济南 城市基础设施.doc

原 创 性 声 明本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师指导下，独立进行研究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的研究成果。对本文的研究做出贡献的个人，均已在文中以明确方式标明，并在参考文献中对论文写作过程中所参考的文献均已列出。本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。学位论文作者签名： 日期： 年 月 授 权 声 明本人在导师的指导下创作完成毕业论文。本学位论文作者完全了解山东财政学院有关保存、使用学位论文的规定，即：本人按照学校要求提交论文的印刷本和电子版本；学校按规定保存提交学位论文的印刷版和电子版，并提供目录检索与阅览服务；学校可以采用影印、缩印或其他复制手段保存学位论文；学校可以按著作权法及知识产权法的有关规定公布学位论文的全部或部分内容。作者签名： 导师签名： 日期： 山东财政学院硕士学位论文目 录第1章 导言11.1研究背景及意义11.2国内外研究现状41.2.1国外研究综述41.2.2国内研究综述61.3研究方法和创新之处81.4主要研究内容及论文结构安排8第2章 城市基础设施及其投融资体制102.1 城市基础设施102.1.1城市基础设施的概念102.1.2城市基础设施的分类132.2 城市基础设施的特征142.3 城市基础设施的作用152.4 城市基础设施建设的组织载体172.4.1投融资体制172.4.2城市基础设施投融资体制192.5 城市基础设施建设投融资的相关理论202.5.1公共产品供给理论202.5.2项目区分理论232.6我国城市基础设施资金来源的历史变革262.7我国基础设施建设投融资体制的缺陷27第3章 济南城市基础设施投融资供给需求分析313.1济南城市基础设施现状313.2 济南城市基础设施投资需求分析353.3济南城市基础设施供给分析383.3.1投资供给总量分析383.3.2基础设施资金来源393.3.3基础设施资金来源特点分析413.4济南城市基础设施供求矛盾突出413.5 济南城市基础设施投融资供求失衡的体制性原因43第4章 济南市基础设施投融资体制改革的实践474.1济南市政府投融资管理体制改革的动因474.2政府投融资体制改革的主要做法及成效494.2.1改革的指导思想和总体思路504.2.2改革的主要内容504.2.3改革的主要成就524.3改革过程涉及的几个基本关系534.4济南市政府投融资体制改革的实证分析554.4.1资金的筹措554.4.2资金的使用效率564.4.3债务规模和还款情况57第5章 济南城市基础设施投融资体制改革的整体框架635.1济南城市基础设施投融资体制改革的基本原则635.2济南城市基础设施投融资体制改革的框架655.2.1投资主体多元化655.2.2融资渠道多样化655.2.3经营管理企业化665.2.4工程建设社会化675.2.5政府职能规范化67第6章 济南城市基础设施投融资体制改革的具体方案设计686.1投资主体改革686.1.1构建双层投资主体结构686.1.2 组建城市建设实体性投资主体716.2 融资方式改革726.2.1 完善现有融资渠道726.2.2 融资方式创新736.3 项目投资体制改革786.3.1 推行项目法人责任制，完善城市建设招投标制度786.3.2 实行项目资本金制度796.3.3 重视项目可行性的研究796.4 城市基础设施经营管理体制改革806.4.1 建立城市基础设施资产经营机制806.4.2 引入竞争机制，放开准公共产品或劳务市场806.4.3稳步推进市政公用事业改革816.5 完善政府调控和市场监管，优化体制改革环境81参考文献83致 谢87攻读硕士学位期间取得的学术成果88第1章 导言1.1研究背景及意义城市基础设施建设和投资是中国城市化进程不断深入和城市未来发展中最重要的投资和建设内容，是城市生存和发展的关键所在。但是，进一步推进中国城市基础设施建设进程，仍然面临着许多压力和困难，其中最主要、最突出的矛盾就是城市基础设施建设资金短缺。虽然，近年来我国城市基础设施领域的投资逐步向社会开放，建设资金筹措渠道不断拓宽，但因城市政府财政投资的越位和缺位，以及城市基础设施投融资体制的不完善，直接导致了城市基础设施建设滞后，并制约了城市经济的进一步发展。因此，在城市基础设施建设中，探求城市政府财政有效供给方式，逐步建立完善的城市基础设施投融资体制，是解决这些问题和矛盾的关键所在，是提高城市基础设施供给水平的有效措施。 近10年来，我国的城市化率以一年一个百分点的速度在增长，2005年已达到42.1%，全国共有城市660个，其中100万人口以上的城市171个，50万至100万人口的城市279个，50万以下城市210个，建制镇20,600个，基本上形成了大中小城市与小城镇协调发展的格局。