【课题研究结题报告】我国教育政策的公平机制研究

1 课题名称： 我国教育政策的公平机制研究 课题批准号： 题级别： “十五”重点课题 课题拨付经费： 4 万元 学科分类： 教育基本理论与教育史 课题鉴定时间： 2009 年 12 月 课题负责人： 刘复兴 北京师范大学 主要成员： 孟繁华、于述胜、许 杰、于建福、姚 国、 苏林琴、申素平、苏君阳、徐爱杰、李晓强 2 导言 教育政策的公平机制 教育公平问题是当前我国社会生活和教育领域十分关注的热点问题。这个问题直接关系到教育领域的正义和公正，关系到社会的稳定乃至于国家的安全。 1国家教育政策 在实现教育公平过程中扮演着重要角色。 2我国教育政策应具备什么样的教育平等理想和教育公平标准 ?应通过何种教育政策活动机制保障和实现教育公平 ?这是教育政策决策和教育政策研究必须思考的问题。 一、教育公平与教育平等 (一 )教育公平不等于教育平等 从学理上说 ,公平与平等是既有区别又有联系的两个概念。平等主要是指人们在社会地位、权利和利益分配等方面的相同状态，主要是一个描述性的概念，是人们对于一种事实关系的描述 ,具有客观性 ;公平则是人们对于利益分配的一种价值认识和价值评价 ,主要是一个规范性的概念 ,是人们根据自身利 益和需要对一定的社会关系和社会事实的认定和评价。对于平等问题我们可以进行实证性研究，可以把平等的状态数量化 ;而对于公平问题我们只能进行规范性研究 ;公平问题往往具有强烈的相对性和情境性 ,一种条件下人们认定的公平 ,当时间、地点、条件、情境、评价主体变化了 ,就可能成为不公平。所以说 ,公平不等于平等 ,但平等是公平的基础 ;离开了平等关系，就谈不上任何公平，公平是相对的、动态的平等。公平具有相对性和情境性 ,这就意味着 ,每个人都可以依据自己的价值偏好和利益需求而坚持自己的公平观 ,同样 ,每一个社会或国家都利用自身的政策来体 现国家与社会的公平。但是，个人意义上的公平问题与国家、社会意义上的公平问题不同。个人在坚持自己公平观的同时不能把自己所认定的“公平”强加在他人身上 ;而国家与社会则可以通过政策的强制性和普遍性“强迫”社会成员接受现行政策所规定的利益分配方式。因此 ,“国家政策能否体现平等的理想”、“政策是否具有公平性”、“政策是否能够保证实现公平”等问题关系到每一个社会成员的根本利益。政策的公平性与个人意义上的公平密切相关，但它不同于个人公平，它解决的是国家与社会意义上的公平问题。 (二 )两种不同的教育平等观 一般认为教育平等 是指教育领域的一种平等状态，是指建立在人格平等和政治权利平等基础上的受教育权利平等和教育机会平等。历史上存在两种不同的平等观 ,即同质的平等观与差异的平等观 ,它们代表两种不同的教育平等的水平。同质的平等观把所有的人看作是无差异的 ,要求用同样的标准和规则要求所有的人。在人类哲学和教育思想关于人性的理论中 ,1 程斯辉 J2001,(4). 2 本文从广泛意义上理解教育政策 ,教育政策包括教育法律和法规。 3 对于平等的认识经历了一个历史发展过程。在人类认识的早期 ,个人曾被分为高贵和低贱、上智和下愚的不同等级 ,并且认为这种不同是先天的或者是神创的。这种不平等的观念是从人格意义上理解不平等 ,把人与人之间的不平等看作是与 生俱来的。等级制度是对个人差异的一种片面性的认识 ,它为社会不平等提供了思想依据。 1文艺复兴运动和 18世纪的启蒙思想家喊出了“天赋人权”和“人人生而平等”的口号 ,打破了传统等级思想 ,认为人的差异都是由后天的社会环境造成的 ,人的智力和能力的不平等实际上是社会不平等的反映 ,并从“类”的意义上强调一种抹杀各种差异而天生平等的同质的平等观 ,主张人人具有自然的平等权利。当启蒙思想家们把人性作为神性的对立面而高扬 ,并提出“自由、平等、博爱”的口号时 ,其思想中的“人”就主要是一个无差异的“类”的概念了。因而有的学者指出 ,“近代启蒙思想打破了等级思想 ,代之以平等思想。其核心是一个无差异的原子社会观”。 2差异的平等观则根据不同的情况 ,用不同的标准来要求不同的人。 20世纪以来的科学和哲学的发展肯定了人与人之间智力或能力的差异 ,但认为这种差异一般并不表现为好坏、高低、贵贱之间的差异 ,而是多样化的表现。并进而认为承认差异、适应差异和多样性的平等才是真正的平等。当代西方的后现代主义思潮提出多样化观点、差异哲学、“本体论平等”的思想以及存在主义、人本主义等对人类个性的张扬都体现了差异的平等观。同质的平等观与差异的平等观代表了两种不 同的平等观念和平等水平。同质的平等观代表了原始的平等。差异的平等观代表着真正的、理想的平等 ,因为它肯定每一个人都有其自身独特的价值和实现这种自我价值的权利。在差异的平等观的指导下 ,教育开始被作为每一个人不可剥夺的基本权利 ,教育不再是面向少数人的精英教育而是大众的教育。 (三 )如何理解教育公平 本文关注的主要是国家与社会意义上的公平问题。由于现代国家具有强烈的公共性 ,在政治法理上 ,现代国家及其政府被认为是一种接受全体公民委托管理公共事务的机构 ,它要对全体公民及其利益负责 ,因而 ,国家教育政策的基本出发点就是要实 现全体社会成员的教育利益。