PPP项目操作与实务PPT课件

1 PPP政策与实务 一 PPP模式介绍二 PPP政策汇编三 PPP项目实务介绍四 PPP核心边界条件及问题 一 PPP模式介绍 PPP宏观形势 4 中国PPP成长之路 2013年 习近平主席提出了 丝绸之路经济带 21世纪海上丝绸之路经济带 和 一带一路 战略决策 为PPP的开展带来了需求 2013年9月 国务院下文 关于加强城市基础设施建设的意见 同年12月财政部召开PPP研讨会 提出大力推广PPP 2014年 被称为中国PPP元年 第一批PPP项目开始上马建设 2015年 PPP在中国大力蓬勃发展 各项政策出台 各项基金陆续成立 第二批PPP项目加速 2016年 PPP在中国高速深入发展 第三批PPP项目大面积推广 信托 基金 险资 银行资金加速进入PPP 立法加速 许多省市明确一些领域项目建设必须采取PPP模式进行建设 我省2014年选择长株潭PPP模式试点城市 到目前发展了三批省PPP示范项目 5 企业参与PPP现状 春江水暖鸭先知 现状与初衷任重遥远 1 一大批央企 国企 上市公司先知先觉抢占至高点 迅速占领市场 对政策把握精准 市场竞争超然地位 雄厚资本和实力 2 大型民营资本 观望态势 政策把握滞后 市场竞争处于弱势群体 虽然管理先进和办事效率高 玻璃门现象和弹簧门现象 使得政府错失更加优质的社会资本和合作伙伴 PPP概念及产生背景 7 1 PPP概念 Public PrivatePartnerships 是政府与社会资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系 以授予特许经营权为基础 以利益共享和风险共担为特征 通过引入市场竞争和激励约束机制 发挥双方优势 提高公共产品或服务的质量和供给效率 PPP是以约束为主的投融资机制 实现的是适当风险 稳定回报 目前财政部 发改委出台了操作指南 地方政府也出台了相关程序性文件 均对PPP运作流程进行了规范 PPP运作的基本流程如图所示 政府或项目发起人 社会资本 通过采购授予特许权 项目公司 融资 建设 设备采购 运营 项目 收回投资并取得一定回报之后移交 一定比例的资金 一定比例的资金 8 2 PPP模式产生的背景 1 政府职能的转变和财税改革的客观要求 政府向市场购买服务已成为今后财税改革推进的重要措施 借用市场这个平台 摒弃传统方式 政府通过契约与社会资本形成合作伙伴 PPP 发挥各自在市场主体作用 小政府 大市场 专业的人干专业的事 负面清单的进一步缩小 金一步放开垄断行业 提高经济效率 同时具有防范腐败行为的效应 PPP模式形成刚性规则 压缩权力寻租的生存空间 2 城镇化建设的迫切需要 PPP模式推广应用对我国新型城镇化建设进程具有重要的意义 新型城镇化规划设定了常住人口城镇化率达到60 左右 户籍人口城镇化率达到45 左右的目标 为使城市人群平等享有公共服务 实现公共服务均等化 公共服务领域势必更多地依赖于社会资本和民间资本 3 政府债务化解的必然需求 近年来政府性债务规模不断增加 审计署2013年第32号公告全国政府性债务审计结果显示 截止到2013年6月底 全国各级政府债务达到20万亿元 政府或有债务近万10亿元 政府性债务总体规模突破30万亿元 为防范政府债务风险 有效扼制政府债务的快速增长 促进政府债务的良性循环 适时推广应用PPP模式 对关乎民生的公共基础设施建设领域创新投融资方式 将有效降低地方政府债务增长幅度和规模 减轻地方政府偿债压力 4 新预算法 对财政预算管理日趋严格 迫切需要地方政府在融资机制方面进行大胆创新 在这样的背景下 PPP作为一种在不增加或者很少增加政府负债情况下 解决公共服务供需矛盾 提高经济效率的方案 5 中国经济进行新常态 实体经济萎靡不振 房地产市场走入白银时代 土地财政难以为继 营改增的实施 对地方财政形成挑战 9 核心问题1 PPP 政府P 包含哪些 是具有相应行政权力的一级政府 经开区管委会 园区管委会等 政府组成部门 住建 交通 水务 发展改革 财政 政府性融资平台 国发 2014 43号 财金 2014 76号 政府国有资本出资设立的国有企业 国有公司 政府为实施PPP项目而成立的专门机构 PPP合作中心 10 核心问题2 PPP项目的政府授权实施机构 项目实施机构是政府或政府指定的相关机构担任 在政府授权范围内负责具体PPP项目的准备 采购 监管和移交等工作的主体 是平等参与具体PPP项目 与社会资本协商 谈判 建立合作关系的主体 是PPP项目中重要的参与主体 项目实施机构一般是在进行项目准备阶段初期成立 2014年11月财政部印发 政府和社会资本合作模式操作指南 第十条 政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构 负责项目准备 采购 监管和移交等工作 据此规定 有三类主体可以作为PPP项目实施机构 一是政府 