但从总体来看，我国的城市化落后于工业化，目前城市化水准只相当于1850年的英国、1911年的美国、1950年的日本，低于世界平均水准约10个百分点，与同等工业化程度的国家相比约低20个百分点。因而，加快城市化进程是我国经济和社会发展的一项既定方针。按照“三步走”的发展战略，我国到2050年将达到中等发达国家水平，城市化水平将达到65%到70%，这意味将有6亿多人口从农村转入城市。显然，这一重大变化对城市的基础设施建设提出了更高的要求。 根据测算，我国的城市化率每提高1个百分点，意味着我国将新增城市人口大约1400万人，如果按人均建设费9万元计算，则每年需要投资12600亿元。另外，根据联合国的推荐标准，发展中国家的城市基础设施建设投资应占到固定资产总投资的9%至15%，或占到GDP的3%至5%。随着城市化进程的进一步发展，城市基础设施建设的资金需求同样将进一步扩大，因而，城市化进程同样带来了针对城市基础设施建设资金的巨大压力，而且这一压力之大远远超过了目前我国大多数城市的财政收入水平。 事实上，自改革开放以来，尤其是自上个世纪90年代初期以来，我国的大多数城市都已经开始了呈加速度发展的城市化进程，由此也引发了对城市基础设施的巨大资金压力。在改革开放之前，我国的城市基础设施建设基本上处于一个封闭的轨道，各级地方政府按照自身财力和积累计划有条不紊地展开城市基础设施建设，资金来源基本上以地方财政为主要、甚至是唯一的渠道，如城市建设维护税和公用事业附加费等，其投融资体制可以说几十年来未发生过大的变动。另外，中央政府也会对少数城市的城市建设给予一定的补助，但主要局限于北京、上海、天津这类直辖市，或者在实施一些战略性的重点建设项目时，同时安排一些配套的市政公用设施建设，其投资面相当狭窄，普通的地方城市一般是无缘从中分得一杯羹的。由此而导致的直接后果是，地方城市基础设施建设不但资金来源异常匮乏，导致和市民群众生活息息相关的各项城市公用设施项目处于严重的滞后状态；而且，由于政府是城市基础设施建设项目的唯一主体，导致了市政公用项目建成后的管理不善，辛辛苦苦花费巨资建成的市政公用项目，在建成后却没有发挥应有的效果和作用。 自改革开放之后，尤其是自上个世纪90年代初期以来，我国的大多数城市都开始了以加速发展为特征的城市化进程，再加上随着国门的打开，西方主要发达国家在几百年的城市管理过程中积累下来的丰富理论和经验也陆续传入我国，为我国的城市基础设施建设提供了可操作性极强的借鉴经验。因而在这一期间，我国各大小城市的市容市貌有了显著变化，人与自然和谐相处的理念也被越来越多的人们接受和认可。与此同时，城市基础设施投融资体制也出现了多种变化。例如政府投资不再成为城市基础设施建设的惟一或主要渠道，出现了土地拍卖、房外广告权拍卖等新型融资手段，即初步实现了政府投资、民间资本和外资三管齐下的多元化投资渠道；在具体的市政项目运作过程中，先后组建了城建投资公司这一新型平台进行资本的吸纳和管理，并引入了BOT、TOT、ABS、PFI等多种融资手段，可以认为，在一浪高过一浪的城市化过程中，在城市经营理论指导下的城市基础设施建设的社会化、市场化运作观念己经深入人心，而城市基础设施建设投融资体制的多元化、市场化也相应地得到了相当程度的实践和运用，并取得了广泛的成果。 但同时我们也应该看到，发达国家的城市化水平相当高，得益于有着几百年的城市管理历史，并在此过程中进行了多方面的探索，从而积累了丰富的经验和方法，而我国的城市历史虽然悠久，但自工业化时代开始的现代意义上的城市管理直到近现代以后才真正出现，因而我国城市管理的基础相对于西方发达国家还是非常薄弱的。更重要的是，西方发达国家己经建立起相对完善的市场经济体制，城市基础设施建设项目的投融资、建设和经营管理都可以在一个相对独立、完善、成熟的环境中进行，这为西方发达国家的市政公用项目的市场化运作提供了极大的便利。而反观我国，社会主义的市场经济本身还处在初步建立和完善的历史时期，还存在着许多不符合市场经济的做法和规定，这样，城市基础设施建设投融资体制经过改革开放以来的数十年快速发展后，同样出现了一些不够完善的地方。因而可以说，随着我国城市化进程的进一步加深，新的历史条件下城市基础设施建设投融资体制如何进一步改革完善这一课题还有许多可以深入研究的方面。济南作为山东省的省会城市，同时作为山东省城镇发展体系“一群一圈一带”中重要一环的济南都市圈的核心，要发展成为现代化、国际化的大都市，打造成为环渤海经济发达地区联结长三角、面向中原腹地的枢纽型都市圈的核心城市，其对城市化的要求在不断加大，而城市化发展水平的重要标志就是人均城市基础设施的占有量。济南市城市化率不断提高的过程，也就是对城市基础设施的需求不断增加的过程。但是，相对滞后的城市基础设施投融资体制已经不能适应甚至阻碍了城市化的发展，资金的短缺作为制约发展的“瓶颈”问题更加突出。“十一五”城市基础设施投资大，任务重，必须改革完善城市建设投融资体制，寻求多元化的城市建设投资主体，多渠道筹集建设资金。建立城市基础设施财政投入保障体系，确立稳定的城建资金来源，逐步建立起政府投入、城市基础设施有偿使用、社会资金和外资注入等多元化的投融资渠道，才能更好地推动济南市的城市发展需要。