保障房建设与管理研究国外的经验教训及其.doc

基于包容性社会治理的保障房建设与管理研究：国外的经验教训及其对中国的启示周阳敏（阳民管理咨询机构，上海 200120）摘要：保障房建设关乎民生，并影响房地产行业的健康发展，因此对其进行科学有效地管理具有十分重要的现实意义。然而我国保障房的建设与管理尚处于摸索阶段，既存在着开工不足，也存在着质量问题，而且还存在着分配乱象等不足之处。为此，本文借鉴国外保障房建设与管理的成功经验，并吸取它们失败的教训，结合中国具体特点，从包容性社会治理和包容性增长的视角，本文提出了中国保障房建设必须以政府引导、民间监督、公私合建、民营管理的模式。关键词：保障房；包容性社会治理；经验教训；包容性增长ExperiencesLessons of Foreign indemnificatory apartments Construction & Management and Enlightenment to China: Based on the Perspectives of Inclusive Social GovernanceFairtown Zhou Ayoungman(Ayoungman Management Plotting & Operating Company ltd., 200120，China)Abstract：The construction of indemnificatory apartment is very important for peoples livelihood, and affects the healthy development of the real estate industry, so its scientific and effective management is of great practical significance. However, the construction and management of Chinas indemnificatory apartment is still in the exploratory stage, there are many deficiencies. Therefore, this paper is written based on the perspective of inclusive growth to learn the foreign successful experience of indemnificatory apartments construction and management and their failures. The notion of the article is that, to our countrys indemnificatory apartments construction and management, the government should recognize the responsibilities and status in the indemnificatory apartments construction and management, and continue to encourage nonprofit organizations and the private sector to actively participate in the protection of indemnificatory apartments investment and construction; pass legislation to ensure the protection of indemnificatory apartments construction and management work smoothly; continue to improve financial and fiscal and tax policy support system; establish a comprehensive and dynamic mechanism for indemnificatory apartments management; focus on the dynamic balance between fairness and efficiency.Key words：Indemnificatory Apartment；Inclusive Social Governance；Experience & Lesson；Inclusive Growth一、引言2011年5月29日中央电视台品牌栏目焦点访谈播出了“陕西商洛廉租房项目缩水 套取1600万国家专款”节目，报道了陕西省商洛市商州区上报3万平米、600套廉租房建设计划并成功套取中央和陕西省两级部门投资的1800万元后，却完全逃掉了商州区必须配套的1950万元；严重的问题是，600套廉租房任务被变更为200套；而更严重的是，即使仅仅依靠中央和省级财政给予的经过大大缩水的廉租房建设任务在约定期限内也一套都没有盖起来。