定密工作研究

定密工作研究摘要定密工作是保密工作的基础,只有抓牢源头，打好基础，保密工 作才能事半功倍。 2010 年新出台的保密法 对定密工作有了新的规定，然而，实际工作中，由谁定密、怎么定密各地掌握不一，多数秘 密文件的定密都由各单位自行决定，不同层级的国家机关和涉密单位多数存在“宁保勿放”思想，随意定密现象比较普遍，造成各种标有 密级的文件过多过滥。 本文从定密工作实际出发， 首先对定密工作的相关理论进行了综述， 即论述了定密与定密工作的涵义，原则及定密工作的意义， 然后对定密工作现状进行了研究，并在此基础上提出了一套较为结合实际的定密问题解决对策，从而实现科学定密， 全面提升保守国家秘密能力的基本制度保障。关键字：定密；定密工作；制度保障目录前言51 定密工作理论概述51.1 定密与定密工作51.2 定密工作的原则61.2.1 最小化原则61.2.2 精准化原则71.2.3 专业化原则71.2.4 法制化原则71.2.5 全程化原则71.3 定密工作的意义82 定密工作现状82.1 保密事项范围不科学82.1.1 保密事项范围较宽，密级偏高92.1.2 保密事项范围缺失、滞后92.2 定密异议程序缺失102.3 定密权限模糊102.4 定密责任人制度不彻底112.4.1 定密责任人的法律地位不明确、职责不清晰112.4.2 定密能力不强122.4.3 定密责任人的产生程序不规范123 完善定密机制的对策建议133.1 规范保密事项范围133.1.1 确定保密事项范围要以全面、准确和最小为前提133.1.2 与时俱进，动态管理定密工作133.2 健全定密异议解决制度143.3 细化授权条件，明确授权层级153.4 建立完善的定密责任人管理体系163.4.1 确立定密责任人的法律地位163.4.2 定期开展定密培训163.4.3 进一步明确定密责任人的任用条件16结束语17参考文献18前言保密工作是牵动着国计民生的大事，而定密工作是源头， 在源头上任何一点微小的差池，其影响都是广泛的、深远的。2010年 4 月， 全国人大常委会审议通过了修订后的中华人民共和国保守国家秘密 法。新保密法完善了定密制度，强化了定密责任人、定密权限、定密程序和解密程序等方面的制度建设，努力形成权责清晰、 程序规范、解密及时、 监督有力的科学定密机制。 目前新旧定密体制的转变仍在进行中， 新保密法在实施中面临一些新情况。本项目旨在分析我国定密制度的现状与问题， 借鉴国外做法， 提出完善我国定密制度的对策建议。新修订的保密法第一章第四条提出，保密工作应实行“积极防范、突出重点、依法管理，既确保国家秘密安全，又便利信息资源合理利用”的方针，要贯彻落实这项要求，就必须首先抓好做好定密这项源头性工作1 定密工作理论概述1.1 定密与定密工作一般来说，定密有狭义和广义之分。狭义的定密，仅指国家秘密事项的确定， 即有定密权的机关单位， 根据相关保密法律法规和国家秘密事项范围的确定， 对本机关、 本单位自己产生的相关事项是否属于国家秘密以及属于何种密级做出准确判断，对具备国家秘密构成要素的事项，经过法定的程序，将其确定为国家秘密，以及确定相应的 密级、保密期限和知悉范围， 并在其载体上做出国家秘密标志的一种行为。广义的“定密” ，除上述内容外，根据情况的发展变化，依据法定程序， 对已确定为国家秘密的事项做出变更和解除的全过程。狭义的定密， 只是整个定密工作的起点， 是广义定密的一个初始工作环节。定密工作是一个集合概念。