二是政府指定的有关职能部门 三是政府指定的事业单位 2014年12月发改委发布 国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见 规定 明确实施主体 按照地方政府的相关要求 明确相应的行业管理部门 事业单位 行业运营公司或其他相关机构 作为政府授权的项目实施机构 在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证 实施方案编制 合作伙伴选择 项目合同签订 项目组织实施以及合作期满移交等工作 11 核心问题3 PPP 社会资本P 是谁 财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知 财金 2014 76号 指出 社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人 但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业 1 外资 民营资本 民间资本 公私合作 2 央企 国企 城投算 3 社会P一定是社会资本吗 银行资本可以吗 没有资本有先进的管理运营水平可以吗 12 核心问题4 PPP是 政府和社会资本 合作 地方政府特许经营国有资本 社会资本资本 管理 技术 金融等其他机构 1 发挥各自优势 2 风险共担 利益共享 3 根据不同项目类别选择不同的PPP模式 13 核心问题5 PPP模式有哪些 BOT 长沙市岳麓区玉赤河流域治理PPP项目 TOT 长沙县污水处理一体化PPP项目 TOT BOT ROT 伊宁市城乡环卫一体化PPP项目 DBOT 沁阳市水系建设 O M 长沙县18座污水处理厂 BOO 岳阳市智慧城市PPP项目 TOO 四川瑞云集团收购大邑县自来水公司 TOO BOO ROO 乌什县城镇供热PPP项目 BOT BTO 喀喇沁旗污水 中水处理及管网PPP项目 O M BOT 宁安市净水厂升级改造PPP项目 问题 BT项目是PPP项目吗 合作P有哪些方式 最小的 最大的 是否一定要成立项目公司 14 核心问题6 PPP项目 回报机制 项目回报机制 三种回报机制经营性 盈利性 PPP项目 项目使用者付费和可行性缺口补助公益性PPP项目 政府付费 15 核心问题7 PPP 合作期限 合作期限最短 最长分别为多少 是否包含建设期 是否可以超过30年 政策解读 1 财政部关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知 财金 2015 57号 第二条第六款规定PPP示范项目 原则上不低于10年 2 财政部 发改委 基础设施和公共事业特许经营管理办法 下称 办法 第六条中规定PPP的合作期限 最长不超过30年 3 特许经营权与BOO模式之间的存在法律冲突 16 核心问题8 如何判断真假PPP项目 17 核心问题8 如何判断真假PPP项目 18 核心问题8 如何判断真假PPP项目 二 PPP政策汇编 20 1 国务院 国务院关于加强城市基础设施建设 的意见 国发 2013 36号 2013 9 6 国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见 国办发 2013 96号 2013 9 26 国务院关于加强地方政府性债务管理的意见 国发 2014 43号2014 9 21 国务院关于深化预算管理制度改革 的决定 国发 2014 45号 2014 9 26 中华人民共和国政府采购法实施条例 国务院令第658号 2015 1 30 国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本作模式指导意见 的通知 国办发 2015 42号 2015 国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设 的指导意见 国办发 2015 61号 2015 8 3 国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度 的通知 国发 2015 51号 2015 9 9 国务院关于国有企业发展混合所有制经济 的指导意见 国发 2015 54号 2015 9 24 国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见 国办发 2015 75号 2015 10 20 21 2 财政部 财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题 的通知 财金 2014 76号 2014 9 23 财政部关于印发政府和社会资本合作模式指南 试行 的通知 财经 2014 113号 2014 11 29 