保障性住房 保障性住房，简称保障房（indemnificatory apartment），是指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房，包括low-rent housing（廉租房）、affordable housing（经济适用房）、price-fixed housing（限价房）、public rental housing（公共租赁住房/公租房），以及rebuild shanty areas（对棚户区进行改造的改造房）等。建设是国家为解决高房价条件下中低收入人群住房困难而推出的民生工程，面对的是民众迫切的需求和期待，体现的是政府“以人为本”的执政理念。然而陕西商洛商州区政府不是尽心尽力地规划和建设，而是弄虚作假套取资金、想方设法应付检查，这种做法既违反了国家政策甚至违反了法律，也伤了民众的心。除此之外，保障房乱象丛生，例如福建龙岩竟然有多达一百多名公务员“团购”保障房；山西忻州限价房竟然成了公务员小区而干部倒卖竟赚5千万元；人民银行苏州市中心支行以保障房的名义在苏州市吴中区盖起了全部仿古式园林建筑的小区，有五套独栋别墅，74栋连排别墅构成，最小面积250平方米，最大的达到410平方米；安徽电力也以保障房名义集资建房盖起了双拼别墅群，2011年6月14日中国广播网报道浙江苍南县850套限价房（保障房）的90%以上被领导干部瓜分等等。随着房地产调控的深入，各地保障房建设已经进入攻坚阶段，中央政府下达了一系列保障房建设目标：2010年580万套、2011年1000万套、十二五期间3600万套等。同时，2011年2月下旬开始，住建部便陆续与各地政府签订“军令状”，完成1000万套保障性安居工程住房的分配任务，而且所有分配完成的目标任务，必须在2011年10月31日前全部开工，否则地方政府将遭到严厉处罚。2011年6月10日住房城乡建设部有关负责人再次要求全国各地要公开保障性安居工程建设信息，今年11月末以前必须全面开工 参阅: 杜宇，2011.住房城乡建设部：保障房11月底前必须开工，北京晨报.2011年6月10日版。然而，大规模的保障房建设与管理是中国政府迄今为止面临的最为严峻的任务。2011年以来，温家宝总理多次强调中央非常重视保障房的建设与管理1，指出保障房是我国住房结构中必不可少的一部分，对解决我国中低收入人群的住房问题起到了很大的作用。2010年8月保障房建设正式加入我国房地产调控后，其地位更是一再被提升，时至今日，保障房已经不再单纯是“保障低收入人群住房”的功能了，它更被赋予了行业发展平衡的重任 参见：保障房建设地位再提高，“护航”新政或将出台.证券日报.2011-05-05.。国务院副总理李克强也多次强调保障房建设与管理是各级政府的重要职责，也是“当前的重要任务”；既有利于促进房地产市场稳定健康发展，也有利于保持经济平稳较快发展。特别地，胡锦涛在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表重要讲话强调加快推进住房保障体系建设等保障和改善民生为重点的社会建设是创新社会管理的重要基础。2010年9月16日胡锦涛主席在第五届亚太经合组织人力资源开发部长级会议上发表的深化交流合作，实现包容性增长一文中强调：“实现包容性增长，切实解决经济发展中出现的社会问题。”这一发展理念要求将所有人都包容到社会经济发展进程中，共享社会经济发展的成果。很显然，笔者认为，保障房建设与管理既是包容性增长这一理念的具体表现之一，也是创新社会管理的重要手段之一，也就是包容性社会治理 笔者已经形成了“包容性社会治理”（Inclusive Social Governance）的诸多学术论文，参阅“包容性社会治理模式演进模型研究”等等。的核心内容之一。然而，目前我国保障房的建设与管理尚处于摸索阶段，存在着三个方面的重大问题：一是保障房建设的资本运营问题；二是保障房分配时的准入、公示、管理、退出四大关节存在的诸多漏洞和难题；三是作为公共产品的保障房存在的集体行动的悖论问题等。