推进小城镇建设,实现城乡一体化发展.doc

大力推进小城镇建设，实现城乡一体化发展王宏利建国以来，我国的城市化进程大致经历了三个阶段：即1949-1979年的波浪状推进阶段、1979-1995年的稳步提升阶段和1996年至今的快速推进阶段。2000年以后，我国的城市化进程呈现出加速发展的势头，截止2009年底，我国城市总数已达660个，地级及以上城市人口已突破3.8亿，其地区生产总值已突破20万亿元人民币，占全国GDP总量的60%以上。但就在我国城市化发展取得显著成就的同时，传统的城市化发展模式的弊端也开始日益显现，主要体现在两个方面：一是大中小城市和小城镇发展的不平衡，二是城乡发展的不平衡。在全面贯彻落实科学发展观，切实转变经济发展方式的当前背景下，调整传统的城市化发展模式，探索新的城市化发展路径，已成为我国经济社会发展中一项十分重要而紧迫的战略任务。 未来一段时期我国城市化发展模式的调整路径应该从两个方向展开：一是走新型城市化道路，变城市化发展战略为城镇化发展战略，注重大中小城市和小城镇的协调发展，发展重心应逐步转向小城镇；二是走城乡一体化发展道路，变城乡分割发展战略为城乡统筹发展战略，注重城市和农村的协调发展，发展重心应逐步转向农村。 一、城镇化与城乡一体化的基本内涵1、城镇化的基本内涵一般而言，城镇化就是指农村人口不断向城镇转移，第二、三产业不断向城镇聚集，从而使城镇数量增加，城镇规模扩大的一种历史过程。城镇化作为一种社会历史现象，既是物质文明进步的体现，也是精神文明前进的动力。城镇化作为一种历史过程，不仅是一个城镇数量与规模扩大的过程，同时也是一种城镇结构和功能转变的过程。这一历史过程包括四个方面：第一，城镇化是农村人口和劳动力向城镇转移的过程；第二，城镇化是第二、三产业向城镇聚集发展的过程；第三，城镇化是地域性质和景观转化的过程；第四，城镇化包括城市文明、城市意识在内的城市生活方式的扩散和传播过程。2、城乡一体化的基本内涵一般而言，城乡一体化是指我国现代化和城市化发展的一个高级阶段，就是要把工业与农业、城市与农村、城镇居民与农村居民作为一个整体，统筹谋划、综合研究，通过体制改革和政策调整，促进城乡在发展规划、基础设施、公共服务、产业发展、生态环境和管理体制等方面的一体化，改变长期以来形成的城乡二元经济结构，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，促使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。二、城镇化与城乡一体化的互动意义1、城镇化对于城乡一体化的意义一是城镇化是城乡一体化的重要前提。城乡一体化发展是以城镇化发展为基础的，没有城镇化的充分发展，也就没有城乡一体化发展。因此，实践中就必须强调要让城镇领先发展，尤其是要注重各类型城镇的均衡发展，扩充城市与乡村的接触面和联系点，但在城镇化发展到一定阶段以后，又必须实现以城带乡，统筹发展。二是城镇化是城乡一体化的引导力量。城镇是一个地区各类经济社会优势资源的聚集地，其先进的生产方式和现代的生活方式，往往能够积极有效地推动人、财、物等各类农村资源向城镇流动，进而实现城乡互动。因此，实践中就必须强调城镇的示范效应，要精心设计和管理好城镇发展，尽量减少城镇化的负面影响，有效引领城乡一体化发展。三是城镇化是城乡一体化的动力支撑。