从这样的逻辑出发 ,教育政策的公平性就应该被理解为 :在现实社会条件下实现最大多数人的最大可能的教育平等就是教育公平。按照戴维伊斯顿的观点 ,任何政策与法律在本质上都是对社会利益进行权威的分配。 3从这个意义上说 ,教育公平的基本内容就是 :实现教育利益分配的公平。如何理解教育利益分配呢 ?与其他社会领域的利益分配相比较 ,教育利益分配具有独特的内容和阶段性。对于每一个受教育者个人及其家庭来说 ,教育利益分配并不直接体现为金钱、物质、权力、地位的分配 ,而是表现为个人身心的发展权利、发展机会、发 展条件的分配和发展水平与资格的认定。这种利益分配体现为三个阶段 :(1)发展权利与发展机会的分配 ;(2)发展条件的分配 (或称为教育资源配置 );(3)发展水平和资格的认定。而受教育者及其家庭凭借自己所获得的身心发展水平和资格认定 ,可以在社会生活中获得其他物质和精神利益。教育政策只有在上述三个阶段都体现教育利益分配的公平性 ,才能真正实现教育公平 ,也就是实现教育活动的起点公平、过程公平和结果公平。 1 如孔子把人性分为“生而知之”、“学而知之”和“困而学之”三类 ,并认为“唯上智与下愚不移” (论语阳货 )。柏拉图则认为 ,神用金子、银子和铜铁塑造了哲学家、军人和劳动者 ,使他们 分别具有智慧、勇敢和节制的美德 ,并认为三个等级不互相干预 ,不互相代替 是社会安宁的前提。 2 刘北成 言 M北京师范大学出版社 ， 1995。 3政策科学导论 M中国人民大学出版社 , 4 二、教育公平 :我国教育政策的基本价值选择 追求教育平等和教育公平是当今人类社会教育发展的根本趋势 ,是世界各国教育改革和发展的基本出发点。改革开放以来 ,我国教育平等的整体水平有了很大提高 ,主要表现在 :受教育权利得到前所未有的尊重、基本普及了九年义务教育、高考制度改革逐步推进、高等教育大众化有了很大进展、教育条件和教育质量有了较大提高等等。与此同时 ,我国的教育不公平问题也越来越突出 ,产生了许多备受人们关注的问题 :(1)义务教育“就近入学”与“择校”问题。义务教育中实行“就近入学”和强迫性的“电脑派位”制度 ,现实教育活动中存在的大量“择校生”问题 ,都引起了人们对教育公平性的质疑。 (2)重点校 (班 )与薄弱校 (班 )问题。由于历史和政 策原因而形成的重点校与薄弱校之间在资源配置、教育质量方面有巨大差异而导致教育的不公平。 (3)高考作弊问题。近几年 ,有组织的、大面积的高考作弊问题越来越严重 ,如广东电白县、湖南嘉禾县、山东曹县等等严重的高考作弊案件 ,严重破坏了高考制度的公平与公正。 (4)高校的过高收费问题。在实施高等教育成本分担制度过程中 ,高等学校收费持续增长年学费标准已经超出了普通家庭的正常承受能力。 1高收费对于为数不少的贫困家庭来说更是难以承受。 (5)高考录取中的地区差异问题。这种差异主要表现为 ,许多城市地区特别是大城市的同类学校的录 取线往往要比其他地区尤其是农村地区低 80100 分左右。 (6)教育特权与教育腐败问题。其中“条子生”、“收费生”是通过钱权交易换取教育资源或资格认定 ;有的甚至是用公款上学 ,谋取个人的教育私利 ;另外 ,许多学校和个人在实施“保送生”制度、“特长生、三好生、优秀学生干部”加分等制度时 ,弄虚作假 ,大搞特权与腐败 (7)公立学校与民办学校的不平等问题。两者在法律地位、资源配置、政策扶持等等方面有明显的不平等待遇。 (8)女童与男童、优等生与后进生之间教育的不公平 ,等等。以上这些不公平问题主要还是在教育利益分配中教育权利、 教育机会、教育条件和发展资格认定等方面的分配的不公平。 根据其形成的原因我们可以把这些不公平归纳为四种类型 :(1)地区经济与社会发展差异导致的不公平 ,如城乡之间、东部教育与西部教育的差异等 ;(2)教育政策与制度规则本身的缺失导致不公平 ,如电脑派位制度 ,高考的保送生、优秀学生干部加分制度 ,重点班 (校 )制度等 ;(3)学校教育活动内部的不公平 ,如教育特权与腐败、课程资源方面男女的不平等、优等生与后进生之间的不公平待遇等 ;(4)社会不平等特别是强势群体与弱势群体之间的不平等导致的教育不公平。 上述我国教育中的不平等 与不公平是客观的事实 ,有的甚至相当严重。社会转型中产生新的问题需要教育政策新的调整 ,教育政策本身的缺失和不足也必须及时加以调整。否则 ,教育不公平将不断侵害公民个人的教育权利 ,危害社会稳定甚至国家的安全。追求教育平等理想 ,实现教育公平是我国教育政策的重大责任 ,是 21 世纪我国教育 政策必然的价值选择。 1 据有关统计 ,2000 年大学本科学费每年在 4500 元左右 ,相当于 1999 年城镇人均年收入 5854 元的 72%,农村人均年收入 2210 元的 190%。 5 三、理想与现实 :教育平等的理想与教育公平的选择 （一）教育平等的理想观念 平等是从人类的正义理想中引申出来的最基本原则 ,正义的本质就是平等。教育平等是人类平等理想的重要内容 ,是人类美好理想和现代教育的基本价值。