因此，归纳和总结国外保障房建设与管理的成功经验和失败教训等，对于完善我国的保障房制度、解决我国保障房建设和管理面临的难题，从而促进我国房地产行业的包容性增长，实现包容性社会治理与整个中国的包容性增长都具有十分重要的借鉴意义。二、国外保障房建设与管理的资本运营模式2011年6月5日新华网报道，目前各省市保障房开工率不高，许多城市开工率还不到30%，报道说资金难题依然是制约保障房建设的一大障碍 参阅：魏宗凯、叶锋，2011.保障房建设成绩不乐观 资金短缺成最大障碍.新华网，2011-6-5。另一方面，据新京报报道，位于广渠门桥东的广渠家园C区、D区是老崇文区的保障房居然出现了天花板漏水、引发的墙皮脱落、地面反水、屋顶倾斜、楼面出现细纹、墙体开裂、墙内网布可整片撕脱等问题。据人民日报报道，广西住房和城乡建设厅督查组共随机抽查了20个保障性住房项目，结果显示，在保障房建设过程中，许多工程项目使用违规的瘦身钢筋，抗拉强度与屈服强度均不合格，重量偏差达-40%以上。内蒙古包头市最大的棚户区改造项目（保障房）“民馨家园”大部分新楼房的各堵墙墙皮几乎已全部脱落，混凝土墙基部分竟然用手就可以捏碎等质量问题。北京华远地产董事长任志强炮轰保障房建设大跃进，他认为保障房建设需要大量的土地、大量的资金和大量的生产能力，而中国现在这三样东西都不足以支持中央给出的庞大的保障房建设计划，更重要的是，任志强甚至说仅有地、有钱也未必能完成这样一个大跃进式的目标任务。的确，保障房的建设以及中低收人群在购买或租用政府提供的保障房时需要支付大量的资金，因此如何获取所需资金便成为保障房建设的主体以及中低收入人群非常关注的问题。许多国家采取了不同的资本运营模式来解决这些问题，并取得了显著的成效。（一）通过立法保证保障房建设的资金来源笔者认为，当前正大力倡导的创新社会管理，最核心的精髓应该是包容性，而这个包容性不仅意味着社会管理主体的多元化，而且也包含着管理模式和方法的多元化，笔者不主张采取单一的模式实现保障房建设与管理的宏大政策目标，但由于我国保障房建设利润微薄，而且由于我国在保障房建设上的激励措施和优惠政策也不健全，习惯在商品房市场上赚得盆钵满地的房地产开发商大多不愿意从事保障房的投资建设。为此，笔者建议从长期和短期两个方面进行保障房建设与管理的资本运营，将在第四部分详细讨论。三、国外保障房准入、监管及退出的管理经验当前我国保障房不仅数量稀少、质量隐患众多，而且分配与管理还出现了严重的问题，许多开着宝马住着保障房，大量的机关干部霸占着保障房，而真正的中低收入者却根本住不进保障房，因此对其准入、监管和退出过程必须建立一个与之相适应的动态的科学管理机制，不仅可以防止一些投机分子借保障房名目赚取不法钱财，而且还可以避免一些人非法占有公共资源。四、国外保障房建设与管理的教训及其对我国的启示虽然国外对于保障房的建设与管理积累了大量的成功经验，并形成了很多成功的模式，但是他们在保障房的建设与管理过程中也有很多不足之处。例如，由于保障房是公共产品，因此，保障房的管理也总是存在着搭便车的问题（free-riding problem），Yung Yau（2011）分析了香港的保障房管理中存在的集体主义（Collectivism）与激进主义（Activism），一个重大的问题是，由于选择的利益（selective benefits）和参与的成本（costs of participation）使得个人效率和集体效率存在较大偏差，而集体行动的困境（dilemma）在此也呈现出来。Hon-Kwong Lui、Wing Suen（2011）研究发现，香港保障房的定量配给不能通过价格机制有效地传递居住者的偏好，影响了其运作效率，事实上，保障房由于其可能导致的资源错误配置（misallocation）而产生高额的隐性成本，影响他们的工作地及工作的选择，产生其它的成本。尽管泰国实施了公共租赁住房、低成本住房的直接建筑补贴、Baan Mankong Programme等保障房措施虽然取得了局部成功，但整体上还是没有解决曼谷至少百万人的住房问题。Kioe Sheng Yap、Koen De Wandeler（2010）认为，必须加强自我依靠（self-reliance）的观念，并强调体面的住房权（decent housing rights）是最起码的人权（a minimum level of well-being），而这必须依靠财富和财产分配的结构型改革（structural changes in the distribution of wealth and property）。Thashlin Govender、Jo M.Barnes、Clarissa H.Pieper（2011）研究发现，南非的保障房计划本意就是要实现对穷人的生活条件的改善和增进他们的健康（better health），但实际结果却大相径庭，保障房计划反而增加了疾病传染的风险，不仅因为保障房的卫生条件和居住条件差强人意，而且这些居民所形成的生活习惯也很难改变。