即使实现了城乡一体化发展，城镇仍然是发展的主导面，城镇发展必须为农村发展提供源源不断的、来自资金、人才、技术、管理等多方面的动力支持。因此，实践中就不能简单地把城乡一体化发展理解为一项阶段性的工作任务，而必须有效构建起以工哺农，以城带乡的长效机制。2、城乡一体化对于城镇化的意义一是城乡一体化是城镇化的高级阶段。城乡一体化发展既是城镇化发展到高级阶段后的必然产物，也是城镇化发展到一定程度后的必然要求。因此，实践中就必须把握好城镇化发展的度，要特别注重分析一定时期内城镇化发展的主要特征，当城镇领先发展的正面效应趋于减小，而负面效应趋于增大时，就要及时调整发展战略，将发展重心向农村转移。二是城乡一体化是城镇化的最终目标。城镇是农村发展历史的产物，任何城镇都是从农村中孕育而出，发展城镇的目的只是在于克服农村资源分散的缺点，而不是要彻底抛弃农村。因此，实践中就必须树立起城镇化发展的本源意识，要建立起科学合理的绩效考核体系，注重从城乡协调的角度考察地区城镇化发展的成就。三是城乡一体化是城镇化的提升基础。任何城镇都不可能实现无限制的发展和扩张，城镇对农村的辐射既不能完全解决农村的落后问题，也不能完全解决城镇自身的提质改造问题，城镇的提质改造必须借助城乡一体化发展。因此，实践中必须强调农村发展对城镇发展的反向作用，要特别注重及时化解城乡在资源分配上的矛盾和冲突，既要满足城镇领先发展的需求，又要为农村的发展预留空间，只有在城乡协调发展的基础上，才能真正有效提高城镇品质。三、城镇化与城乡一体化的互动模型总结建国以来国内在城镇化和城乡一体化发展方面的相关理论研究和实践模式，我们可以得出在推进城镇化过程中实现城乡一体化发展的两个理论模型：一是以大城市为主导的局域城乡一体化模型；二是以城镇体系为主导的全域城乡一体化模型。1、以大城市为主导的局域城乡一体化模型该模型的主要运行过程是：（1）明确中心城市。即在区域内选择确定一个现实发展基础较好，未来发展潜力较大的中心城市（一般以省会城市最为典型），并对该城市的经济社会发展目标进行一个高起点的规划。（2）全方位聚集。即依托选定的中心城市，通过一系列城市基础设施改造和管理环境优化措施，有效吸引区域外的资金、人才和技术投入，同时聚集邻近农村地区的优质人、财、物资源，以发展第二、三产业为主要推动力，实现中心城市的品质提升和规模扩张，将中心城市逐步发展成为一个品位相对较高的大型城市。（3）选择性扩散。即以该大型城市为中心，按照“近郊区远郊区农村地区”的顺序，将中心城市的饱和资源向邻近的农村地区逐级扩散，顺次推动传统农村地区的产业转型和社会发展。由于该模型中城市聚集效应的逐级强化和扩散效应的逐级弱化，所以一般只能使得邻近中心城市的局部区域实现城乡一体化发展，而区域内的广大农村地区与中心城市之间仍然“是峭壁，而不是海滩”，我们把这种城镇化与城乡一体化的互动模型称之为局域城乡一体化模型（俗称“摊大饼”）。模型示意见图-1：农 村农 村农 村（特）大城市注：图中空心箭头代表聚集效应，实心箭头代表扩散效应。图-1：以大城市为主导的局域城乡一体化模型2、以城镇体系为主导的全域城乡一体化模型该模型的主要运行过程是：（1）构建城镇体系。即将一个区域内的大、中、小城市以及小城镇进行整体规划，构建起一个层次分明、结构合理、落差均衡的城镇体系，然后将区域内经济社会发展的总体目标在不同层级的城镇间进行科学合理地分解落实。（2）多层次聚集。一方面是依托城镇体系内的大、中、小城市以及小城镇，通过各具特色的产业发展和城市建设，既有效吸引外部投入，又全面聚集本地资源，在区域内形成多个发展中心。