财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题 的通知 财金 2014 112号 2014 11 30 政府购买服务管理办法 暂行 的通知 财综 2014 96号 2014 12 15 财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作 的通知 财金 2014 156号 2014 12 30 财政部关于印发政府和社会资本合作项目政府采购管理办法 的通知 财库 2014 215号 2014 12 31 财政部 住房城乡建设部关于市政公用领域开展政府和社会资本合作项目推介工作 的通知 财建 2015 29号 2015 2 13 财政部关于印发地方政府专项债券发行管理暂行办法 的通知 财库 2015 83号 2015 4 2 财政部 交通运输局关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式 的实施意见 财建 2015 111号 2015 4 20 关于运用政府和社会资本合作模式推进公共租赁住房投资建设和运营管理 的通知 财综 2015 15号 2015 4 21 财政部关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引 的通知 财金 2015 21号 2015 4 7 财政部关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策 的通知 财金 2015 158号 2015 12 8 PPP物有所值评价指引 试行 的通知 财金 2015 167号 2015 12 18 关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见 财预 2015 225号 2016 1 11 22 3 发改委 国家发展改革委 关于开展政府和社会资本合作的指导意见 发改投资 2014 2724号 2014 12 4 国家发展改革委 国家开发银行 关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知 发改投资 2015 445号 2015 3 10 国家发改委 财政部 水利部 关于鼓励和引导社会资本参与重大水利工程建设运营的实施意见 发改农经 2015 488号 2015 3 17 基础设施和公用事业特许经营管理办法 国家发展和改革委员会财政部交通运输等令第25号 2015 4 25 国家发展改革委办公厅 关于充分发挥企业债券融资功能支持重点项目建设促进经济平稳较快发展的通知 发改办财金 2015 1327号 2015 5 25 国家发展改革委关于切实做好 基础设施和公用事业特许经营管理办法贯彻实施工作的通知 发改法规 2015 1508号 2015 7 2 国家发改委 关于加强城市停车设施建设的指导意见 发改基础 2015 1788号 2015 8 3 关于就 政府和社会资本合作项目前期工作专项补助资金管理暂行办法向社会公开征求意见的通知 征求意见中 国家发展改革委住房和城乡建设部 关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见 发改价格 2015 2754号 2015 11 26 国家发展改革委 关于做好社会资本投资铁路项目示范工作的通知 发改基础 2015 3123号 2015 12 28 23 4 湖南省 湖南省人民政府 关于加强城镇基础设施建设投融资工作的指导意见 湘政发 2014 2号 2014 1 8 湖南省人民政府办公厅关于印发 湖南省政府性债务管理实施细则 的通知 湘政办发 2014 32号 2014 5 8 湖南省人民政府关于推进政府购买服务工作 的实施意见 湘政发 2014 20号 2014 6 28 湖南省人民政府办公厅关于鼓励和支持民间资本参与公共领域投资 的若干意见 湘政办发 2014 66号 2014 8 8 湖南省财政厅湖南省住房和城乡建设厅关于印发 湖南省 两供两治 设施建设财政贴息奖补资金管理办法 的通知 湘财建 2014 110号 2014 12 16 湖南省财政厅关于推广运用政府和社会资本合作模式 的指导意见 湘财金 2014 49号 2014 12 19 湖南省财政厅关于全省政府和社会资本合作首批示范项目实施有关问题 的通知 湘财金 2014 52号 2014 12 22 湖南省人民政府关于深化预算管理制度改革 的实施意见 湘政发 号 2015 2 15 湖南省财政厅关于印发 省级部门政府购买服务工作基本流程 试行 的通知 湘财综 2015 28号 2015 11 5 关于印发湖南省2015 2016年度政府和社会资本合作 PPP 咨询服务机构名单的通知 湘财金函 2015 46号 2015 12 28 湖南省财政厅 关于推荐全省第三批政府和社会资本合作示范项目的通知 