然而在发达国家中，日本的保障房系统还是非常脆弱（particularly flimsy），特别是随着本轮经济危机人们对保障性住房的需求增大，不仅新增的漂移的穷人阶层（drifting poverty class）无家可居，而且久居保障房的长期穷人阶层（sedentary poverty class）被孤立于社会主流之外，尽管日本政府拆东墙补西墙（patchwork）地解决这些问题，但可以肯定的是，日本当前脆弱的保障房体系不会成功（Yosuke Hirayama，2010）。Jenny Cadstedt（2010）研究发现，东非国家坦桑尼亚采取法律手段限制租赁价格从而使私人租赁住房起到了保障房的功能，但是租户与房主之间却常常有冲突，这些冲突虽然可以通过教育并帮助租户维权而得到改善，但这不是根本之道。Seong-Kyu Ha（2002）指出韩国30多年的保障房经验表明，必须停止政府售卖保障性房屋，转向政府专为穷人建造的租赁型保障房，当然，更明智之举是减少穷人的收入不平等程度（reduced inequalities in income）从而根本上提供穷人住房的平等机会，减少穷人对保障房的需求。Matthew Freedman、Emily G.Owens（2011）研究发现美国保障房计划极大地显著减少了当地的暴力性犯罪（violent crime），但对财产性犯罪却没有显著影响（no detectable effects on property crime）。Chul-In Lee（2007）研究发现，韩国的政府在公共租赁住房上的投资对私人住房投资具有比较大的挤出效应（crowding-out effect），而且随着住房可得率（housing availability ratio）的提高而挤出效应增加，特别是当住房可得率接近100%时其挤出效应急速增加（grows rapidly）。由此看出，保障房的公共产品属性使得公共产品的劣根性也充分表现出来，为此，中国保障房建设必须充分吸收国外保障房建设与管理的先进经验，也要充分吸取他们的惨痛教训，分别从长期和短期两个方面解决我国中低收入人群的居住问题。（一）中国保障房建设与管理的长期政策与措施首先，我们必须明确中国保障房建设与管理的主体，笔者认为，由于中国政府的社会主义性质，因此，我们不能照搬国外保障房建设与管理的方法，而国外普遍的“政府的归政府，市场的归市场”（李云，2010）在中国就既非必由之路又非成功路径，笔者指出，创新社会管理的核心在于其包容性 参阅笔者的另一篇学术论文：包容性社会治理模式演进模型研究。，因此，中国保障房建设必须以政府引导、民间监督、公私合建、民营管理的模式。第一、通过立法保证保障房建设与管理工作的顺利进行。纵观发达国家，无不非常重视保障房建设与管理的立法工作。美国国会在上世纪30年代就通过了住宅法，随后又先后通过了城市重建法、国民住宅法、住宅与社区发展法等相关法律，这些法律的出台和实施为美国保障房的建设与管理奠定了坚实的法律基础。日本政府自1950年后，也陆续制定实施了公营住宅法、住宅金融公库法等40多部法律来保证保障房建设与管理的有效执行。结合中国的特点，立法保证保障房必须要求地方政府按照低收入人群的比重，城镇化水平，经济发展程度等确定人们普遍的居住条件，并通过保障房建设与管理改善人们的生活，将保障房指标列为对各地方政府的考核指标，既创新地实现包容性社会管理，也创新地实现包容性增长。第二，建立和完善财政税收支持系统，政府要充分利用财政税收政策，建立规范的住房保障资金筹集方式，增强对低收入家庭住房消费的财政扶持力度，尤其是要补齐前几年房地产高速发展期间留存的用于保障房建设税收比例的财政资金，并设立保障房财政专项资金，专款专用。李克强于2011年6月11日指出中央将进一步采取措施加大对地方的资金支持力度，各地也要集中财力用于保障房建设，抓紧建立健全保障性安居工程融资机制，吸引各方面资金投入，同时加强资金监管，确保资金安全。笔者认为，中央可以确立资金支持制度，以市一级地方政府为责任主体，建立保障房资金权责制度，而不是直接拨付，可以大幅度降低资金在拨付过程中可能导致的任何形式的非正当损失。第三，加快创新保障房金融工具，借鉴新加坡的住房公积金制度、日本的金融公库制度、德国的合同储蓄制度、美国的住房抵押贷款制度和住房抵押贷款证券化等，再结合中国金融特色，笔者建议设立保障房公募基金、保障房储备库、保障性住房投资信托基金（REITs）、保障房地方债券，保障房可转换基金（针对房地产商）等模式。