另一方面则是按照“小城镇小城市中等城市大城市”的顺序，实现城镇体系间城市资源由低端向高端的聚集。（3）全方位扩散。一方面是大、中、小城市以及小城镇将各自的饱和资源向邻近的农村地区扩散，同时从不同的层次促进区域内农村经济社会的全面发展。另一方面则是按照“大城市中等城市小城市小城镇”的顺序，实现城镇体系间城市资源由高端向低端的扩散。由于该模型中城市的聚集效应和扩散效应，是通过城镇体系内不同层级的大、中、小城市以及小城镇，同时作用于广大农村地区，所以一般能够实现整个区域的城乡一体化发展，从而真正实现区域内的农村地区与城市之间“是海滩，而不是峭壁”，我们把这种城镇化与城乡一体化的互动模型称之为全域城乡一体化模型。模型示意见图-2：农 村小城市(镇)大城市中等城市注：图中空心箭头代表聚集效应，实心箭头代表扩散效应。图-2：以城镇体系为主导的全域城乡一体化模型尽管以上两种城镇化与城乡一体化的互动模型各有其优缺点，但在“十二五”期间及未来十年发展过程中，我们选择第二种模型，即以城镇体系为主导的全域城乡一体化模型为主要理论依据，结合我国近年来城镇化和城乡一体化发展的实际情况，研究提出“十二五”时期以至未来十年，我国加快城镇化进程，推动城乡一体化发展的总体部署和具体对策。四、新型城镇体系的结构与功能定位构建完善的城镇体系，促进大中小城市和小城镇协调发展，遵循现代城镇体系发展的一般规律，充分考虑未来省市县三级行政管理体制改革的总体趋势，建议未来10年中国新型城镇体系的基本结构为：“主城-辅城-外围城-中心镇”的四级城镇体系，城镇化的推进应以“有效控制主城规模、基本稳定辅城规模、适当扩大外围城规模、快速提升中心镇规模”为战略取向，以小城镇建设为战略重点，通过努力提升主城品质，规范完善辅城功能，积极拓展外围城空间，大力推进中心镇建设等一系列举措，初步形成主城带动有力，辅城配合紧密，外围城联动发展，中心镇全面提升的新型城镇化发展模式。 1、主城的结构与功能定位主城是整个城镇体系的核心部分，是一定区域范围内优势资源的主要聚集地，是加快城镇化进程的引导性力量，因此，必须对主城实施品位提升战略，要有效整合主城的空间结构和产业布局，促进形成一批高端精品产业；同时，必须通过建立和完善有关体制机制，使得主城的资源聚集达到一定程度以后，顺利地实现向下级城镇区域的扩散。2、辅城的结构与功能定位辅城既是主城扩散效应的第一级承接区，又是为主城直接提供产业支撑的新兴城区。设立辅城的目的在于：一是为了降低主城区的开发强度，有效释放主城区的城市资源与环境压力；二是为了能够同时从一、二、三次产业全方位拓展城市发展空间，进一步提升区域性中心城市的领先地位；三是为了降低城乡发展落差，有效构建起大城市与大农村之间的发展缓冲地带。因此，必须对各辅城的发展进行明确的功能定位和科学的产业布局，并采取制定相关政策、完善相关制度、建立相关机制等强有力的配套措施予以落实。3、外围城的结构与功能定位外围城是与主、辅城之间存在一定的空间距离，但又在宏观层面上具有联动效应的、独立的区域次中心城市。建设外围城的目的在于进一步优化城镇体系结构，促进城镇体系的均衡发展，重点解决中小城市发展不充分的问题。4、中心镇的布局安排中心镇是基于一定产业基础发展起来的，并在一定区域范围内具备较强经济聚集功能和辐射带动能力的重点乡镇，中心镇规模介于县城和建制镇之间，是城乡互动的重要桥梁，是小城镇的集中代表。