它既包括对国家秘密的确定、变更、解除等各项具体工作， 也包括对具体定密工作的组织和对整个定密工作的监督管理，对健全完善定密体制机制，依法授予定密权限，确定 和管理定密责任人， 又包括相关机关、 业务主管部门和保密行政管理部门对定密工作的指导和监督检查，以及保密行政管理部门对是否属于国家秘密和属于何种密级不明确、有争议事项的定密处理， 还包括对定密工作情况的统计分析等。简单的说， 定密工作就是指执行落实保密法第二章和相关定密制度规定的全部工作。由此看来， 定密和定密工作，是既有联系又有一定区别的两个概念。1.2 定密工作的原则1.2.1 最小化原则最小化原则是现代定密工作的改革化体现，是面临的第一个挑 战。随着通信多媒体高速发展， 陈旧的定密模式往往不能满足信息资源合理利用的要求，需要我们在定密程序中必须做到定密范围和接 触、知悉范围最小化，要坚持按内容定密、按需要知密，力求核心秘密最少、涉密环节最简、知悉范围最小，同时务必使国家秘密得到最严格、最有效的控制和保护。1.2.2 精准化原则精准化原则是现代定密工作的宗旨。“当务之急是要着力解决定密不准、标准不清、责任不明的问题，尽快建立严格、周密、科学的定密机制”。这需要我们在编制涉密事项范围目录一览表时，在确定、变更或解除国家秘密事项密级时，应组织详细调研， 广泛听取业务参与人员意见，避免定密不准现象出现，一定要紧跟科研生产进展，动态更新涉密事项范围目录和涉密事项二级细目。1.2.3 专业化原则专业化原则是定密工作不偏、不乱的脑力保障。 国家军工保密资格认证委员会在制定保密认证新标准时，着重强调了定密工作小组应由科研、计划、 保密等部门人员共同参与，保证了定密工作会成员中的业务专业水平、保密管理能力、定密知识掌握程度等方面因素，能 够为最小化、精准化等要求提供保证。1.2.4 法制化原则法制化原则是做好定密工作的基石。依法管理是保密工作的重要方针，在工作中要深入理解保密法律法规，继续健全保密管理规章体系，加强法制宣传教育， 依法推进定密管理， 依法惩处定密失当行为， 切实打牢定密工作的法制基础。1.2.5 全程化原则全程化原则是把定密工作全覆盖的动力。这里的“坚持到底”， 是指要坚持全过程、全领域、全方位、全天候覆盖，切实做到国家秘密在哪里，定密管理就延伸到哪里。不能存在侥幸心理，必须做到百 密不疏。尤其强调最小化和精准化后，即便有专业化原则作为工作保障，但难免会出现定错、定漏等现象，也难免在长期的科研生产中出 现新的变化， 这就需要保密管理部门坚持全程化原则，在整个涉密事项的生命周期内对其监督、检查，防止出现失泄密隐患。1.3 定密工作的意义在保密工作中，定密是一项源头性、基础性工作，及时、准确、 科学定密， 既是做好保密工作的前提， 也是促进政府信息公开和信息资源合理利用的重要保障。只有把国家秘密定准了,保密工作才有明确目标,保密措施才能有针对性地落实,相关人员才能忠实地履行保密义务,纠正违规行为和追究泄密责任才有法律依据。定密又是一项知 识性、规范性很强的工作,不了解相关法律法规 ,不掌握基本工作程序和方法 ,也断然做不好定密工作。只有确定了具体的秘密事项，保密管理才有具体的工作对象和目标，各项保密制度和措施， 才能围绕具体的秘密事项来实施。2 定密工作现状2.1 保密事项范围不科学目前，国家保密行政管理部门会同中央有关机关制定了90 多个保密事项范围，使绝大多数行业、领域都有了定密依据。这些保密事 项范围具有法律效力，机关、单位在定密时必须严格遵循。