对欠发达地区农村信用社产权制度改革的思考

对欠发达地区农村信用社产权制度改革的思考摘要：本文通过对铜川市农村信用社改革发展现状的调查，深入剖析了农村信用社产权制度改革取向和管理体制方面存在的问题，提出了深化产权制度改革、完善法人治理结构、推动省联社由管理型向服务型转变等建议。关键词：农村信用社；产权制度改革中图分类号：F830.31文献标识码：B文章编号：1674-0017-2012（11）-0052-03一、农村信用社改革取得了显著成效，为下一步深化产权制度改革奠定了有利条件2003年，我国深化农村信用改革正式启动，陕西铜川市下辖的耀州区、王益区、印台区及宜君县4家农村信用联社，按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的总体要求，在地方政府及各方的共同努力下，通过资金支持的正向激励，全市农村信用社改革稳步推进，并取得重要的阶段性成果，农村信用社资产规模、资产质量、支农力度、盈利能力均整体得到改善和提高，政策效应日益显现。（一）各项扶持政策基本落实到位，历史包袱初步化解。一是央行票据顺利发行和兑付。2005年，铜川市4家农村信用联社共发行专项票据用于置换呆账贷款，弥补历年亏损挂账。2008年，通过了人民银行和银监会的审核，顺利完成专项票据兑付工作。二是税收减免政策落实到位。截至2011年，全市农村信用社共享受国家税收减免4030万元，其中减免营业税2470万元，免缴所得税1560万元。通过政策扶持，截至2011年末，全市农村信用社历年亏损挂帐已全部消化。（二）资金实力显著增强，资产质量明显好转。截至2011年末，铜川市农村信用社各项存款余额较2002年末增长832%；各项贷款余额较2002年末增长534%。2011年末，按照贷款五级分类口径统计，全市农村信用社不良贷款余额和不良贷款比列实现大幅“双降”。同时，盈利能力显著改善，2011年，全市农村信用社实现净利润6806万元，同比增加708万元。（三）资本约束能力不断增强，支农服务水平有所提高。截至2011年末，铜川市农村信用社资本充足率为9.3%，同比上升3.58个百分点。2011年末，铜川市农村信用社涉农贷款余额205263万元，同比增长26.41%；全市农户小额信用贷款余额为18462万元，占新增贷款的13.16%。（四）法人治理结构初步建立，内控制度逐步完善。一是按照产权制度改革要求，铜川市各农村信用联社进一步完善了联社理事会、监事会和社员代表大会制度，分别成立审计、战略决策、薪酬管理、风险管理、货款审核及财务管理等六个专业员会，完成了统一法人社的组建工作，建立和完善了各类薪酬考核办法，强化了对高管人员履职监管。二是内控制度逐步完善。建立和完善了费用控制、不良贷款责任追究、干部交流、岗位轮换和强制休假、主管会计委派等内部管理制度。二、深化产权制度改革的动因（一）股权结构不合理，产权关系有待明晰。通过增资扩股，农村信用资本实力显著增强，截至2011年末，全市农信社实收资本20596万元，比改革之初的2002年末增加15986万元，增长346.8%。但股金数量的增长不能掩盖股权结构不合理的先天性缺陷，改革深处的产权问题并未真正触及和解决，产权关系有待明晰。主要表现在以下方面：一是股权分散、单股股金额度较小。2011年末，全市农村信用社自然人股金额19681万元，占比95.6%，股东15844户，人均持股1.2万元；法人股金额915万元，股东人数159户，户均持股5.8万元户。二是股权设置不合理。2011年末，投资股13521万元，占比65.7%，资格股7076万元，占比34.3%，资格股占比仍显偏高，造成股金结构的不稳定。三是股权约束性不强。从入股意愿和分红方式看，改革之初，由于农信社经营状况不好，外部形象不佳，多数自然人和法人入股意愿不强，基本是为取得信用社贷款而按一定比例“被入股”，农信社为提高入股的吸引力，也采取了保息分红的方式。后随着农信社盈利水平的提高和历史亏损挂账的全部消化，分红水平大幅提高，如2011年，最高的联社已达8%，最低的也在4.4%，对入股者吸引力提升，主动性增强。但不论前期的“被入股”还是后期的为红利而主动入股，底线是保息。从以上分析可以看出，入股股东尽管名义上拥有农村信用社所有权，但受股权结构所限，实际上对信用社的经营和管理仍然没有行使任何权利，同时，也不用承担任何经营风险和责任，股权的激励与约束作用无法体现，并不是真正意义上的信用社的所有者，农村信用社所有者主体地位被虚置，“谁出资、谁管理、出了问题谁负责”产权改革的的关键性问题没有真正解决。（二）法人治理结构有待进一步完善。农村信用社法人治理改革虽取得了一定成效，但仅停留在较浅层次之上且并未发生实质的变化，形式重于内容，决策、执行、监督相互制衡的法人治理并未真正形成。首先，联社理事长、监事长和主任等高管人员的产生，名义上是依法选出或按章聘任，但实际上是省联社提名或任命产生，形成无法制约的权力。其次，法人法理的核心内容是“三权分离、委托管理、授权经营”，而现有农村信用社决策、经营和人事等三权主要集中在理事长、主任等极少数人手中，理事长和主任虽已分设，职责、范围也进行了初步分工，但多年形成的“一把手”负责制，使得身兼党委书记的理事长在实际工作中既抓决策，也还抓经营管理，应有的监督制约功能无法发挥。