1.2国内外研究现状1.2.1国外研究综述虽然“基础设施”这一概念是在20世纪40年代才被引入经济学领域，但经济学家早已认识到港口、仓库、水利等公共工程的重要性。国外学者对基础设施投融资问题研究较早。纵观其发展历史，我们可以将其分为三个阶段。第一阶段:20世纪40年代以前关于基础设施投融资的思考重农学派代表魁奈把基础设施(如仓库、房舍)与固定资产同等对待，视为生产资本。亚当斯密认为国家应有三项职能，其第三项职能就是“建设并维持某些公共事业及其他公共工程” 亚当斯密，国民财富的性质和原因的研究，北京，商务印书馆，1974，第253页。法国工程师朱尔杜皮特首次用边际分析方法衡量公众得自公共事业的效用，提出应该从消费者的利益出发制定相应的价格和税收政策。20世纪20年代末30年代初，在“大萧条”背景下诞生的凯恩斯主义将公共工程支出作为政府反经济危机的手段。凯恩斯认为，失业是经济危机的典型现象，经济危机发生的根源在于有效需求不足。要消除危机，实现总供给和总需求的均衡，只有借助于政府的干预，通过政府支出弥补个人需求的不足，政府支出包括消费支出和投资支出，其中投资支出很重要的一部分是举办公共工程。他在劳合乔治能做到吗？一书中明确支持劳合乔治关于加强国家干预，通过举办公共工程解决失业问题的主张；在通往繁华之路一书中引进了卡恩的乘数概念，肯定了财政政策对公共工程的计划在缓和失业、恢复经济方面的重要作用。早期西方学者关于基础设施投融资的思考可以归纳为：基础设施的建设和维持是政府职能，它影响社会福利水平，对缓和失业、扩大社会总需求有一定的作用。第二阶段:20世纪40年代至70年代，发展经济学家对基础设施投融资的阐释二次世界大战后，发展经济学家从基础设施的作用以及基础设施投资与经济增长的关系角度分析基础设施投融资，对基础设施投融资理论的发展作出了重要贡献。(1)罗森斯坦罗丹对基础设施投资的论述美国经济学家罗森斯坦罗丹的大推进理论，主要体现在东欧与东南欧的工业化问题一文中。他认为:由于基础设施的供给存在“不可分性”和配置上“规模的初始集聚性” 苏振兴，拉丁美洲的经济发展，北京，经济管理出版社，2000，第37-63页。，在经济发展初期，要一次性投入大量资金建设基础设施。社会先行资本包括诸如电力、运输、通讯之类所有的基础设施，这些基础设施建设必须在时间上优先于那些收益来得较快的直接生产投资。 约翰科迪，发展中国家的工业发展政策，北京，经济科学出版社，1990，第235页。要通过政府干预和计划化的方式发展基础设施，通常的市场机制无法提供最适度的供给。社会间接资本供给上的不可分性是发展过程中外在经济的最重要源泉，只有一次性地、大规模地、全面地投资基础设施，才会产生规模经济效益，使整个社会获得“外在经济”的效益。 (2)罗根纳纳克斯对基础设施投融资理论的发展 1953年美国经济学家罗根纳纳克斯出版了不发达国家的资本形成一书，提出了“贫困恶性循环”理论。他认为社会间接资本不仅包括公路、铁路、电信系统等，还应该包括学校和医院。他注意到了教育和公共医疗卫生事业在经济发展中的重要作用，这比罗丹又近了一步。纳克斯认为，社会间接资本的作用在于它能提高私人资本的投资回报，在缺少基础设施时私人资本的投资效益小得令人失望。这主要是因为社会间接资本具有外部经济效益，能提高整个社会的获利能力，从而使私人直接生产性投资更加有效率。他还认为，基础设施的投资建设是政府的责任，在这一点上他与罗丹的观点一致。规模巨大的外国公司有可能自己建设一些基础设施以便进行正常的商务活动，但不可能期望小规模的私人公司也这么做，基础设施的建设需要政府出面进行。基础设施的建设需要计划化，社会间接资本的积累是一系列高昂的和长期的投资，不应受政治气候中短期变动的影响。(3)罗斯托对基础设施投资的认识罗斯托重视基础设施投资，把基础设施作为经济起飞的一个重要前提，其主要观点有:基础设施是社会变革、生产发展、经济成长的前提条件，随着投资率的提高，基础设施的投资应不断加大。政府在建立社会经营资本的过程中必须担负重任。基础设施部门是“众多部门和职业形成与发展的基础条件”。(4)赫希曼对基础设施投资的阐述赫希曼在其著名的“不平衡增长理论”中指出:在保障最少的直接生产活动所需的基础设施供给前提下，集中资本投资直接生产活动，暂时延缓对基础设施的投资，待直接生产部门发展壮大后，再利用其部分收入投资基础设施。优先发展基础设施可能会造成浪费，因为它对直接生产活动的发展只有吸引而非强迫性的作用。投资发展基础设施要实行国家干预和经济计划，并在此基础上注重市场机制的作用，以优先发展直接生产部门形成的“瓶颈”压力来刺激基础设施的发展 AO赫希曼，经济发展战略（中文版），北京，经济科学出版社，1991，第11页。第三阶段:20世纪80年代以后的研究这一时期对基础设施投融资的研究逐步细化、走向微观并利用计量经济学方法进行分析，取得了丰硕的成果。在基础设施与经济发展的关系方面，众多经济学家进行实证分析研究。