什 么是教育平等 ?迄今人们的理解是不同的在国内相关研究中 ,有的从法律意义上的受教育权利方面理解教育平等 ,有的把教育平等等同于教育机会均等 ,有的则把教育机会平等与教育机会均等不作特别区分地同时使用。在国外的研究中 ,主要是使用教育机会均等 ( 这个概念进行关于教育平等问题的研究 ,主要经历了保守主义、自由主义和激进主义的理解几个阶段 ,并且各家观点歧义很大其中比较典型的一种观点是詹姆斯科尔曼提出的 ,他认为教育机会均等有四个标准 :(1)进入教育系 统的机会均等 ;(2)参与教育的机会均等 ;(3教育结果均等 ;(4)教育对生活前景机会的影响均等。 1 根据国内外关于教育平等的各种观点 ,笔者把教育平等应具有的理念概括为以下主要内容 (1)主体人格和尊严平等 ,即教育实践主体如教育者、受教育者、教育管理者的人格和尊严应受到同等的保护 ,也就是“本体论上的平等”。 2 (2)教育权利平等 ,宪法和法律确认并保护每一个人的受教育权利。 (3)平等起点的教育机会平等 ,即入学机会或进入其他教育系统的机会平等。这是教育平等最早追求的目标 ,并导致了义务教育的普遍实施。其平等的程 度或年限应该随普及义务教育的质量标准或年限的变化而变化和发展。 (4)平等利用的教育机会平等 ,即以能力本位为出发点 ,为相同能力的人提供相同的教育和发展机会 ,并使不同能力的人在受教育的机会上达到适度平衡这一水平的平等往往与非义务教育 ,特别是高等教育相联系。 (5)受教育过程中机会平等 ,即就学条件平等 ,在任一层次的教育中 ,向任何受教育者所提供的基本的教育条件在培养目标、学习年限、课程设置、教学条件与师资质量等方面都应基本相同。 (6)获得学业成功的机会平等 ,即“保证各社群的子女在各级各类教育中所占的比率 ,与其家长在总 人口中所占的比率大致相当。” 3这一水平的平等与科尔曼所提出的“参与教育的机会均等” ,即“不同社会出身的组别 ,有相同比例的人数 ,得到同样的教育机会 ” 4是一致的 ,两者是表达了这一平等水平的量的标准。而科尔曼提出的“教育结果均等” 指“每一性别每一社会阶层都有一定量合比例的人 ,从每学年的教育进程和整体的教育经验中得到相似的教育成效。” 5 则从质的意义上补充了这一平等水平的涵义。 (7)对弱势群体进行补偿 ,即对在教育中处于不利地位的受教育者采取补偿性教育措施 ,以补偿由于其不利地位对其所造成的教育损 害。这一要求有两个方面 :一是对于教育实践中现实的机会不平等和过程不平等进行补偿 ;二是通过教育系统对受教育者因财富、出身、社会地位、文化背景等因素所造成的差异进行补偿。这第二个方面也就是科尔曼所提出的“教育对生活前景机会1 . 2 J巴什勒提出“本体论上的平等”概念 ,认为任何存在的东西都是真实的 ,每一个自然复合体都具有同样的在先性。要求摈弃一切歧视 ,接受和接收一切有区别的东西。 (参见王治河 后现代哲学思潮研究 M社会科学文献出版社 , 3 顾明远 第六卷 )S上海教育出版社， 1990， 4 袁振国 对我国重点中学平等与效益的个案研究 M广东教育出版社 ,67 5 同上。 6 的影响均等”。需要说明的是 ,以上七个方面中的前两个是绝对的 ,是一切教育平等的基础 ,是任何追求公平性的教育政策必须遵循的最基本的原则。而后五个是相对的 ,是按教育平等的理想化程度由低到高以及由形式、数量平等到内容、质量平等的顺序排列的 ,其实现的范围和程度受不同时期和不同国家教育发展水平的制约 ,其内 涵也在不断地丰富和发展。 (二 )教育公平的现实选择 上述关于教育平等的基本理念 ,是迄今人们所提出的教育平等理想观念。任何一个国家的教育政策和法律在追求教育公平的价值取向时 ,都不可能追求绝对化的平等 ,都要在教育平等理想观念的指导下 ,依据本国现时代社会经济等各方面的发展以及教育发展的可能性来规定教育公平的具体内涵 ,根据不同教育领域的特点和发展状况选择教育公平的具体内容。所以 ,在现实教育的不同领域 ,教育平等理想观念应表现为不同的教育公平的标准。 1、义务教育领域。义务教育的性质决定了义务教育是针对所有的社会成员所 实施的一种基础教育 ,是一个国家或社会及其所有成员能正常生存和发展的前提条件 ,因此它是公民的一项基本权利。义务教育领域的教育平等应从“同质的平等观”出发保证平等起点教育机会平等 (即入学权利、机会平等 )和受教育过程中的机会平等 ;并且对每一个接受义务教育的儿童都应使其达到国家规定的最低教育标准 ,也就是要对儿童进行符合义务教育标准的“充分教育” ;义务教育领域也应注意受教育者的差异性 ,但当面对“均等不相容性” 问题时 ,则必须坚持平等机会对差别原则优先性 ,即坚持同质的平等观。所以 ,义务教育领域“教育公平”应表现 为入学权利与机会平等、就学条件平等、充分教育、尊重差异性、平等相对于差异的优先性等方面。 义务教育比较义务教育而言 ,更强调教育的选拔功能。它要根据社会分工的现状和国家、社会对人才素质的要求对每个受教育者作出某种鉴别和选拔。因此鉴别和选拔的有效性是非义务教育领域的一个关键性问题。