发展。进入门槛的设置抑或资金拨付的依赖，从短期来看可能会使组织在最初的发展阶段有充分的资金来源和人力资源，承担一部分社会责任。但是长期来看，这种生存方式不足以激发社会组织的创新和发展，他们没有能力开发机制、融资渠道、人才引进机制、社会管理创新理念等，仅仅是政府职能的二次转换。哈曼认为：“自主的、社会的自我观要求在公共组织中有一个新的规范性责任基础。此外，也必须处理个体面对面情境与更广泛的群体价值之间的关系。”2同样，社会组织作为具有独特使命和价值的团体，要建立自己的团体意识，围绕“自我管理，自我服务，自我协调，自我约束，自我教育”原则，追求长远发展。第三，僵化了社会管理氛围，不利于社会管理体制创新。社会组织完全按照政府的管理模式去运行，其承担的职能仅仅是政府职能的转移，人才引进和能力培养还是按照公共部门的套路去开展。这样的社会组织的建立仅仅是公共部门的外延，它们完全没有发挥出自己的优势，忽视自身的专业性。没能找到更好的社会管理方式，反而僵化了现有的社会管理氛围，这也与加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理格局的倡导相违背。第四，加重了政府财政负担，降低了社会组织的功能。在我国由于特殊的管理体制原因，社会组织的挂靠制也决定了社会组织资金的来源大部分由政府财政拨付。从资源依赖理论出发，理论假设任何组织都无法生产出自己所需要的资源，因此它们就必须和拥有同类资源的组织和团体产生相互依赖的关系，同时也是资源依赖的关系，才产生了组织之间权力的分配和控制。豪尔和托伯特认为，组织是受外界环境制约的，任何组织都不可能完全独立，因此组织的结构及其活动方式以及活动结果都必须置于组织所镶嵌的环境中去理解5。然而，我国社会组织中大量都存在着完全依靠政府拨款的现象，限量的资金一方面给政府财政造成一定的负担，一方面这种固定的资金投入不利于组织社会职能的开展和深化，它只能在现有的资源范围内活动，降低组织应有的功能。四、我国社会组织发展路径的探寻第二届中国社会管理论坛强调：应加快政府职能转变，强化社会管理职能。政府的社会管理主要是制定法规政策、规范制度标准、增加公共财政投入、加强社会行为监管。把一些社会公共服务和具体事务以适当方式交给社区、社会组织和中介机构。推进公共服务供给多元化、多样化，探索政府行政管理与企事业单位、各类社会组织和城乡基层群众自治在社会运行中有效衔接与良性互动的体制。在这一原则的指导下，联系各地社会组织发展的实际状况，探寻出几种更加有利于我国社会组织发展的生存之道。（一）弱化双重管理体制，确立社会组织的合法地位为了使社会组织的设立能够得到合法地位，就需要从社会组织成立登记环节入手。然而，解决这个问题却又因“双重管理体制”而止步不前。所谓“双重管理体制”，是指社会团体、民办非企业单位和基金会这三类社会组织，从申请成立到开展活动，既受同级党委、政府领导，又受上级业务单位指导的管理体制。我国的社会组织“双重管理体制”是在计划经济时期为适应当时客观形势而形成的一种管理体制。其在当时社会背景下是为了保证政府对社会的控制权，才设立了这样的登记门槛，只有得到登记注册方能开展日常的组织活动。这样的体制在当时的确起到一定的积极作用，符合实际所面对的现状，随着社会组织的兴起和大量发展，越来越多的民间组织很难达到“双重管理体制”所限定的标准。于是，有的社会组织成立转向以工商管理登记为门槛，有的索性非法营运，还有的到国外去注册之后回国运营。种种现状不仅造成了对社会组织难以有效监管的局面，同时也是对现存法律的无视和敌对，最后也抑制了社会组织的发展和壮大。为了发展社会主义市场经济，构建和谐社会，实现社会管理创新，应该弱化“双重管理体制”，营造更加完善的发展环境。从现有的登记管理体制来看，社会组织的登记管理机关为民政部和地方各级民政机关；业务主管机关则因各社会组织的具体情况而分属不同部门。目前各地尝试的直接登记制度改革，关键在于取消业务主管单位的前置许可，降低社会组织的登记门槛，便于社会组织的设立。直接登记制度使登记机关不能在登记环节再以业务主管单位的反对意见或者缺乏业务主管单位的同意作为拒绝设立社会组织的缘由。根据1998年施行的社会团体登记管理条例第五章监督管理第27条与第28条分别规定了登记管理机关和业务主管单位对社会团体登记和运行过程的事前和事中监督2。