伊斯特里和雷波罗通过分析28个发达国家的时间序列数据发现交通和通讯投资对增长的作用显著，基础设施通过增加私人投资的社会报酬率促进经济增长，而不是通过私人投资本身来加快增长速度。罗姆(1986)和卢卡斯(1988)的研究表明，生产率增长的地区差异与公共基础设施的地区差异相关。福克斯和默里发现基础设施在吸引私人资本投资方面有十分重要的作用。1.2.2国内研究综述国内学者对基础设施的研究始于80年代初期。1981年，钱家骏、毛立本开创性引入“基础结构”概念。1983年，刘景林从经济联络和基础设施的职能两个方面阐述了基础设施及其投资对经济增长的作用。80年代末、90年代初，面对基础设施对经济增长的“瓶颈”制约日益严重，学者们加强了对基础设施投融资的研究。(1)基础设施对经济增长的“瓶颈”制约樊纲论基础瓶颈(1990年)论述了基础设施瓶颈制约的危害并提出缓解对策。王辰在基础产业瓶颈：体制与非体制成因的系统考察中指出基础产业存在瓶颈的原因是：基础设施滋生需求压力与生产能力的经济技术障碍：比价关系与发展战略的深层矛盾；政府机制与市场机制的“青黄不接”。张中华在论基础设施发展的原因与对策(1995年)中指出我国基础设施相对不足的根本原因是其市场化进程滞后于整个经济包括加工工业的市场化进程。(2)基础设施的政府管制国务院发展研究中心的吴庆分析了基础设施的自然垄断性和政府的角色，认为政府要用有限的干预为市场机制在基础领域发挥作用创造条件。王俊雍通过对英国政府管制体制改革的研究，分析了我国政府对基础设施体制的改革和管制。和宏明论述了在现代基础设施建设中政府地位的多元化格局，主要包括四个方面：一是投资主体；二是规划主体；三是产品或服务的标准、收费水平制定的权利主体；四是建设经营的监控主体。(3)基础设施领域的改革自90年代初，国内学者开始探讨基础设施领域改革问题。1994年，许健提出基础设施领域投融资机制应进行改革。1996年，中国城市基础设施建设投融资体制改革国际研讨会召开。在探讨了现有融资机制存在的弊端后，专家们提出中国基础设施建设要依靠内资，适当引进外资，并且提出了利用国外贷款、BOT、ROT等方式推动了基础设施领域的改革。自1999年11月以来，中国（海南）改革发展研究院和德国技术合作公司联合举办了五次“中国基础领域改革国际研讨会”，提出了“特许经营方式在城市基础设施领域具有广泛的现实性”、“基础领域投资市场应当对民营资本全面开放” 迟福林，处在十字路口的中国基础领城改革，北京，中国经济出版社.2004，第9页。等一系列建议。(4)基础设施融资方式的探索1997年，祝宪、汪洋在全面开发企业债券市场一文中指出由基础设施项开发公司进入企业债券市场直接筹资。杨军在其博士论文基础设施投资论中指出证券化、债券方式融资。国家计委经济研究院民营经济投资体制与政策环境研究课题组指出民营经济采取联合、联营、集资、入股的方式进入，建立产业投资基金，实行项目资产证券化等方式筹集基础设施建设资金。中国社会科学院经济研究所的戎刚在总结发达国家城市基础设施建设特点的基础上，提出债券、股权、BOT、TOT等融资方式。此外还有大量的学者和城市基础设施建设者在实践中努力探索可行的基础设施融资方式。1.3研究方法和创新之处本文主要采用实证分析和规范分析相结合的方法，在对济南城市基础设施投融资体制进行实证分析，找出济南城市基础设施投融资体制存在的问题的基础上，主要运用西方的公共产品生产理论、基础设施项目区分理论，结合济南的实际发展情况，尝试提出了构建政府引导、投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化和资产经营市场化的新型济南城市基础设施投融资体系。并且对济南城市基础设施投资主体、融资方式、项目投资体制、城市基础设施经营管理体制等方面的改革方向和相应的措施进行了初步的探讨。本文的创新之处在于提出了构建济南城市基础设施投融资体制改革的整体框架设想，试图建立科学高效的城市基础设施投融资体制模型。笔者通过在济南市政府投融资管理中心的实习、考察，在对济南市政府投融资体制改革的实际工作进行学习、调研的基础上，提出框架和体制模型，希望能为济南城市基础设施投融资体制改革作出一点贡献。1.4主要研究内容及论文结构安排本篇论文的展开是遵循提出问题，分析问题和解决问题的逻辑顺序进行的，论文的研究思路见图11。课题的研究背景及意义，研究的方法、主要内容及研究思路 城市基础设施及其投融资体制的探讨 济南城市基础设施投融资供给需求分析济南市基础设施投融资改革的实践济南市基础设施投融资改革的整体框架 济南市基础设施投融资改革的具体方案 政府监管体系改革经营管理体制改革项目投资体制改革融资方式改革投资主体改革图11 研究思路框架图第2章 城市基础设施及其投融资体制2.1 城市基础设施2.1.1城市基础设施的概念基础设施,或称社会间接资本,是指那些进行第一、第二和第三产业活动所不可缺少的基本服务（艾伯特赫希曼，1991）。城市基础设施则是指在城市特定区域内，保障城市生产和生活活动能够顺利进行的基础性物质设施实体及其相应的产品和服务，是城市社会经济发展的重要基础。