然而，需 要指出的是， 有些领域的保密事项范围对可以定密的具体事项规定得还不是十分科学、严谨，有的事项的密级规定得偏高，有的事项不应该保密的也列入了保密事项范围，还有的对保密事项规定得过于原则，具体表现如下：2.1.1 保密事项范围较宽，密级偏高保密法对国家秘密产生的主要领域和国家秘密的密级做了原则性规定，并明确授权国家保密行政管理部门分别会同外交、公安、国家安全和其他中央机关，分行业、分领域制定保密事项范围。但是，在实际工作中， 这些保密事项范围对于某一具体事项，特别是某一文件或密品的密级确定仍然显得过于宽泛，可操作性不强。究其原因， 一方面由于这些保密事项范围产生于政府信息公开条例 颁布实施之前；另一方面由于有些机关单位从自身利益出发，把商业秘密、工 作秘密当做国家秘密来保护，认为把保密事项范围定的宽一点，密级定得高一点，保密的系数就大一点，从而导致范围较宽、密级偏高。2.1.2 保密事项范围缺失、滞后随着我国经济社会的发展变化， 中央和国家机关机构调整及职能的转换， 保密事项范围缺失和之后问题比较突出，需要修订的保密事项范围较多。 有些机关单位没有保密事项范围，有些机关单位保密事项范围一旦制定就多年不动，内容不完整，修订不及时，已不适应定 密工作需要。据统计，从时间点来看，保密事项范围的发布高峰是 1995年、1996年和 2000 年，分别公布了11 个、 15 个和 11 个，从时间段来看，部分年份制定修订保密事项范围的比例，1989年占 4.3%， 1990-1994年占 14%，1995 年-1999 年占 40.9%，2000-2004年占 21.5%。同时考虑到十七大提出的 “加大机构整合力度， 探索实行职能有机统一的大部门体制”的大部制改革后，部分机关单位职能转换，除部分保密事项范围修订过以外，其他的实施时间已经较长。2.2 定密异议程序缺失允许对定密提出异议， 是解决定密不当问题的有效办法。新保密法第二十条规定了定密异议解决制度，但未明确具体的处理程序， 无论是“ 自查” 式的监督， 还是为协助办案提供密级鉴定，都是在行政机关相对封闭的系统中进行的单方行为，未能充分回应社会对政府定密行为进行监督的合法诉求， 特别是未能提供一套值得信赖的程序规定。其中，密级鉴定制度最有可能引入公众的参与，但是按照目前的 规定和实践， 密级鉴定最多也只能在机构之间进行，排除了个人或其他组织启动定密异议解决程序的可能性。国家秘密的政府信息属性决定了社会大众应当在定密异议解决程序中扮演一定的角色， 国家秘密是一道壁垒， 阻碍了公众对信息的获取。现在对公布信息的消极，有些是处于对社会的考虑，也有一些 是为了保护本部门利益和名声，还有的就是不愿意打破过去的常规， 怕出事担责任。 一些部门以“不利于工作”、“不利于稳定”、以及“要考虑大局”等为由，把本可以或应当公开的信息变成了“国家秘密”，在传统社会中，公众只能被迫接受这一屏障所带来的不便。但是，随 着知情权观念深入人心， 政府信息作为一种公共资源， 从理论上被认为属于社会大众所有， 定密限制了社会大众获取和利用信息资源的范围，实际上就构成对信息权利的限制或剥夺。2.3 定密权限模糊定密权限的确定需要多部门配合协同，情况相对复杂， 它涉及有行政隶属关系的上下级机关之间， 没有隶属关系的申请单位与行业主管部门之间， 以及上下级机关、 行业主管部门与保密行政管理部门之间诸多关系问题，且政策性、原则性都比较强。新保密法颁布实施后， 县处级以下的机关单位不再具有法定定密权，必须经过定密授权取得定密资格后， 才可依法自主开展定密工作。关于申请的条件，国家保密局制定的定密工作简明手册中明确： “经常产生超出其定密权限的国家秘密事项的机关、单位，如果需要拥有相应定密权限， 应当向上级机关或者主管部门提出定密授权的申请。”