在这个教育领域教育平等并不是绝对意义上的平等 ,而应是使所有的人面对同样的评价标准和同样的被选拔的机会。所以 ,非义务教育领域的教育平等应保证平等利用教育机会平等 (机会均衡与能力本位 )和受教育过程中的机会平等 ;教育活 动中应首先尊重差异性 ,同时教育活动又应在差异性的基础上追求每个受教育者获得均等的“学业成功的机会” ,当面对“均等不相容性”问题时 ,则必须坚持差别原则对均等机会的优先性 ,即坚持差异的平等观。另外 ,在坚持能力本位的基础上 , 非义务教育保持一定的规模是教育平等的一个重要要求 ,在高等教育领域就是要实现高等教育大众化 ,在社会领域就是推进教育的终身化。所以 ,非义务教育领域的“教育公平”应表现为机会均衡、同等标准、能力本位、就学条件平等、尊重差异、学业成功的机会均等、差异相对于平等的优先性、高等教育大众化和终身教育等方面 。 四、制度创新 :实现教育公平的基本途径 如何来落实上述教育公平的选择 ?如何有效解决当前众多的教育不公平问题 ?这是教育政策必须要思考的问题。目前教育活动中众多的教育不公平问题 ,最终都可以还原为政策和制度问题一是许多不公平问题本身就是政策、制度缺失或不健全所造成的 ,二是所有的教育1 托尔斯顿胡森提出了“均等不相容性”概念。认为 :一方面 ,由于遗传性差异 ,人与人之间是生而不平等的 ,即遗传性差异与平等之间具有不相容性 ;另一方面 ,当代社会对分工要求过高、过细以及专业性过强等都与教育平等之间形成了不相容性。 (参见 :张人杰 ,胡森 J1989,(3).) 7 不公平问题最终都可以通过政策活动 ,利用制度创新和变迁进行调节。教育政策仅仅具备平等或公平的理念远远不够 ,研究和建立教育政策运行的公平机制是从根本上解决教育不公平问题的关键和保障。制度创新就是要通过教育政策决策和实施建立公平的教育制度。 它包括两个方面 :一是教育制度要具备公平性特征 ,二是要有一套良好的制度形成和制度实施机制 ,以保证制度的公平性。 (一 )使教育制度具有可选择性的特征 我国传统的教育制度具有鲜明的单一性、不可选择性 ,甚至强迫性 ,如高考一考定终身、职业教育与普通教育不相衔接、单一的课程制度等等恰恰是这种不可选择性、单一性、强迫性导致了许多教育不公平现象。教育制度具有可选择性就是在教育制度的不同阶段和不同层面上 ,为受教育者提供多种选择的机会 ,提供多样性的制度安排由受教育者依据个性和需要进行选择 ,实行多重多方向选择 ,变独木桥为立交桥。 我国教育制度的改革实际上已经开始体现可选择性特征。例如 ,一年两次高考、采用 3+X 模式、取消高考年龄限制、广泛建立选修课制度等等。但教育制度中仍然存在大量的强迫性和不可选择性 如电脑派位制度、强迫分流制度、在学校之间办学条件有巨大差别的前提下强迫实施“就近入学”等。因此 ,必须进一步进行教育政策和制度创新 ,逐步建立完善的可选择性政策机制。 (二 )建立地区间资源配置的平衡机制 我国经济社会发展水平不同的地区之间、城乡之间教育发展不平衡是导致教育不公平的一个重要原因。更为严重的是 ,在改革过程中 ,城乡教育之间、东部 地区教育与西部地区教育之间的差距有进一步加大的趋势。笔者认为 ,建立全国性的、区域性的 ,乃至校际之间的教育资源配置的平衡机制 ,逐步缩小经济、社会、教育发展不同水平地区、学校教育水平差异 ,是促进实现教育公平的一个有效的选择。 (三 )建立弱势补偿的政策机制 ,加强对弱势群体的补偿力度 目前在我国 ,教育弱势群体的成分比较复杂如农村地区与西部地区贫困人口、妇女和女童、少数民族、残疾人、下岗工人及其子女、打工人员及其子女、特殊家庭儿童等都可以归于教育弱势人群 ,其中 ,许多弱势人群的数量较大。为了实现教育公平 ,教育政策必须坚 持对教育弱势群体进行教育补偿。目前 ,我国教育生活中 ,虽然存在一些补偿机制 ,如民间的“希望工程”、政府的教育扶贫、助学金、奖学金和学生贷款制度等。但是 ,与庞大的弱势群体相比 ,目前的补偿力度还远远不足以消除教育的不公平。所以 ,应加大对弱势群体的补偿力度 ,并努力使“弱势补偿”政策制度化和法制化。 (四 )决策活动中建立利益平衡机制 为保证最大多数社会成员的利益要求及时全面地反映到教育政策活动中 ,必须不断推进教育决策活动的民主化 ,特别是决策程序的民主化 ,保证绝大多数社会成员的需要和利益在教育政策中得到全面反映。通过教 育决策的集体选择 ,最大限度地整合、平衡各种不同的利益要求 ,形成一种有效的利益平衡机制 ,以实现最大多数人的教育公平。而且 ,这样的利益平 8 衡机制还是社会和教育的“安全阈” ,能够最大限度防止不公平的政策活动的产生。 (五 )建立实质内容与操作程序平衡的政策机制 许多现实教育的不公平是由于现有教育政策的实质内容与操作程序之间的不平衡造成的。教育政策有了实质性的规定 ,却没有程序性的保障使教育政策所坚持的公平性受到损害。为了保证教育政策的公平性 ,应加强教育政策特别是教育法律的程序建设 ,推进教育法律的司法化进程。 (六 )加强 对教育腐败与教育特权的监督 教育腐败和特权是导致教育不公平的重要因素。