关于城市基础设施的概念，国内外理论界至今没有统一的认识，在实际操作中，也有不同的界定。K .J.巴顿较早或较全面地归纳总结了城市基础设施包括的具体内容，即公安、消防、公共卫生、初等和中等教育、人力资源开发、文化、娱乐、图书馆、公共交通、地方道路、供水、排水、垃圾处理等。 K J.巴顿，城市经济学理论与政策，北京，商务印书馆，1984，第5页。世界银行在1994 年世界发展报告中，将城市基础设施的内容分为三个方面：一、公共设施，如电力、电信、自来水、卫生设施与排污、固体废弃物收集与处理及管道煤气；二、公共工程，如公路、大坝和灌溉及排水用的渠道工程；三、其它交通部门，如城市与城市间铁路、城市交通、港口和水路、机场。 世界银行，世界发展报告（为发展提供基础设施） ，北京，中国财政经济出版社，1994。在我国，城市基础设施被定义为既为物质生产又为人民生活提供一般公共条件的公共设施，是城市赖以生存和发展的基础。 丁向阳，城市基础设施市场化理论与实践，北京，经济科学出版社，2005，第1页。城市基础设施总体上可以分为两大类，即城市技术性基础设施和城市社会性基础设施。城市技术性基础设施包括城市能源、供排水、交通、通信、环境和防灾等系统。而城市社会性基础设施则包括文化娱乐、教育科研、医疗卫生、体育运动、行政管理、金融保险、商业服务和公共住房等领域。（见图 2-1） 鲍清杰，北京城市基础设施投融资体制改革探讨，【学位论文】，成都，西南财经大学，2006年。本文中城市基础设施是指为城市生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施，它是城市赖以生存和发展的一般条件，是社会分工的产物。城市基础设施是一个系统工程，它主要包括六大系统，即能源供应系统、供水排水系统、交通运输系统、邮电通讯系统、环保环卫系统、防卫防灾安全系统。（见图 2-2） 同上。一、能源系统：包括电的生产及输电变电设施，人工煤气的生产及煤气、天然气、石油液化气的供应设施，热源生产及供应设施。二、水资源及给排水系统：包括城市水资源的开发、利用和管理设施，自来水的生产和供应设施，雨水、污水排泄设施和下水道设施。三、交通系统：包括城市内部和对外交通设施，前者包括道路设施，电车、汽车等设施，后者包括航空、公路、水运等设施。四、邮电系统：包括邮政设施、电信设施。五、环境系统：包括环境卫生、园林、绿化、环境保护等设施。六、防灾系统：包括防火、防洪、防地面沉降、防地震等设施。城市基础设施城市技术性基础设施城市社会性基础设施能源系统水资源及给排水系统交通系统邮电系统环境系统防灾系统大众住房社会福利宗教科研教育医疗卫生体育运动文化娱乐商业服务金融保险行政管理图21 城市基础设施内容城市公用事业电力热力燃气核动力市内交通排水供水水资源安全防灾环境保护 园林绿化 环境卫生 邮政电讯市外交通能源动力系统水资源及给水排水系统交通系统邮电通讯系统生态环境系统安全防灾系统图22 城市基础设施构成系统图2.1.2城市基础设施的分类按照经济特性，城市基础设施可分别按照两种标准进行分类。 丁向阳，城市基础设施市场化理论与实践，北京，经济科学出版社，2005，第3页。一是按不同城市基础设施的公共性程度进行分类，包括纯公共产品、准公共产品和私人物品。(详细论述见2.5.2公共产品生产理论) 二是按照产品是否能够进入市场，是否能以盈利为目的、以市场交换的方式获得投资回报，或者说，按产品和服务是否可以进行市场销售而分为非经营性城市基础设施、经营性城市基础设施和准经营性城市基础设施（详细论述见2.5.3项目区分理论）。2.2 城市基础设施的特征要研究基础设施项目的投融资体制，先要了解基础设施自己的运行规律和本质特征，因为基础设施项目投融资体制的特殊性也是受其本质特征影响的。 程工、张秋云、温荣堂等，转轨时期基础设施融资研究，北京，社会科学文献出版社，2006年，第1117页。首先，从产业链条和经济大系统来看，一是基础设施建设所形成的基础产业是处在“上游”的生产部门。所谓“上游”， 一方面说明基础设施所提供的产品和服务，是其他生产部门赖以进行的基础性条件。例如几乎任何企业的生产经营都离不开交通、电力、通讯等；另一方面强调基础设施所提供的产品和服务，是其他生产部门（也包括本部门）生产和再生产时所必需的投入品，如能源和原材料；最后，就价格构成来说，基础设施所提供的产品和服务或价格，构成了其他部门产品或服务的成本。作为“上游”生产部门的属性，构成了基础设施的最基本的特征，由此确定了其国民经济 “先行官”的地位，基础设施产品和服务的性能和价格的变化直接影响着其他生产部门产品和服务的性能价格，并引起一系列的连锁反应。二是基础设施建设具有超前性。基础设施建设规模较大，施工周期较长，所以为满足城市物质生产和人民生活的需求，必须使城市基础设施建设具有超前性。在计划安排上，要与其他设施在形成能力上保持同步。基础设施提前形成能力，会造成基础设施的投资呆滞；基础设施延迟形成能力，会造成工业或住宅区等设施投资的浪费。只有同步，才能实现宏观最佳投资效益。