湘财金函 2016 2号 2016 2 6 24 三 PPP项目实务介绍 25 PPP运作流程解析 五阶段 十九个步骤 26 1 第一阶段 项目识别阶段 1 项目发起方式 政府发起 社会资本发起 2 项目筛选投资规模较大 需求长期稳定 价格调整机制灵活 市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目 适宜采用PPP模式 目前首选化解存量债务 去存量资产 重运营 3 物有所值评价 定性与定量评价结合 提交 PPP项目物有所值评价报告 定性 6个方面 全生命周期整合 风险识别与分配 绩效导向与鼓励创新 潜在竞争程度 政府机构能力 可融资性 定量 PSC与PPP 传统政府投资与PPP模式建设之间的差额绝对值或者比例 4 财政承受能力论证 定性与定量评价结合 提交 PPP项目财政承受能力论证 5 工作负责 此阶段具体工作由项目业主单位和财政局PPP中心负责 咨询机构参与 特别注意 关于 政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引 的通知 财金 2015 21号 第二十五条规定了 每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任 占一般公共预算支出比例应当不超过10 27 2 第二阶段 项目准备阶段 1 管理构架组建具体包括 政府授权成立项目实施机构项目实施机构聘请专业咨询服务机构 负责项目前期可研和项目立项申报等基础性工作 项目实施机构聘请专业PPP咨询服务机构对项目的前期评估论证 实施方案编制等 项目实施机构聘请招标代理机构 该部分工作也可放在后续阶段进行 2 实施方案审核 方案过会 具体包括 政府常务会议审议PPP项目实施方案 财务测算分析表 战略合作协议 形成会议决议 在人大会议上形成人大决议 如果是政府付费项目要纳入财政年度预算体系 政府常务会议审议PPP项目相关合同文本文件 3 此阶段工作由项目实施机构和财政局PPP中心全面负责 发改委 法制办 财政局 住建局 环保局 物价局等参与 28 3 第三阶段 项目采购阶段PPP项目采购方式包括公开招标 邀请招标 竞争性谈判 竞争性磋商和单一来源采购 项目实施机构应当根据PPP项目的采购需求特点 依法选择适当的采购方式 公开招标主要适用于采购需求中核心边界条件和技术经济参数明确 完整 符合国家法律法规及政府采购政策 且采购过程中不作更改的项目 两个重要文件 政府和社会资本合作项目政府采购管理办法 财库 2014 215号文 政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法 财库 2014 214号文 通过项目授权实施机构选择的招标代理机构进行公开招标选择社会资本 具体流程如下 1 资格预审 提交资格预审申请文件的时间自公告发布之日起不得少于15个工作日 2 采购文件编制 时间上与一般政府采购基本一致 3 响应文件评审 4 谈判与合同签署 29 4 第四阶段 项目执行阶段 1 项目公司成立 政府出资代表与社会资本成立项目公司 2 项目融资管理 项目融资资金落实 建设资金监管等 3 绩效监测与支付 政府付费与项目绩效监管 4 中期评估 调价机制和激励相容机制的监管 30 5 第五阶段 项目移交 1 移交准备项目移交时 项目实施机构或政府指定的其他机构代表政府收回项目合同约定的项目资产 项目合同中应明确约定移交形式 补偿方式 移交内容和移交标准 移交形式包括期满终止移交和提前终止移交 补偿方式包括无偿移交和有偿移交 移交内容包括项目资产 人员 文档和知识产权等 移交标准包括设备完好率和最短可使用年限等指标 2 性能测试项目实施机构或政府指定的其他机构应组建项目移交工作组 根据项目合同约定与社会资本或项目公司确认移交情形和补偿方式 制定资产评估和性能测试方案 3 资金交割社会资本或项目公司应将满足性能测试要求的项目资产 知识产权和技术法律文件 连同资产清单移交项目实施机构或政府指定的其他机构 办妥法律过户和管理权移交手续 社会资本或项目公司应配合做好项目运营平稳过渡相关工作 4 绩效评价项目移交完成后 财政部门 政府和社会资本合作中心 应组织有关部门对项目产出 成本效益 监管成效 可持续性 政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价 并按相关规定公开评价结果 31 四 PPP项目核心边界问题及分析 32 PPP项目核心边界问题1 回报机制 含融资成本 问题 动态 静态 常采用的各类财务模型 1 内部收益率方式 从社会资本方角度出发 满足投资方对投资项目心理预期收益为前提 一般取值为6 12 2 从资金来源出发考虑 股权资金采取内收益率方式 6 12 融资成本采取中长期商业银行基准利率上浮等额还本付息方式计算 3 过去BT模式下变化而来 采取投资