确定并推进中心镇建设是未来10年完善中国城镇体系的中心任务。另外，据了解，作为全国城乡统筹综合配套改革实验区的成都市，其2020年城镇体系规划思路为：“1个大城4个中等城4个小城30个重点镇”，即大、中、小城市和小城镇同时布局，协调发展，尤其是在布局大城市时，采取了在老城区周边设立组团区的办法，既缓解了老城区的聚集压力，又开拓了城市新的发展空间，从而有效避免了在老城区基础上“摊大饼”的发展模式。五、推进小城镇建设的措施重点1、加大财政支持力度市、县两级政府应在财力允许的条件下，通过贴息贷款、转移支付等形式支持小城镇的道路、供排水、污水及垃圾处理、公共消防设施和装备、教育文化场所、环境整治、医疗卫生、公共服务等设施建设；支持小城镇向银行申请贷款加快其基础设施建设，加快小城镇二、三产业发展，增强小城镇经济基础；在小城镇基础设施建设资金方面，给予以下十项扶持政策：（1）凡在小城镇范围内收取的基础设施配套费全额返还，用于小城镇建设。（2）在小城镇征收的城市维护建设税全额返还，用于小城镇基础设施和公共服务设施建设。（3）小城镇在旧城改造中盘活存量土地的有偿使用收入及对原划拨土地收取的租金，全部留给小城镇，用于小城镇基础设施、公共服务设施建设和耕地开发。（4）小城镇新增非农业建设用地的土地有偿使用收入除上缴国家部分外，其余返还小城镇，用于小城镇耕地开发和基础设施建设。（5）小城镇镇区规划范围内集体非农业建设用地流转的土地收益，70%返还农村集体经济组织，30%留给小城镇，专款用于配套设施建设。（6）小城镇国有土地有偿使用费上缴市部分，每年安排30%以上用于支持小城镇耕地开发和基础设施建设。（7）从小城镇收取的耕地开垦费上缴市部分及县留成部分或全部由财政返还小城镇使用。（8）环保部门从小城镇收取的排污费，除上缴国家部分外，应返还给小城镇按环保资金有关使用规定，全部专项用于中环境污染治理。（9）在小城镇收取的水资源费，除按国家规定上缴部分外，其余应主要用于小城镇水资源规划、保护、法规宣传及相关水利设施建设。（10）县城或县级市市区可以收取的费用，小城镇报经县、市、区人民政府同意后，也可按同样的标准和范围收取。2、创新投融资体制大力推行投资主体多元化，项目经营企业化，设施享用市场化的方式，坚持“谁投资，谁受益”的原则，吸收民间资本投入基础设施、公共设施的建设，通过公共设施和基础设施命名权、广告设置权的有偿转让，实现滚动开发；经县以上人民政府批准，小城镇可将规划区范围内的中近期建设用地一次或分批次转用或征用后作为政府的土地储备，作为国有资本金投入，组建城镇建设投资公司，或将国有资本金入股，吸引社会资金、外资参与组建投资主体多元化的城镇建设投资公司；城镇建设投资公司在以后的土地拍卖或招标中取得土地收益，应主要用于城镇基础设施和公共设施的建设；有条件的小城镇可探索以集体土地作价入股的方式，组建股份制企业，但应取得拥有集体土地的大多数村民同意；具备条件的城镇建设投资公司及房地产开发企业，可利用增资扩股、股权转让等方式，吸引各种基金，增强其滚动开发的能力，参与小城镇的开发建设。 