其次，从基础设施的投资与其他部门的投资来看，基础设施建设投资具有以下特征：一是基础设施投资具有规模性和不可分性。城市基础设施必须进行一次性大规模投资，零星的投资往往无效。基础设施投资具有不可分性，这一特点在罗森斯坦罗丹的“大推进”理论中得到了充分的论证。罗森斯坦罗丹认为，发展中国家的经济存在着某种“不可分性”，由此决定了其投资不可能是平衡的，而必须是“大规模跃进”式的 ，由于基础设施项目规模宏大且相互联系 ，必须同时建成才能发挥作用，因而一开始就需要有最低限度的大量投资作为创始资本，且建成后还要有相应的附属设施才能投入使用，形成生产能力。否则，如果投资量过小或工程不配套，即使项目建成也无法产生效用，只会形成浪费。 谭崇台，发展经济学，上海，上海人民出版社，1989，第160-161页。二是基础设施的建设周期较长。水电站、油田、煤田等还需要一个较长的勘探过程。因此，基础设施形成生产能力和投资回流的周期很长。三是具有较强的资本凝固性。由于生产设备和技术上的原因，基础设施很难像其他产业的设施那样较快的转产，包括转变产品结构和行业结构，一般的通用机械可以适应不同行业的需要，而相比之下，铁路、港口、污水处理等等，由于其技术特征决定其客观上不能实现物质资本的转产和流动。四是基础设施的投入产出率一般较低。由于基础设施的建设周期长，资本流动性差，决定了基础设施的投资风险大而产出率较低，但是基础设施的外部效益却很明显。可这些外部效益大部分未能计入到基础设施产品和服务的价格中去，因此基础设施明显的带有公共产品的特征。五是基础设施的建设和发展，具有技术增长“包络线轨迹”的类似特征。随着社会生产和人民生活水平的提高，对基础设施服务水平的要求也越来越高，新的基础设施不断地加入到社会生产条件中去；而且低级基础设施也越来越向高级化方向发展，原有的高级基础设施则更向高级的水平发展和进化。六是建设的渐进性，城市基础设施的建设是与城市发展同步的，要按照城市规划的部署有计划地逐步建设。另一方面，由于人力、物力、财力和建设环境的限制，即使按照规划，有些基础设施的建设也不可能在短期内迅速建立起来，必须区分轻重缓急，根据财力、物力、人力的情况，有计划的逐步建设。七是基础设施的建设涉及面较广，需要政府参与协调。基础设施的建设通常涉及各地区、各部门、各企业以及团体和个人之间的关系，其建设项目，需要全社会统筹安排、协调行动，需要政府出面动员投资、组织建设、协调管理，一般由政府直接管理和经营，或在政府的监督和扶持下，由私人垄断经营，因而基础设施的竞争性有限。2.3 城市基础设施的作用城市基础设施具有作为国民经济基础的一般基础设施的作用。由于它们在城市地域空间的相对集中，对城市经济发展而言，城市基础设施具有更加特殊的作用。第一，城市基础设施是形成城市聚集效益的物质基础。城市的本质特征就是集中了各种不同的经济活动。经济活动在空间上集中的主要原因之一,就是各活动主体通过集中能够享有聚集经济效益。而聚集经济效益产生的前提则是在城市这一特定的地域空间存在着远远优于其他地域空间的基础设施体系。综观现代世界城市发展的历史,城市化进程无不高度依赖于城市交通、通信、供排水系统等城市基础设施的支撑。这正如沃纳赫希所说:“城市是一个私人和公共活动相互联系、相互依赖的动态体系,城市为企业提供工作空间、交通运输和通信,为公众提供居住空间、娱乐场所、公用事业、后勤支持、安全保护和其他服务。特别重要的是,由于紧密联系(经济聚集)所带来的优势将人们和经济活动吸引到城市中去”(沃纳赫希, 1990) 。江曼琦从微观经济学角度论述了城市基础设施对城市聚集效应的影响。江曼琦援引一份由H.Seigz和G. Light所作的研究报告,城市基础设施每增加1% ,生产成本可以降低0.129% ,充分说明城市基础设施是形成城市聚集效应的主要来源之一(江曼琦, 2001)。第二，城市基础设施是增强(消除)城市外部经济(负)效应的条件和手段。完善的城市基础设施及其服务可以增强城市外部经济效应。如清洁宽阔的道路、宽敞开放的绿地、丰富健康的文化和娱乐活动、良好的教育和医疗卫生等,所有这些设施或条件,无一不使城市的吸引力和凝聚力大大增加。当然,某些城市活动也会产生消极的外在的影响。如生产过程中所排放的“三废”、城市居民日常生活所产生的生活废水和生活垃圾等,这些废弃物如果没有得到较好的处理,无疑将影响城市居民的工作和生活环境。而通过某种方式的服务,例如垃圾的收集和处理、污水处理等,就可以将这种危害或不利影响加以消除。此外,通过大力发展城市公共交通以鼓励市民少使用私人小汽车,则可以减少汽车尾气排放对城市大气环境造成的污染。第三，城市基础设施是城市功能正常发挥的物质保障。城市功能是指一个城市在更高一级区域范围内的政治、经济和文化活动中所处的地位和作用。城市功能的正常发挥,有赖于城市基础设施的完善与否。第四，城市基础设施是城市经济周期性波动的调节平衡器。从宏观经济学角度来看,城市基础设施产业已日益发展成为城市经济的必不可少的一个重要部门。目前,“与使用基础设施有关的产业产值大约占GDP的7%11%。其中交通运输业大概吸收了5% 8%有工资收入的就业人口”(王晶, 2002) 。