事实上，各方对保障房资金来源一直进行着多种探索和尝试的创新金融工具。如上海可能建成保险资金运用试验区（包括平安保险已发起债权投资计划，募集资金30亿元，用于支持上海保障性住房建设）。北京市土地储备整理中心与七家保险资产管理公司也签订了总金额为700亿-800亿元的债权投资计划。上海公积金管理中心首次使用公积金增值资金收购公共租赁住房项目为上海的公租房“储备库”。天津、上海等地也在加快推动保障性住房投资信托基金（REITs）设立工作等。笔者认为，只要加强监管，就可以鼓励地方政府为保障房进行金融创新，但必须专款专用。第四，建立全面动态的保障房管理机制。从租赁补贴到实物配租、配售等所有住房保障方式的全方位管理，同时从准入、监管到退出进行全过程管理。李克强于2011年6月11日强调指出公平分配是保障房的“生命线”，各地都要出台保障房分配管理的具体办法，完善准入退出机制，审核和分配房屋要实行网上公开，接受人大代表、政协委员、新闻媒体和人民群众全过程监督，建立投诉举报制度，坚决排除人为干扰，严肃查处以权谋私，做到过程和结果公开公平公正，使住房困难的中低收入家庭受益。笔者认为，加强管理与技术手段相结合更有效果，为此，笔者建议采用信息化和智能化的手段，例如印度每一个家庭都须使用智能卡从而充分保证每个家庭的权利和及时得到政府补助等，这是确保印度人人分享经济增长利益的重要机制（Rashmi Singh，2010）。由于中国第二代身份证换代工作已结束，而现在的身份证就是一张非常好的智能卡，凡是低收入人群可以在身份证的芯片上建立电子档案，并根据变化情况而时时更新，从而将保障房所需要的条件信息进行自动甄别，从而极大地减少了工作量，而且完全可以避免任何形式的造假行为，因为这些信息是与银行、工作、保险、税收等相联系的共同信息，因此，没有人为了租住保障房而损失其它方面，同时，这些信息是自动生成的，服务器也统一放在全国保障房管理中心，各地政府任何部门任何人都不能更改这些信息，这样保证信息的准确和真实。第五，注重公平与效率的动态平衡。由于保障房建设与管理对私人房地产投资具有挤出效应，而且还会因为保障房的公共物品属性使得保障房的建设与管理方面发生效率损失，因此，笔者赞同刘润秋与曾祥凤（2011）的观点，即在进行保障房的建设和管理时一定要注重公平与效率的动态平衡，否则不仅实现不了公平，反而还会丧失效率的优势。值得注意的是，笔者认为，印度包容性增长的经验表明，印度实施的包容性增长措施使得印度既实现了公平，同时也实现了高速度的增长，即达到了公平与效率的完美统一（周阳敏，2011），因此，笔者认为，如果保障房建设与管理引入包容性社会治理的方法，既可以实现公平，还具有极高的效率。在此，必须指出的是，笔者长期研究发现，房地产民营企业的经营效率高于房地产国有企业，而风险低于国有企业；在国有企业内部，中央企业的经营效率高于省属国有企业，市属国有企业的经营效率是最差的。因此，笔者提出经营效率高的房地产民营企业继续从事商品房的开发，而房地产中央企业和省属国有企业则可以采取挂牌转让、减持退出、摘帽淡出等方式退出房地产行业，但经营效率最差的市属国有企业则由其承担所在城市的保障房建设，笔者认为，停建经济适用房而加大力度建设保障房（特别是廉租房）是市级政府的职责，既便于市政府根据自身实力而规划本市保障房的建设规模和建设进度，又避免中央企业或省属企业的房地产投资被地方耗散，还能实现房地产主业的市属企业的经营目标和国有企业的根本宗旨（周阳敏，2010）。笔者坚决反对中央企业加入保障房建设队伍以及中央财政资金直接支持保障房建设，因为一旦中央财政资金直接支持保障房，则各地形成跑马圈地式的“跑部钱进”的新局面，其结果就会像陕西商洛那样套取甚至骗取中央财政资金，不仅没有形成保障房，而且还形成更多的寻租问题，尽管这个事件没有深入调查下去，但凭着笔者多年的研究，可以判断中央财政资金一旦支持支持保障房，效率和公平将全部失去。同时，如果中央企业介入保障房建设，就意味着中央企业可以拿着更优惠的土地和政策参与市场竞争，这样就更加大了中央企业退出房地产市场的难度，也给中央企业等留在房地产市场一个新的借口，虽然这个借口没有任何价值和意义。第六，跳出保障房而改善保障房，即减少穷人的收入不平等程度从而根本上提供穷人住房的平等机会，减少穷人对保障房的需求，这是最智慧之举，也是最根本之道。然而，这些方法措施都不是短期能实现保障房建设与管理目标的“短、平、快”的方法，而当前保障房建设任务之艰巨，笔者遂给出其短期方案与具体建议。