然而，由于这一条缺乏具体的量化限定，在实际工作中很难把 握。若将定密授权标准设得过高，必定会将一部分真正需要取得定密授权的机关、单位排除在外，不利于实际工作；设得过低，也有违新 保密法限定定密主体的立法初衷。2.4 定密责任人制度不彻底近年来， 定密责任人制度在我国逐步推行，此举不仅意味着我国密级确定工作正在进入一种新的组织管理模式，同时也预示着此项工作要经受实践的检验。而在世纪工作中，定密责任人制度并不彻底， 主要存在以下几方面的问题：2.4.1 定密责任人的法律地位不明确、职责不清晰定密责任人在履行职能时， 应该具有权威性和决断性， 只有这样才能对本单位的定密工作负起完全的责任。而新保密法只规定了机关、单位负责人及其指定的人员为定密责任人，并未给与定密责任人一定的法律定位 ,在实际工作中就容易造成定密责任人在履行定密职责时缺乏权威性 ,不利于定密工作的顺利实施。2.4.2 定密能力不强一是定密人员业务素质不高。通过对一些单位的调研情况来看， 有的单位定密人员对定密工作程序不了解，甚至有的人还不知道有保密范围， 拍脑瓜定密的现象十分普遍。保密法及其实施办法对国家秘密的范围、定密原则和程序等都有相关规定， 尽管这些规定比较笼统， 但也很少有人真正使用， 更有甚者， 有人对国家秘密的性质和内涵认识不清， 对国家秘密与工作秘密如何判断把握不准。二是对定密的重要性认识不足。在定密工作中，定密人员往往秉持“宁可错定三千， 不可漏定一个”的原则，对国家秘密的过度保护、乱定密的危害性认 识不足，认为定多了、定高了没有危害，导致工作中产生的一般工作 信息也被确定为国家秘密， 增大了国家秘密的保护成本，降低了国家秘密的权威性，造成了信息资源的浪费，侵害了公民的知情权。2.4.3 定密责任人的产生程序不规范新保密法第十二条只规定了 “机关、单位负责人及其指定的人员为定密责任人，负责本机关、本单位的国家秘密确定、变更和解除工 作。”机关、单位负责人作为本机关的定密责任人，新保密法已做出 了明确规定， 但对机关、 单位负责人指定人员的任职条件及其产生程序未作明确规定。 在实际工作当中， 机关单位负责人由于要处理纷繁复杂的事务， 全面掌控定密工作并不现实，很多情况下都是指定专门人员来负责定密工作。 而没有明确的产生程序则容易造成在实践中的随意性和主观性，不利于保密工作的进行。3 完善定密机制的对策建议3.1 规范保密事项范围3.1.2 确定保密事项范围要以全面、准确和最小为前提当前，随着社会主义市场经济、 对外开放和信息化发展， 各行业、各领域国家秘密事项的内容、形态很分布发生重大变化， 有很多新事物需要作为国家秘密保护， 因此，在确定保密事项范围时要着眼于当前工作实际和未来发展需要，力争实现行业、领域全覆盖，不仅适用于中央国家机关， 也要适用于产生这一行业、 领域国家秘密事项的所有党政机关和涉密单位。同时，要坚持精准化和最小化，在保密事项 范围的准确上下功夫，既防止保密事项范围偏宽、密级偏高，又努力 避免该定密的事项不定、漏定或者错定。当某一事项“进、出”保密 事项范围时， 必须依据保密法律法规体系，站在国家安全和利益的高度进行综合性分析，充分考虑国家秘密的实质、程序和时空要素，参 照保密法第九条国家秘密基本范围的规定，综合分析经济性的要求， 进行审慎甄别。 对某一事项是否应当纳入保密范围产生疑问时，要根据实际情况，通过权衡利弊进行综合考量，这时就必须考虑，保密是 否有利于促进依法行政的推进，是否有利于增进社会和谐， 是否有利于维护国家安全和利益等等。