3、改进建设方式全面推行统一规划、合理布局、综合开发、配套建设，全市小城镇的镇区建设综合开发率要达到50%以上；综合开发的重点是基础设施、市场、工业区和住宅小区建设；对小城镇按照规划建设的居民公寓式住宅，经县级以上人民政府审批后，可享受国家和省规定的经济适用住房的土地使用优惠政策；继续放宽小城镇基础设施有偿使用和有偿服务范围，逐步理顺价格关系，建立政府调控价格和市场定价相结合的公用事业价格体系，逐步形成投资、经营、回收的良性循环发展机制；鼓励以股份制、合资、独资等灵活的形式成立专业公司，承包以小城镇为中心、涵盖相邻几个乡镇的市政维护、污染治理、环卫清扫、垃圾收集运输、绿化养护等任务，实现规模效益，降低管理成本；各地、各有关部门在技术改造和创新、结构调整、农业产业化、市场建设的项目安排和资金扶持等方面，应优先向小城镇倾斜；各有关部门在安排专项资金时，对小城镇符合专项资金使用范围的项目，应优先考虑，切实提高小城镇的科技、文化、教育、交通、水利、电力、通信、卫生、环保、消防、市场和安全生产等建设水平，并辐射和服务周边村镇；高速公路、轨道交通等应对沿线的小城镇优先考虑设置站点，提高小城镇的公路建设等级，其连接县城的公路应达到二级以上标准，连接其他镇的公路应达到三级以上标准；电信、供电、供水部门对小城镇的移动通信、宽带网络、消防通信、供电线路及设备、供水线路、消防供水等设施建设应与县城同步进行。作者单位：财政部财政科学研究所名句赏析！不限主题不限抒情四季山水天气人物人生生活节日动物植物食物山有木兮木有枝，心悦君兮君不知。_佚名越人歌人生若只如初见，何事秋风悲画扇。_纳兰性德木兰词拟古决绝词柬友十年生死两茫茫，不思量，自难忘。_苏轼江城子乙卯正月二十日夜记梦只愿君心似我心，定不负相思意。_李之仪卜算子我住长江头玲珑骰子安红豆，入骨相思知不知。_温庭筠南歌子词二首 / 新添声杨柳枝词曾经沧海难为水，除却巫山不是云。_元稹离思五首其四愿得一心人，白头不相离。_卓文君白头吟去年今日此门中，人面桃花相映红。_崔护题都城南庄平生不会相思，才会相思，便害相思。_徐再思折桂令春情入我相思门，知我相思苦。_李白三五七言 / 秋风词山无陵，江水为竭。冬雷震震，夏雨雪。天地合，乃敢与君绝。_佚名上邪人生自是有情痴，此恨不关风与月。_欧阳修玉楼春尊前拟把归期说一往情深深几许？深山夕照深秋雨。_纳兰性德蝶恋花出塞两情若是久长时，又岂在朝朝暮暮。_秦观鹊桥仙纤云弄巧执子之手，与子偕老。_佚名击鼓花自飘零水自流。一种相思，两处闲愁。_李清照一剪梅红藕香残玉簟秋问世间，情为何物，直教生死相许？_元好问摸鱼儿雁丘词 / 迈陂塘一日不见兮，思之如狂。_司马相如凤求凰 / 琴歌人生如逆旅，我亦是行人。_苏轼临江仙送钱穆父世间无限丹青手，一片伤心画不成。_高蟾金陵晚望林花谢了春红，太匆匆。无奈朝来寒雨，晚来风。_李煜相见欢林花谢了春红独立寒秋，湘江北去，橘子洲头。_毛泽东沁园春长沙身无彩凤双飞翼，心有灵犀一点通。_李商隐无题昨夜星辰昨夜风滚滚长江东逝水，浪花淘尽英雄。_杨慎临江仙滚滚长江东逝水怕相思，已相思，轮到相思没处辞，眉间露一丝。_俞彦长相思折花枝此情可待成追忆？只是当时已惘然。_李商隐锦瑟思悠悠，恨悠悠，恨到归时方始休。_白居易长相思汴水流取次花丛懒回顾，半缘修道半缘君。_元稹离思五首其四若是前生未有缘，待重结、来生愿。_乐婉卜算子答施雨打梨花深闭门，忘了青春，误了青春。_唐寅一剪梅雨打梨花深闭门少年不识愁滋味，爱上层楼。爱上层楼。为赋新词强说愁。_辛弃疾丑奴儿书博山道中壁自在飞花轻似梦，无边丝雨细如愁。_秦观浣溪沙漠漠轻寒上小楼近水楼台先得月，向阳花木易为春。_苏麟断句一骑红尘妃子笑，无人知是荔枝来。_杜牧过华清宫绝句三首抽刀断水水更流，举杯消愁愁更愁。_李白宣州谢脁楼饯别校书叔云 / 陪侍御叔华登楼歌疏影横斜水清浅，暗香浮动月黄昏。