教育政策活动必须改革和健全不完善的政策规定和制度 ,加强教育法制建设 ,坚决实施依法治教 ;建立体制内和体制外的监督机制 ,通过体制内外的监督 ,防止和惩罚教育腐败 ,坚决取消教育特权 ,保障教育公平。 第一 部分： 教育公平 的 理论 研究 20 世纪 60 年代以来，教育公平正成为“全世界所有国家和所有与教育有关的人最关心的问题”， 1也是我国 20 世纪八、九十年代以来教育改革的重要论题。教育公平问题既涉及公民教育权利的保障问题，也涉及社会教育资源的公正分配问题 ，还影响着现代教育改革与发展的问题。教育公平是指导政府制定教育政策的主要原则之一，对教育改革与发展有重要意义。本章主要就教育公平的涵义、教育公平的特征、教育公平的主要内容及规则、教育公平的价值取向等问题展开探讨。 一、教育公平的内涵 （一）与教育公平有关的几个概念 1教育公平与社会公平 要对教育公平有一个准确的把握，必须对教育公平的特点、意义及其与社会公平的关系有深刻的认识。教育公平是与社会公平的观念相联系的一种社会理想，在社会分层的条件下，不同的阶级和阶层存在着许多的不平等，真正的社会公平几乎是不存在的 。因此，研究教育公平问题必然要跟社会公平联系起来。 2社会公平是教育公平的前提，社会公平被破坏，就意味着社会资源、社会财富在社会成员之间分配不公。在一个分层的社会里，无论教育收费与否，都不可能实现真正的教育公平，因为个人对财富的占有量决定了知识、信息、社会联系等教育背景。对教育公平的揭示应建立在社会公平的基础之上。然而，教育公平对社会公平也不是无所作为的。从某种意义上说，教育公平可以改善处境不利（贫困）人群的素质，1 查尔斯赫梅尔：今日的 教育为了明日的世界，北京：中国对外翻译出版社， 1983 年版。 2 刘尧：“教育公平研究综述”，交通高教研究， 2002 年第 4 期。 9 进而提高其经济和社会地位，改变其不利的处境。美国兰德（ 司 1999 年教育研究报告认 为，教育的公共效益远远超过了私人效益，如教育可以降低犯罪率、降低失业率，增强社会凝聚力，促进科学发展和技术进步，提高社会生产率等等。同时，随着教育水平的提高，个人的收入随之上升，个人缴纳税收越多，国家财源就越丰富。而且更加重要的是，随着受教育水平的提高，个人对社会和国家的依赖程度越来越低，诸如领取的失业救济金、贫困补贴金、医疗补贴金等越少。可见，教育公平对个人发展、对社会公平都具有重大意义。总之，现代教育公平观念，既体现了社会公平、人人平等思想，又体现每个人都是社会最宝贵的资源的现代意识。教育机会均等对保障 教育的最大普及和提高全体公民的素质具有特殊意义，对经济的增长和社会的全面进步与可持续发展都有着重要价值。 2教育公平与教育公正 教育公平与教育公正这两个概念非常相近，以至有不少论者交替使用。其实，这两个概念有一些细微的差别，简单地说，教育公正是理念化、理想化的教育公平，而教育公平则是现实化、具体化了的教育公正。 3其一，教育公平是在现实教育生活中对于某些失当的“教育公正”的“纠偏”。教育制度与规则是针对社会的大多数人和事的，因此，对于某些具体的人或事，这些教育制度与规则有时会出现失当或“例外”的情况。这 就需要“因人（或事）而异”，以弥补普遍原则的“空白区间”或“真空状态”。其二，教育公平是基于教育公正的本性对于某些人的“变通”处理。由于育人的高度复杂性，对于具体的教育对象就有必要基于教育公正的本性予以因材施教，使得具体的教育方式就总体而言具有一种公正的性质。 3教育公平与教育平等 教育公平与教育平等这两个概念也非常相近，这不仅表现在平等是公平的一项重要依据，而且还表现为这两个概念的内容存在交叉，亦即在某些具体内容方面是一致的。 4平等主要是指人们在社会地位、权利和利益分配等方面的相同状态，主要是一个描 述性的概念，是人们对于一种事实关系的描述，具有客观性；公平则是人们对于利益分配的一种价值认识和价值评价，主要是一个规范性的概念，是人们根据自身利益和需要对一定的社会关系和社会事实的认定和评价。 5教育公平总是用教育平等或教育不平等或某种意义上的教育平等来作标识的。例如，奴隶社会的教育公平是以不平等作标识的；资本主义社会的教育公平是以教育机会平等作标识的；社会主义教育公平是以兼顾教育机会平等与结果平等作标识的。因为教育公平问题反映的是人与人利益关系的合理或不合理问题，而人类在追求教育公平关系的过程中，总是用 某种意义上的教育平等作尺度来衡量的。但仔细推敲，教育公平与平等仍然有一些差异，其一，教育公平概念往往倾向于认可教育现实，而教育平等概念则往往容易导致抵触教育现实的倾向。例如，在奴隶社会，教育公平与教育平等的标准是正相反的，因为那时是以不平等为公平的。如果社会处于稳定祥和的状态，教育公平往往是认同这一“常态”现实社会的教育制度、教育规章、教育秩序的。因此，在常态社会的教育生活中，或许存在着等级制、双轨制等不平等的现实，诸如我国重点学校制度和教育政策中的“城市取向”等，但对这样一种现实，公平是调适的，平等则不然 。虽然平等是人类社会的永恒追求，但平等是相对的，不平等才是绝对的，如果任其发展，而没有别的因素加以约束，很容易滑向绝对平等的歧途。