再次，监事会职责定位不清，履职乏力。县级联社监事会由于没有常设机构，一般只设监事长，通常的做法是由稽核部门担任，由此带来的是稽核部门履行监事会职责，实质上使监事会成了联社内部稽核审计的一个部门，不能发挥应有的作用，无法有效履行监督职责。（三）省级联社管理行为出现明显偏差。省联社作为组织和推动农村信用社改革的一种过渡性制度安排，被赋予了代表省政府行使管理、指导、协调和服务职能。这一制度设计，一方面调动了省政府和各方积极性，形成了改革的外部合力，同时，对改革之初农村信用社内部管理不规范，约束机制不健全等现实问题，起到了重要的管理和约束作用，有效激发了农村信用社自我发展的内生动力。但随着农村信用社内外部经营环境的变化，省联社仍过于追求大一统的实际控制，管理行为出现明显偏差，对改革进程起到了一定的负面作用。如通过推行数据系统的大集中和统一名称信用卡的发行，实现对人、才、物及信贷的实际控制。对农信社行政管理的强化和越位，不利于基层农村信用社的自主发展和经营机制的转换。对高管人员的推荐任免有悖于行业自律管理的定位，不利于经营机制的转换。对农信社经营管理的过度干预不利于农村信用社的自主发展。省联社上收各联社资金量过大，集中营运、集中使用，降低了各独立法人的资金利用率和当地信贷投放，也容易带来贷款集中风险。三、对策建议推动农村信用社向现代金融机构转变，下一步工作重心就要放在深化和完善产权制度改革上来，通过明晰产权关系、完善法人治理结构，改革现行管理体制，使其真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体。（一）明晰产权关系。坚持股份制为主导的改革方向，以组建农村商业银行为目标，全面改造农村信用社现行的产权关系。通过产权再造，强化股权约束，明确资本属性，有效解决农村信用社产权不明晰的问题。从全市农村信用社发展现状看，要达到农村商业银行组建的基本条件，主要做好以下方面：一是以市场化为原则，优化股权结构，以地方政府和社会资本入股为主，以少量有实力的自然人股东和职工股东为辅，形成以法人股东为主体，具有一定数量主业突出、治理良好、利益独立的主要股东的股东结构。二是要充分发挥地方政府在股权再造中的主导作用，其持股比例应不低于30%，可用现金、土地等形式入股，同时，政府入股的示范引领作用，可以提振投资者对农村信用社的信心，有利于广泛吸收社会资本参股。三是应积极引进境内外战略投资者，重点向农业产业化龙头企业和农民专业合作社等涉农企业倾斜，引导优质法人股东收购自然人股权，促进股权适度向法人集中。要兼顾入股各方利益，特别是要维护中小股东权益，可建立股权委托代理制，保证中小股东特别是农民股东对经营管理的参与权和监督权。四是针对不良贷款“双降”难度大的现实，对于非职工发起人入股各方，可按“参股+购买”的募股方式，通过市场化运作，溢价入股置换农村信用社的不良资产。（二）完善法人治理结构。按照“各负其责，协调运转，有效制衡”的目标，改革完善“三会一层”制度。一是通过有效形式提高和扩大股东权利，设立股东代表大会常务委员会，具体负责股东代表大会的事务处理。定期召开股东大会，做到还权于股东，把涉及农信社改革与发展及高管人员的提拔、撤销等重大问题交由股东讨论决定，其经营情况应向社会公布，充分吸收股东参与民主管理的好意见、好建议，对股东提出的质询和质疑，做出报告说明。二是理事会应坚持每季召开一次会议，讨论和决定信用社改革发展，利润分配和风险化解等重大问题。同时要对主任任期内业务发展、资产质量、经营成果等业绩进行考核，并视经营业绩决定主任和工作人员收入。理事长要充分放权，让主任真正能行使经营管理的职责。三是建立名副其实的监事会制度，赋予监事会更大的审计、监察、否决等权力。可借鉴国有商业银行独立审批人制度，尝试监事会主任由省联社派驻制，以确保其工作的独立性和公正性。同时，监事会也要创新监督方法，如列席理事会和经营管理层会议、深入调研、有针对性的开展专项检查、建立和完善理事会评价制度、充分利用内外部审计成果等。（三）推动省联社由管理型向服务型转变。省级联社应根据全省各成员行社内在需求变化，通过改良与改革相结合，逐步完成由管理型向服务型的职能转变，最后过渡到一个自律性行业管理组织。一是调整和优化管理方式和管理内容。逐步减少具体的、直接的管理行为，取消对成员行社业务经营和具体人、财、物等事项的审批，转向以宏观管理、间接管理为主，通过共同制度的规范、行为标准、指导意见、过程监督、结果评价等形式实施管理。二是强化服务职能，根据成员行社未来发展需求，充分发挥自身优势，在产品研发、交易清算、电子银行业务、理财业务、票据业务、信息网络、企业文化建设、教育培训等方面打造高效的服务平台。三是发挥好公共关系和权益保护职能。利用好省机构的平台优势，进一步争取各级党政的大力支持，建立与省直部门的沟通对话机制，加强同业交流和合作，发掘更多更好业务机会，维护农村信用社合法权益，为成员行社改革发展营造良好的舆论环境和外部环境。四是尽快明确下一步省联社服务性机构的改革方向。可把省联社定性为纯粹的服务性机构，取消管理职能，改为农村信用社金融服务公司，专门负责对全省农村信用社的融资、结算等服务，以保证市县级联社的法人主体地位，对其监管可全部交由监管部门负责，最终使省联社摆脱经营者和监管者的双重身份，也可避免