_林逋山园小梅其一人面不知何处去，桃花依旧笑春风。_崔护题都城南庄时光只解催人老，不信多情，长恨离亭，泪滴春衫酒易醒。_晏殊采桑子时光只解催人老一生大笑能几回，斗酒相逢须醉倒。_岑参凉州馆中与诸判官夜集天涯地角有穷时，只有相思无尽处。_晏殊玉楼春春恨问君能有几多愁？恰似一江春水向东流。_李煜虞美人春花秋月何时了似此星辰非昨夜，为谁风露立中宵。_黄景仁绮怀菩提本无树，明镜亦非台。_惠能菩提偈溪云初起日沉阁，山雨欲来风满楼。_许浑咸阳城东楼 / 咸阳城西楼晚眺 / 西门春风得意马蹄疾，一日看尽长安花。_孟郊登科后枯藤老树昏鸦，小桥流水人家，古道西风瘦马。_马致远天净沙秋思空山新雨后，天气晚来秋。_王维山居秋暝人到情多情转薄，而今真个悔多情。_纳兰性德山花子风絮飘残已化萍同是天涯沦落人，相逢何必曾相识！_马致远杂剧江州司马青衫泪浮云一别后，流水十年间。_韦应物淮上喜会梁川故人 / 淮上喜会梁州故人 名句赏析！不限主题不限抒情四季山水天气人物人生生活节日动物植物食物山有木兮木有枝，心悦君兮君不知。_佚名越人歌人生若只如初见，何事秋风悲画扇。_纳兰性德木兰词拟古决绝词柬友十年生死两茫茫，不思量，自难忘。_苏轼江城子乙卯正月二十日夜记梦只愿君心似我心，定不负相思意。_李之仪卜算子我住长江头玲珑骰子安红豆，入骨相思知不知。_温庭筠南歌子词二首 / 新添声杨柳枝词曾经沧海难为水，除却巫山不是云。_元稹离思五首其四愿得一心人，白头不相离。_卓文君白头吟去年今日此门中，人面桃花相映红。_崔护题都城南庄平生不会相思，才会相思，便害相思。_徐再思折桂令春情入我相思门，知我相思苦。_李白三五七言 / 秋风词山无陵，江水为竭。冬雷震震，夏雨雪。天地合，乃敢与君绝。_佚名上邪人生自是有情痴，此恨不关风与月。_欧阳修玉楼春尊前拟把归期说一往情深深几许？深山夕照深秋雨。_纳兰性德蝶恋花出塞两情若是久长时，又岂在朝朝暮暮。_秦观鹊桥仙纤云弄巧执子之手，与子偕老。_佚名击鼓花自飘零水自流。一种相思，两处闲愁。_李清照一剪梅红藕香残玉簟秋问世间，情为何物，直教生死相许？_元好问摸鱼儿雁丘词 / 迈陂塘一日不见兮，思之如狂。_司马相如凤求凰 / 琴歌人生如逆旅，我亦是行人。_苏轼临江仙送钱穆父世间无限丹青手，一片伤心画不成。_高蟾金陵晚望林花谢了春红，太匆匆。无奈朝来寒雨，晚来风。_李煜相见欢林花谢了春红独立寒秋，湘江北去，橘子洲头。_毛泽东沁园春长沙身无彩凤双飞翼，心有灵犀一点通。_李商隐无题昨夜星辰昨夜风滚滚长江东逝水，浪花淘尽英雄。_杨慎临江仙滚滚长江东逝水怕相思，已相思，轮到相思没处辞，眉间露一丝。_俞彦长相思折花枝此情可待成追忆？只是当时已惘然。_李商隐锦瑟思悠悠，恨悠悠，恨到归时方始休。_白居易长相思汴水流取次花丛懒回顾，半缘修道半缘君。_元稹离思五首其四若是前生未有缘，待重结、来生愿。_乐婉卜算子答施雨打梨花深闭门，忘了青春，误了青春。_唐寅一剪梅雨打梨花深闭门少年不识愁滋味，爱上层楼。爱上层楼。为赋新词强说愁。_辛弃疾丑奴儿书博山道中壁自在飞花轻似梦，无边丝雨细如愁。_秦观浣溪沙漠漠轻寒上小楼近水楼台先得月，向阳花木易为春。_苏麟断句一骑红尘妃子笑，无人知是荔枝来。_杜牧过华清宫绝句三首抽刀断水水更流，举杯消愁愁更愁。_李白宣州谢脁楼饯别校书叔云 / 陪侍御叔华登楼歌疏影横斜水清浅，暗香浮动月黄昏。_林逋山园小梅其一人面不知何处去，桃花依旧笑春风。_崔护题都城南庄时光只解催人老，不信多