而在这种“绝对化”了的平等面前，含有等级制、双轨制成分的教育制度很难被承认，进而造成教育平等与教育公平间的冲突和矛盾。其二，教育平等从属于教育公平。正如过度的自由导致秩序失效、社会混乱一样，过度的教育平等同样会阻碍教育的发展，削弱教育发展的生机与活力，降低教育的质量。因此，教育平等需要某种限制，而这种限制只能来自教育公平。 3 4 田正平，李江源：“教育公平新论”，清华大学教育研究， 2002 年第 1 期。 5 刘复兴：教育政策的价值分析，北京：教育科学出版社， 2003 年版。 6 章毛平：“论教育公平与公平教育”，江苏社会科学， 1 997 年第 5 期。 10 （二）教育公平的内涵 1西方学者的观点 对于教育公平的 内涵，欧美学者较公认的观点是由科尔曼和胡森提出的起点平等（入学机会的均等）、过程平等（学校条件、受教育过程的机会均等）、结果平等（学业成就甚至未来的生活成就的机会均等）。美国的科尔曼（ ）认为教育公平主要包含四层含义：第一，向人们提供达到某一规定水平的免费教育；第二，为所有儿童，不论社会背景如何，提供普通课程；第三，为不同社会背景的儿童提供进入同样学校的机会；第四，在同一特定地区范围内教育机会一律平等。瑞典的胡森针对欧美二战后期教育公平研究作了综合性的评述，当时教育公平的观念是 指教育机会均等，他认为对教育机会均等的理解，不仅要界定“均等”，还应界定“机会”，均等包括着教育起点的平等、过程的平等、以及最终目标的平等，而机会则是包括一组对个人的教育有影响的变量。因而，教育公平是相对意义的概念，它的内涵是处于同一社会的个体，在入学机会、教育过程及受教育的结果上都应是平等的。任何受到区别对待或条件不均等都被视为教育机会的不均等。 2我国学者的观点 我国学者在吸收总结欧美学者的研究成果的基础上，结合中国的国情，也对教育公平的内涵进行了热烈的讨论，并形成了以下几种观点： （ 1）教育公平即教 育机会均等，它包括两方面的内容，一是人人享有受教育的机会，二是人人公平接受高质量的教育。前者是指尚未实现教育普及时要达到的目标，后者则指已经实现了教育普及时所要达到的目标。 6 （ 2）公平不等于平等。教育公平体现在两个方面，即人类受教育的基本权利的平等与受教育的非基本权利的不平等。 7 （ 3）教育公平不是一个单一的概念，不同层次种类的教育公平，其内涵是不同的。参照教育公平的外延，教育公平的内涵可以分为三种类型：观念层次的教育公平，是对教育市场公平和教育社会公平的一种主观的价值判断，是以人们对教育市场公平 和教育社会公平的合理性的判断作为评判标准。教育市场公平是一种使教育效率达到最大化的教育资源的最佳配置，最佳配置的方式不等于最理想的配置方式，必须实施机会平等、交易平等及竞争平等，而机会平等包括学生与教师两个方面。教育社会公平也即财富和收入的平等，对学生而言，是指学生已有的受教育程度和一定时期内所受教育程度的平等。 8 （ 4）教育公平的内在规定性包括三个方面：教育公平首先关注的不是作为受教育者的个人如何对待或是享有何种待遇，而是由不同划分标准所形成的特定受教育群体在教育利益和负担中所占的份额；只有在确认“份 额”在群体中公平分配的前提下，群体中个体教育权利分配的公平性才有可能和有意义；教育公平除了要求一种分配以外，还特别强调相应的救济或制度保障。 9 （ 5）教育公平是指处于同一社会的个体，在入学机会、教育过程及受教育的结果上都应该是平等的，任何受到区别对待或条件不均等都被视为教育机会的不均等。 10 7 李立国：“教育公平辨析”，江西教育科学， 1 997 年第 2 期。 8 郑晓鸿：“教育公平界定”，教育研究， 1 998 年第 4 期。 9 胡劲松：“论教育公平的内在规定性及其特征”，教育研究， 2001 年第 8 期。 10 郑淮：“略论我国的社会分层变化及其对教育公平的影响”，华南师范大学学报 (社会科学版 )， 1 999年第 2 期。 11 12 39 李慧：“教育公平与教育效率关系再探”，教育与经济， 2000 年第 3 期。 13 田正平，李江源：“教育公平新论”，清华大学教育研究， 2002 年第 1 期。 14 15 40 41肖建彬：“论教育公平研究中的若干理论问题”，西北师大 学报（社会科学版）， 2003 年第 5期。 11 （ 6）教育公平是指对教育机会进行分配时的合情合理。所谓合“情”，是指符合民众的意愿；所谓合“理”，是指符合教育的目的及社会发展的规律。是否符合民意，决定教育公平的实施是否具有稳定的精神价值；是否符合目的性和规律 性，决定教育公平的实施是否具有发展的价值。 11 （ 7）“教育公平”的概念可以定义为以减少不平等为目的，政府通过各种政策措施，促进教育完成后的个人成功机会更为平等地向所有人开放。 12 （ 8）教育公平这一概念的涵盖面很广，但归纳起来无外乎四大方面，即事实公平、做法公平、制度公平和道德公平。教育公平既涉及社会的基本制度、教育制度，也涉及社会成员的基本行为取向。所以，不能将之仅仅限于教育学的范畴，同理，也不能将之仅仅限于经济学意义上的收入分配领域。 