（二）中国保障房建设与管理的短期方案与具体建议笔者认为，短期内实现保障房建设与管理任务，必须注重“治标治本”相结合，明确地方政府的责任，必须以政府引导、民间监督、公私合建、民营管理的模式，具体方案如下：第一，将保障房建设与管理任务分解为考核地方政府领导人的重要指标，并将社会治理的指标与之匹配，从而从单纯的GDP指标改变为包容性增长的指标（包括房价指标、失业率指标、突发事件指标等），通过保障房建设平抑商品房房价，抑制房地产市场泡沫（葛扬、陈崇，2011），笔者认为，这在创新社会管理的同时，实现了社会的包容性增长。第二，在完成当前保障房建设任务中，地方政府只能起引导作用，而不能作为建设主体，可以在各个地方政府的融资平台上，搭建公私合建的保障房建设平台和融资平台，并设立可转换债券给社会资源提供者，尤其是给众多的地方房地产开发商，这笔资金可以作为日后房地产开发商开发商业用地或住宅用地的土地出让金（直接转换）、地方税（直接转换）等，解决短期保障房的资金缺口问题，实现短期的保障房金融创新。第三，必须加大民间监督，特别是加大媒体监督、网络监督的作用。由于媒体监督具有广泛性和渗透性，因此，媒体监督使得保障房在分配乱象中显现原型，便于惩治腐败等。而网络监督成本低、参与者广泛、身份匿名等特点，使得保障房在准入、监管和退出方面得到全方位、全过程的监督，让保障房的“安居工程”成为“阳光工程”，并逐渐形成创新的社会管理模式。另一方面，必须加大对保障房质量工程的公共监督而不仅仅是质量监督局的监督，笔者不赞成王艺（2010）的观点，认为保障房的价格被政府限定，而寻租又产生一定的费用，开发商要正常运转就不得不使得保障房建筑质量严重下降。众所周知，房地产的绝大多数成本不在于建筑，不在于人工等，而在于政府从商品房中拿到的各种税金。因此，保障房政策特殊性使得价格具有极高优势而仍可以保证质量，而问题的根本原因在于公共监督力度不够。事实上，李克强于2011年6月11日强调指出保障房直接关系群众生命财产安全，要求各地都要尽快制定落实保障房质量监管办法，在设计、建材、施工等各个环节上严格把关，对存在的问题、隐患发现一起，整改一起。要对保障房建设实行质量终身责任制，一旦质量出了问题，不论责任人走到哪里，都要追究其责任。笔者认为，将公共监督和专业监督相结合是保证保障房质量的重要手段。第四，由于政府微观管理的低效率是长期被证明的基本结论，因此，保障房的管理必须交由民营企业来进行，特别是在物业管理公司充分发展的今天，将保障房管理交由民营的物业管理公司，使其承担保障房的基本性能维护与管理等，可以极大地降低成本，提高服务质量。而在物业公司竞标过程中，必须公平、公开和公正，而且每两年轮换，这样可以迅速成长起来一批专业的保障房物业管理的民营企业。第五，开通第二代身份证芯片的“智能卡”功能，并与银行、税务、工商等迅速连接，将全部信息载入国家信息库，使得保障房的准入问题和退出问题变得非常简单和容易，而管理成本也大幅度下降，减少腐败等问题。同时，各地抓紧出台保障房条件和标准，建立信息自动帅选机制，这些信息对于实现包容性社会治理和包容性增长也有重要的意义，是包容性社会治理的创新手段，也是创新性社会管理的基础平台。参考文献Chul-In Lee，2007.Does provision of public rental housing crowd out private housing investment?A panel VAR approach.Journal of Housing Economics，2007（16）：120Hon-Kwong Lui、Wing Suen，2011.The effects of public housing on internal mobility in Hong Kong.Journal of Housing Economics，2011（20）：1529Kioe Sheng Yap、Koen De Wandeler，2010.Self-help housing in Bangkok.Habitat International， 2010（34）：332341Jenny Cadstedt，2010. Private rental housing in Tanzania d a private matter? Habitat International，2010（34）：4652Matthew Freedman、Emily G.Owens，2011.Low-income housing development and crime.Journal of Urban Economics, 2011(XXX)xxxxxxRashmi Singh，2010. Social Development Strategies for Inclusive Growth.India IBSA Academic Forum，Brazilia，2010-4-1213Se