大规模的城市基础设施或公用事业部门能够成为城市经济系统的一个比较稳定的成分,城市地方政府可以通过对城市公用事业的有效管理,以调节城市经济的周期性波动。如“当本地失业水平上升时,地方当局就能增加开支,例如用在建造市有房屋和平整土地等工程,并通过地方增殖率来创造更多的地区就业”( K. J. 巴顿,1984)。2.4 城市基础设施建设的组织载体2.4.1投融资体制2.4.1.1投融资体制的概念投融资体制作为经济体制中的一个有机组成部分，它是指社会组织、领导和管理投融资活动所采取的基本制度和主要方式。任何投融资体制的目的，都是为了提高投融资活动的效率，而要在实际中做到这一点，就必须在投融资活动中建立起一套符合其内在要求的组织、制度和具体的管理方式，这些内容的总和就称为投融资体制。 扬文进，投资经济学，第二版，北京，中国财政经济出版社，2004，第432 页。投融资体制的主要内容，包括投资主体如何确定，投资资金的筹措方式如何选择，投资运营方式如何选择，投资利益关系如何处理，以及投资调控方式如何采用等问题。投融资活动，首先是谁投资、谁决策的问题。投资主体的确定是投资体制的首要问题。投资主体是筹集与运用投资资金的责、权、利紧密结合的统一体。投资主体是投融资体制的核心要素，它表明投融资体制的真正属性。确定了投资主体，还需选择合理的资金筹措方法。具有足够的资金才能保证投资活动良好的进行，所以说在投资活动中，资金的筹集是不可或缺的关键步骤。资金的筹集包括资金的来源，各种资金的比例关系等。如何进行制度选择，以经济、有效的方式，筹集到投资活动正常进行所需要的资金是投融资体制的一个重要方面。投资主体筹集到资金后，要选择运用投资资金的合理方式和方法，它是由投资主体的层次与结构决定的。投资主体单一，投资决策权集中于国家，投资方式和方法也必然是单一的，投资采用拨款方式；投资主体多元化、决策多层次化，投资资金的运作方式也会多样化。投资的实施，涉及诸多部门、单位和经济实体，不仅有投资项目建设单位、投资公司、勘察设计单位和施工单位，还有咨询机构、银行、物资供应单位等。它们之间经济关系的正确处理，对于投资资金的正确运用和投资效益的提高具有重大意义。投资领域的经济关系，是由投资主体的层次与结构决定的，并受投资资金筹措方式和投资决策制度影响。投资主体与资金筹措方式单一，投资领域内的各种经济主体之间是产品经济模式的，更多的带有行政性质；投资主体多层化，资金来源多样化，投资领域内各种经济主体之间的关系更多的具有市场经济性质。 刘万东，投资学概论，上海，上海财经大学出版社，1998，第225 页。投融资体制的各个因素是相互依存和制约的，其中一个因素的内容确定后，其他因素的内容也就大致确定，如果它们之间的不一致程度超过一定范围，就会导致经济体制或投资体制内部的紊乱，会极大的降低投资效益，这时就需要进行投融资体制改革。2.4.1.2投融资体制模式投融资体制各因素的不同内容及其组合，可形成多种不同的投融资体制。如不同国情的国家之间或一国在经济发展水平不同时期的投资体制就是不完全相同的。一般有以下三种投融资体制模式：集中计划投融资体制。其主要特征是所有制的单一性；投资决策权主要集中在政府手中；以完成计划指标为动力机制；投资调节以计划或行政命令方式进行；信息垂直传递。自发性市场经济投融资体制。其主要特征是所有制的多样性；投资主体多元化；投资决策权主要由企业支配；信息传递以横向水平方式进行；以市场规范和法律为奖惩措施等。混合投融资体制。其主要特征是以市场经济为基础，政府投资与企业投资的范围根据市场经济的要求各自相对独立；政府与企业之间的投资决策权分配相对均衡；政府投资的调节以计划为主，企业投资的调节则以市场机制为主，但政府对市场机制有相对较大的调节能力；信息传递是水平与垂直相结合；组织结构也是水平与垂直方式相重叠等等。 扬文进，投资经济学，第二版，北京，中国财政经济出版社，2004，第433 页。在上述投融资体制的不同模式中，实践表明，混合投融资体制比较适合现在中国经济的发展状况。2.4.2城市基础设施投融资体制城市基础设施投融资体制是一国或地区组织、领导和管理城市基础设施投融资活动的基本制度和主要方式，由投资主体、投融资方式和政府用以扶持、引导、限制和管理的投融资调控体系三项要素组成。城市基础设施投融资体制对城市基础设施的建设、管理起着引导性的作用，一个健全有效的城市基础设施投融资体制能够改进资源配置效率和推动经济结构的合理化，是促进城市基础设施建设发展的直接动力。城市基础设施作为国民经济发展中的一个特殊行业，是其他一切生产部门从事生产经营活动和人民生活的基础性条件，具有适度的超前性。基础设施投资规模较大，建设周期较长，社会效益显著，并需要社会各方面协调行动，需要政府适度的干涉，并在其融资上提供种种帮助。因此城市基础设施投融资体制除了具有一般投融资体制所具有的内容和特点外，又具有不完全相同于一般投融资体制的特点。一是需要政府主导。政府以及各行政主管部门在规划、投资决策以及项目建设和运营中的政策指导、行政管理、技术标准制定和监管方面，要发挥主要的、决定性的作用。