13 （ 9）教育公平是公平在教育领域的延伸和表现，是人类 社会特有的关于教育机会平等以及教育权利和教育资源分配合理性的一种主观体验、社会制度、现实状态和理想追求，是促进社会公平、个体发展与人类解放的重要基础和强大动力。 14 从上述各种定义可以看出，要完整揭示教育公平的内涵，恐怕首先会涉及问题的视角或研究的学科归属。事实上，不同学科的考察会有不尽相同的结论。正像公平与效率问题成为哲学、社会学、经济学、伦理学、文化学、管理学等学科的共同话题一样，教育公平也事实上成为许多学科的研究对象之一。在已有的教育公平研究中，基于伦理学、社会学、经济学和法学的基本理论的探究是比 较普遍的，而在教育学领域，只有教育社会学和教育经济学这两个分支学科对教育公平问题予以较多的关注。整合各学科的研究，可知教育公平研究的多学科性及其本质的丰富性和复杂性。教育公平是社会科学许多分支学科共同关注的问题，对教育公平本质的认识具有明显的交叉学科特征，即理论基础或认识的基本角度（研究的立场、观点、方法）不同，但都具有一定的合理性，或者说在某种程度上反映了客观现实；教育公平在许多学科的研究体系中都有其相应的定位。 15这说明，一方面，教育公平（乃至社会公平）这一具有“综合性”特征的社会问题，不是某个单一 学科所能解决的，另一方面，不同学科的探讨又有助于加深对这一问题的认识。这从各有关学科促进教育公平的重要原则、重点或核心精神及其表现可以得到印证，各学科的教育公平理论都直接或间接地触及到教育机会、教育权利和教育公平条件保障等“关键”性问题，虽然策略或达成目标的道路有所不同，但它们之间只是互补的关系，而没有冲突的矛盾。应该说，各个相关学科都只是研究了与教育公平的部分问题，即任何单一学科研究得出的教育公平理论都不是、也不可能是完整意义上的教育公平理论，教育公平是一个相对独立的研究领域，需要各有关学科的共同参与并通 过理论整合，才有可能有完整的教育公平理论体系。与此同时，探讨教育公平的内涵，不能不触及教育机会、教育权利和教育资源，不能不触及分配的平等或者合理性，不能不触及教育公平的起源、性质及其意义。 二、教育公平的外延 从教育实践主体来看，教育公平可分为学生公平与教师公平。学生公平是指对待和评价学生公平与否的问题；而教师公平则是指对待和评价教师公平与否的问题。 从教育活动过程来看，可分为教育起点公平、过程公平和结果公平。起点上的公平是指16马克思恩格斯全集第 3 卷，北京：人民出版社， 1 995 年版，第 3 0 5 页。 17 同上书，第 448 页。 18 郭彩琴：“教育公平：内涵和规定性”，江海学刊， 2003 年第 3 期。 19 21 27 田正平，李江源：“教育公平新论”，清华大学教育研究， 2002 年第 1 期。 20 哈耶克：自由秩序原理，三联书店， 1997 年版，第 121， 103， 106 页。 12 每个人不受性别、种族、出身、经济地位、居住环境等条件的影响，均有开始其学习生涯的机 会，即入学机会的平等。目前，世界上大多数国家均以法律的形式予以保障。过程公平是指以平等为基础的方式对待每一个人。它具体表现为客观和主观因素。客观因素是指资源投入，包括师资力量，学校外部的各种因素，学校内部的各种因素，学校内部的各种物质设施等。主观因素是指教师在教学过程中是否给家庭背景、智力水平、教养程度不同的学生以平等对待。结果公平是指最后目标而言，要求学生走出校门时获得相同的学业成就，从而使不同社会出身的儿童在起点上的差别得以消除，实现实质上的平等，即教育质量平等，目标层面上的平等。 从教育公平的结果是根 据一定的公平原则进行操作而产生的这一角度来看，教育公平可分为原则的公平、操作的公平和结果的公平。在有限的教育资源下，如何分配，须有一个分配的根据或原则。教育公平原则是教育结果公平的前提条件。假如教育公平原则不公平，其评判的教育结果则必然不公平。不过，这里需要说明的是，无论是历史上或现实中存在的权利分配、金钱分配和学生能力分配原则，究竟哪一种分配原则或分配方式最为公平，不可一概而论，必须根据分配发生的时间、地点、环境、条件来判定。教育公平原则具有相对性，历史上不存在一条适合于一切时间、地点、条件的公平原则。但 另一方面相对之中有绝对，每一个时代的公平原则和公平观念，都取决于当时的教育发展状况，而教育的发展水平归根到底又取决于一定时期的社会发展水平，主要是经济发展水平，这一点则是绝对的。既然有了教育公平的原则，就必须照着它去做，这就产生了操作的问题。操作不公平使得公平的原则无法公平地贯彻，从而导致教育结果的不公平。由于操作总是由人来完成，而人的操作总会受到个人的利益、观点、情感等一系列因素的影响，因此就必须作出相应的规定，把操作的步骤合理化，固定下来，形成公平的程序，从而保证操作的公平，进而保障结果的公平。当然，为 了确保操作的公平，除了要制定公平的程序外，还需要各种形式的监督机制、监督机构及配套的技术手段。结果的公平是相对于原则和操作而言的，其含义与相对于教育起点和过程而言是不同的。这里判断教育结果是否公平就要看教育原则和操作是否都公平，如果二者都是公平的，我们就可以说这种结果是公平的。 