3.1.2 与时俱进，动态管理定密工作定密工作是保守国家秘密的重要工作之一，从大说， 它必须符合一个国家的国情 ;从小说，它必须符合一个单位的具体情况。动态管理定密工作， 应适应国家或单位的发展需要，随政治经济等因素的变化而变化。要紧跟时代，适应社会发展的要求，对不需要继续保密的事项，要做出调整； 对原来保密事项范围中没有的，予以补充。 同时，要根据情况变化，及时变更有关事项的密级、保密期限和知悉范围。3.2 健全定密异议解决制度对信息属性的异议或对定密权的监督也不能仅限于政府内部，而应当具有程序上的开放性， 允许外部和社会监督， 以便在权衡公开和保密价值时充分考虑各种利益诉求。从制度本身的意义来看， 定密异议解决程序最根本的价值在于其对公民和组织异议权和获得法律救济权的承认。 特别是在建设法治政府和阳光政府的大背景下，一个政府必须默认的前提是：保密权不是绝对的，秘密也不是永恒的，因此 有必要对保密权的行使进行监督， 有必要对保密价值是否已经改变进行不断的检验。因此，由专门机构、包括跨部门机构主持的定密异议 解决制度则不但具有可行性，并且十分必要和迫切。首先，从组织机 构上来看， 我国的保密行政管理部门虽然是行政机关的组成部分，但是与一般职能部门相比具有相对独立性。特别是在国家层面， 国家保密局不仅是国务院下属的行政机关，也是中央保密委员会的工作机构，这一属性为其作为一个超然于一般定密机关的审查机构提供了基 础，当然也可以考虑成立一个由国家指定、或由有关部门共同组建的跨部门机构来行使这一职权。其次，从制度建设上看，修订后的保密 法第二十条为定密异议解决制度提供了立法依据，至于我国目前定密3.3 细化授权条件，明确授权层级各机关单位在进行授权之前，可以先对定密情况进行调研统计， 了解各单位自主定密的数量， 从而将“经常产生国家秘密的机关单位” 细化为一个具体的范围，比如“2 年内确属经常大量产生定密事项， 即每月至少 1 件以上，或每年至少10 件以上”。这样既体现了谨慎节制的授权原则，严格控制了定密主体，又实事求是，方便实际工作。 对于县处级“两无”机关是否要统一定密授权，还是由其分别申请授 权，需要根据实际情况进行确定。所谓“两无”机关，是指既无定密 权又无具体保密范围的机关， 如省辖市“四套班子” 机关的办事机构， 在实际工作中，这些机关确实“经常” 、“大量”产生国家秘密事项。在实际工作中，省级保密行政管理部门可以先向县（市）“四套班子” 机关和市保密行政管理部门授予定密权，再由他们分别受理、 答复县处级及其以下领导机关办事机构或综合部门定密申请，否则，越级报请定密的工作量大、周期长，既不符合层级管理的行政管理原则，也不方便实际工作。3.4 建立完善的定密责任人管理体系3.4.1 确立定密责任人的法律地位定密责任人是定密工作的权利行使人，具有权威性和决断性。 所以，确立定密责任人的法律地位，进一步明确其权、责、利的关系， 就显得尤为重要和迫切。 建议由国家保密行政管理部门牵头，其他部门配合，深入研究定密责任人在定密工作组织、秘密确定、解密审查、定密统计、报告及其他方面的具体工作内容、 工作范围以及工作重点， 结合当前保密工作面临的新形势、新任务， 对现有的法律法规进行修改完善，赋予定密责任人一定的法律地位，并以条令或条例的形式，对定密责任人所应履行的各项职能做出清晰、详细、明确的规定。3.4.2 定期开展定密培训定密责任人上岗前， 必须对其进行专门的业务培训。对于不同级别、