在“双重管理体制”下，登记管理机关和业务主管单位各司其职，对社会团体监督较为严格，这也是有很多社会组织难以越过这个高门槛的重要原因。因此，弱化“双重管理体制”就是我们值得探究的一个路径。在直接登记路径下，并不意味着完全放弃对社会组织的监督。业务主管单位在登记环节的隐退所移交的权力一定要有相应的机构去承担，并要有相应的监督主体，防止监管缺位现象。无论是登记主管机关的全权负责还是另觅其他行政监管机构，必须要有法律的约束和授权，争取使更为宽松的登记管理制度纳入整个法律框架之中。更为前瞻的举动就是使得登记与社会组织合法性彻底分离。这时的社会组织既包括法人社团，也包括非法人社团。目前我国尚不承认非法人社团的合法地位，但实际上却存在大量的非法人社团游离在管理体制之外，成为社会管理的盲区，不利于社会组织的健康发展。社会组织的发展应该有别于政府，脱离政府的外延，这样才能形成多元的社会管理主体，实现社会管理新模式，拓宽我国社会组织的生存之道。（二）构建跨部门联盟的模式，增强社会组织的筹资能力跨部门联盟模式主要针对一些社会组织在筹资方面能力不强，渠道不宽畅，政府对其资金限制等弊端而形成的一种新型发展模式。跨部门联盟主要是指社会组织和企业进行联盟，营利性组织和非营利性组织的联盟，建立的基础可以出于信誉、信任、契约和价值追求等因素，主要构建一种良性互动的双赢局面（即出于信誉或价值追求等因素营利性组织对非营利性组织提供公益赞助、公益营销或基金会，并以此赢得企业所要达到的效益），形成一种全新的社会组织形态。这种社会组织形态一般具有充足的资金来源，组织功能完善，较好的为社会服务等优势。跨部门联盟模式的兴起应该说是社会组织面临组织资源来源枯竭、寻求新的发展途径下的新的探索。但并非所有的社会组织都能如常所愿，如2003年1月10日中国妇女发展基金会将北京太子童装有限公司、北京太子奶生物科技发展有限责任公司和北京太子奶生物美容化妆品有限责任公司三家企业签订了捐赠协议书，承诺捐赠100万元，用于购买10辆“母亲健康快车”。1月12日，太子方面还在人民大会堂召开向“希望工程”和“母亲健康快车”项目捐赠仪式，并将象征“母亲健康快车”的金钥匙交给了原告法定代表人。然而时过一年多，被告一直未履行捐赠协议。基金会多次催促，被告却以种种理由搪塞、推托。为此原告只能起诉至法院，要求判令被告兑现承诺。一般而言，企业更喜欢与他们认为合意的和愿意支持的非营利组织合作，也就是说企业也想从与非营利组织的合作中受益6，因为企业往往能够在自己受益的同时实现对公益事业的支持。国内成功的跨部门联盟的例子很多，如北京青少年发展基金会与北京卷烟厂之间的联盟。这种模式建构对我国社会组织的发展有很大的启发，这种模式的普及将会为目前很多面临资金尴尬的社会组织的生存找到希望。（三）构建“纽带型”社会组织模式，拓宽社会组织新的生存之道“纽带型”社会组织是一种去行政化的公民社会自治的管理方式，它强调的是以民管民的新型社会组织形态。“纽带型”社会组织是在社会环境日益复杂与政府日益放权、人民需求不断提高、社会管理方式单一的背景下发展起来的一种在政府管理部门和社会组织之间，通过一种类似于组织联合体的实践载体，统一于一个系统，管理和服务于这个系统，引导社会组织自我管理、自我发展、自我约束。上海市静安区社会组织联合会的成立和运作就是这种“纽带型”社会组织的典型代表，在成立至今已有五年，取得了意想不到的成效。在实际的运作过程中“纽带型”社会组织连接政府和社会组织，在他们中间充当中介的作用，在民意的上传下达，政务的积极推进方面尽显优势，成为党和政府在管理社会过程中的一个中转站。但是本文作者认为“纽带型”社会组织真正的创新之处在于管理模式有别于政府，资金来源摆脱了政府直接拨款的尴尬，而是采取与政府签订合同或者服务外包的方式领取佣金。一方面，“纽带型”社会组织模式的构建，摆脱了行政机关的那种官僚管理体制，实行的自主管理，撇开了权力的外衣。它所关注的是非营利组织与社会特殊群体的利益，而非公权力部门。另一方面，通过政府委托或者合同的方式签订服务，不但转移了部分公共职能给社会，同时还降低了公共行政的成本，培育和发展了一批优秀的社会组织和高素质人才，对缓解社会就业压力和促进和谐社会建设有直接的推动作用。因此，我们应