从是否把教育实践的主体（教育者和受教育者）看作存在着差异，教育公平可分为同质的教育公平和差异的教育公平。同质的教育公平是指忽略人人之间的差异，用同一的教育公平原则指导实际的教育活动。对学生而言，强调用统一的教育内容、统一的教育方式对 待不同的个体；对教师而言，主张不管教师的劳动贡献大小，一律付给相同的劳动报酬，即劳动结果的公平。而差异的教育公平认为每个人都是各不相同的。对学生而言，适合于学生差异性的教育才是公平的教育；对教师而言，主张根据教师劳动贡献的大小给予区别对待，强调多劳多得，奖惩分明。 从实存与观念的角度来看，以上诸如学生公平与教师公平，起点公平、过程公平与结果公平，原则公平、操作公平与结果公平以及同质公平与差异公平等都是实存公平，除此之外，教育公平还有一种观念层次的公平，它是对实存公平的一种主观反映，是对实存公平的一种价值判断 ，主要表现为一种教育公平感，即对公平问题进行评价时所产生的一种心理感受。教育公平感属于主观心理范畴，它与客观存在的教育公平问题，既具有一致性，又具有不对称性。教育公平感实际是公平感与不公平感的总称。客观存在的教育公平事实与主观心理预期完全吻合时，便产生公平感；不完全吻合，则产生不公平感。当然，在完全吻合与不完全吻合之间存在着一定的区间，从而使得公平感与不公平感都有一定的强度差异。 13 三、教育公平的特征 （一）教育公平是现实性和理想性的辩证统一 教育公平既然是一种关于分配教育资源合理性的原则，那么它的产生、发展 必然与其社会历史条件相一致，它是对社会现实的反映，也是对社会现实的超越，是社会现实和理想的统一。任何地方、任何时候，只要有不公平的现实存在，人们就会产生相应的公平观，并通过制定某种原则把它反映出来。教育公平当然也是如此。从历史上看，最早提出教育公平原则的是柏拉图，他所生活的时代正是古希腊城邦奴隶制从繁荣走向衰落的时期。在这一时期，奴隶制所固有的矛盾已一天天显露出来，奴隶主集团中各种政治势力都纷纷登台表现，轮番上台执政，但是任何形式的政治制度都无法解决当时日益尖锐的社会矛盾和阶级矛盾，社会不平等达到了顶峰。柏 拉图从“上帝创世”、“天赋观念”出发，认为上帝在创造人时，赋予每个人的“质地”不同，有的人含有“黄金”，天生高贵，而有的人是泥土做成的，所以天生低下。每个人从各自的天赋出发，接受相应的教育，达到各行其是，各负其责，这样国家才能处于和谐、有序的状态中。显然他设计的教育公平原则是充满了等级特色的不平等的原则。中世纪的教育和社会一样，等级制更加明显，教会垄断正规教育，并为封建统治服务。11 世纪，西方大学作为一种教育机构出现，其主要目的是招收和选拔从事专门职业的人，尤其是培养领袖人物，因此，它在本质上是贵族教育。这 种不平等到了近代，严重阻碍了社会的发展，使得社会中的进步力量 资产阶级的利益受到极大的损害，因此，他们纷纷起来反抗，要求平等、自由、民主。资产阶级启蒙思想家的政治思想根植于当时的现实，平等的政治要求反映到了教育领域，于是产生了保护资产阶级利益的平等、民主的教育公平观。在 18、 19 世纪，欧洲尽管已经产生了政治上的自由主义和法律上的平等学说，但并没有产生教育中的机会均等，而是产生了双轨制的教育制度，并一直发展到现代。所以在 20 世纪，产生了与这种不公平的现实相对应的教育公平观，并在西方国家通过政府制定政策来要求 平等地分配教育资源，提出要求起点、过程、结果的机会均等的教育公平主张。因此，从教育公平提出的历史看，它一方面是对社会现实的反映，另一方面又是对未来社会的向往，是一种在对现实否定以后的理想追求。 （二）教育公平是历史性和继承性的辩证统一 教育公平原则是对社会现实的反映，具有历史性和继承性。说它是历史的，是因为它总是一定历史时期的产物，受一定社会的经济结构与经济社会发展的水平的制约。不同的经济结构，不同的经济发展水平所反映的教育公平的内容极不相同。前工业社会 ,生产力发展处于低水平，人依附于自然，公众依附于权威， 那时的公平实际上是充满着等级的、保护特权的公平；工业社会，人摆脱了神的束缚，人与自然的关系变为改造与被改造的关系；在社会领域，资产阶级思想家在反对特权思想的同时，张扬公平和自由的理念，一方面要求他们自己的利益得到保护，另一方面，他们站在全体人民的立场上，呼吁每个人的自由、平等权利。所以，工业社会时期，由于机器大生产，要求大量有文化、懂技术的熟练工人，教育普及的面自然而然地扩展到广大劳动者的层面。经过工业文明的洗礼，目前社会又开始转向后工业社会，全球化的主导方式由经济层面转向知识、文化层面，全球体系已无法维持 一元化的文化逻辑，而变为多种文化并存，全球体系内部的异质化和文化多元主义成为全球化的必然逻辑。与这一社会发展状态相适应的教育公平，也跨越了国界。站在全球公平发展的角度来把 14 握教育公平，要求全世界的所有人不分性别、肤色、种族等社会差异都具有平等受教育的机会和权利。可见，每一次新的教育公平的出现，都与特定的历史背景相联系，具有特定的历史意义，包括它的历史合理性和历史局限性。因此，公平权利“决不能超出社会的经济结构以及由经济结构所