由于基础设施的投资具有较强的外部性，同时需要的资本非常大，投资周期长，本身具有的自然垄断性质，尤其是基础设施目前和在今后相当一段时间内仍会处于短缺状态，使得基础设施的产品价格不能完全由市场自发调节，而必须由政府对基础设施的供应数量和价格进行调解或直接控制。这种情况决定了在今后相当长的一个时期内，计划投资成分在整个投资体制中仍会占有较大的比重。虽然这方面的投资也可以由企业投资和经营，但为了保证这些活动不对国民经济产生不良影响，其活动必须在国家严格的监督和控制之下进行。二是需要社会资金广泛参与。城市基础设施建设项目投资资金需求巨大，必须广泛吸收社会各种资本的参与。要明确鼓励各类投资者，以独资、合资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性基础设施和公益事业项目的建设，凡能对外开放的项目，加快对国内民间资本的开放。同时要为社会资本界定明确的投资领域，建立高效的投资促进服务体系。2.5 城市基础设施建设投融资的相关理论2.5.1公共产品供给理论公共产品供给理论的重要作用在于，它为我们提供了城市基础设施生产的思路。市场机制的作用区域分为两部分：一是有效作用区域，在该区域市场可以提供私人物品；二是无效作用区域，在该区域由政府提供公共产品。2.5.1.1公共产品与私人物品基础设施服务种类繁多，按照公共产品的特性可以分为具有公共产品性质、私人产品性质和准公共产品性质三种基础设施。纯公共产品的产品或服务表现为明显的非排他性和非竞争性特点，包括生态环境、城市防灾及城市绿化等。准公共产品或服务，具有非排他性和非竞争性特点，但并不完全，在给定供给下，这些产品的供给会出现拥挤而降低产品的非竞争性，包括公交、污水处理、垃圾处理等。私人物品是个别主体使用和消费的产品和服务，该物品具有效用可以分割、消费的竞争性和排他性。基本特征是单独消费，没有外部特征，供应易于排他，包括电力、自来水、电信等。世界银行在1994年世界发展报告中对基础设施的性质进行了详细的分类，见图23。地方电力分配 私人产品公共财富电信城市公共汽车矿物燃料发电地下水城市道路农村环境卫生设施（现场处理）铁路、机场和港口服务高压输电管道供水地表水灌溉环境卫生、填埋垃圾城市排污系统铁路、港口和机场设施“俱乐部”产品城市间高速公路（收费公路）农村道路街道清扫交通标志公共产品外部性较低较高竞争性非竞争性排他性非排他性图23 基础设施按性质分类资料来源：世界银行：1994年世界发展报告：为发展提供基础设施，中国财政经济出版社，第25页。从世界银行的分析中可以看出来，不同的基础设施服务之间在市场缺陷和市场有效方面存在着相当大的差异。大多数物质性的基础设施具有排他性，这包含两方面的含义：一是指用户只有与这些基础设施网络相连接才能使用这些设施的服务，否则就被排除在外，典型的例子有管道燃气、自来水及排污设施，二是指向用户提供的服务能够计量和收费，供水、供电、供气都可以做到这一点，铁路、机场和港口之类的基础设施的排他性就更为明显。一旦用户进入设施或网络，基础设施是否具有竞争性则取决于该用户给现有用户带来的成本。随着资源越来越稀缺，各种网络设施将逐渐拥挤，加之各种计量技术的创新，基础设施服务的竞争性和排他性越来越明显，市场机制发挥作用的空间逐渐扩大，随之而来的是政府职能的转变和调整。2.5.1.2地方公共产品的供给城市基础设施所提供的服务大都是属于地方公共产品，部分属于地方私人物品，其基本特征和生产方式见表21。属于地方准公共产品的，既可以由地方政府提供，也可以由市场提供。公共产品按受益范围不同可分为全国性公共产品和地方性公共产品。虽然部分地方性公共产品具有外部性，其受益范围不仅限于本地区，但地方公共产品的成本和收益基本上在一个区域之内，它的供给应着眼于满足本地居民的需求，其成本也应由本地居民承担（徐梅，2002）。表22 地方各类物品的特征与生产方式基本特征供给方式实例纯公共产品类共同消费具有外部利益消费不易排他政府提供政府投资防灾设施、绿化和城市道路私人物品类单独消费没有外部利益消费易于排他市场提供向消费者直接收费电信、电力和自来水准公共产品类单独消费具有外部利益消费易于排他政府提供或政府资助市场提供政府投资或直接收费公共交通、收费性的高速公路等地方性公共产品的供给是按照“谁收益谁负担”的原则进行的。考虑到“市场失灵”的存在，地方的纯公共产品应当由地方政府提供，提供的方式依受益范围的大小而定。相应地，地方的私人物品应当由市场提供。对于地方的准公共产品，更接近纯公共产品的由地方政府提供，更接近私人物品的由市场提供。具体来说，更接近私人物品的地方准公共产品应当由地方政府资助私人企业提供。表21反映了以上讨论的各种情况。2.5.2项目区分理论2.5.2.1项目区分理论概述项目区分理论是为了满足投融资体制改革进一步深化的要求，最早由上海城市信息研究中心提出来的指导性理论，是针对微观投资领域提出的政府与民间经济力量的划分界线和分野基准。该理论将建设项目区分为经营性与非经营性，根据项目的属性决定项目