当代西方行政改革运动中的市场化价值取向分析.doc

当代西方行政改革运动中的市场化价值取向分析（行政管理：张东锋）内容提要与以往人们对当代西方行政改革运动中的市场化价值取向的分析不同，本文将尝试从有限政府与有效政府二维向度，对这种市场化价值取向行政改革的动机、主要理论与实践模式进行梳理，并结合有限政府与有效政府的内在的统一性关联，重新探讨了在有效的民主政治框架内，市场化价值取向的行政改革给我们带来的积极意义。 关键词 行政改革 市场化价值取向 有限政府 有效政府 Abstract Different from the former analysis about the marketization-oriented administrative reform in the contemporary western countries, this text will try to re-examine the motivation, main theories and practices of this marketization-oriented administrative reform through the two-dimensions perspective of the limited- government and the effective-government, and then according to the inner consistent connection of them, try to discover, on the term of the effective democracy, the positive meaning that itll bring to us.Key Words Administrative Reform Marketization-oriented Limited- government Effective-government在传统的政治学和行政学研究以及行政管理实践中，人们往往倾向于认定政府与市场的关系是二元紧张对立的，即人们始终立足于“政府市场”这对二元关系的一端展开争论，于是便先后出现了“守夜政府”和“全能政府”两种模式。然而，自上个世纪八十年代以来，在对凯恩斯主义所倡导的政府全面干预和韦伯官僚制弊端的反思和批判的基础上，人们日渐发现，政府与市场非但不是截然对立的，反而在一定程度上是可以相互补充的。同时，在政府行政管理中适当地引入市场机制来“重塑政府”（Re-inventing Government），能够在一定程度上提高行政效率，改变以往政府部门职能不清、机构臃肿和效率低下的局面。换句话说，在当代西方各国的行政改革运动中，人们开始越来越重视市场机制对政府行政管理体制及其运行的借鉴作用，表现出越来越强的市场化价值取向，即政府角色定位市场化和政府服务输出市场化。对如何看待当代西方行政改革运动中的这种市场化价值取向，人们尚未取得一致性的结论。基于此，本文将尝试从有限政府和有效政府二维向度，对这种“以市场为基础的公共管理（Market-based Public Administration）模式”的动机、主要理论和实践模式等内容作详细阐述和分析，并提出笔者个人对这一模式的一些基本看法。一、市场化价值取向的行政改革动机分析从资本主义生产关系的确立到20世纪初，古典自由主义经济学家所倡导的自由放任主义一直被西方各国视作指导政府职能配置和运作的基本原则。如，英国经济学家亚当斯密在国民财富的性质和原因的研究一书中就曾提出，政府的职能主要有三项：保卫国家安全，使其不受外来侵犯；保护个人安全，使其不受他人的侵害和压迫；建设和维护某些私人无力办或不愿承办的公共事业和公共设施。1在这一理论主张的影响下，西方各国在政府运作方面，大都强调充分调动自发的市场机制的重要性，发挥“看不见的手”调节经济的作用。由于适应了早期资本主义发展的社会公共管理事务相对简单的状况，在随后的大约一百年时间里，这种政策主张极大地促进了西方各国社会经济的发展。然而，自从1929年爆发了规模空前的世界性经济危机后，古典自由主义经济学中的上述关于资本主义社会可以借助市场自动调节机制，达到充分就业的传统说教彻底破产。1936年，凯恩斯发表了就业、利息和货币通论一书，抨击“供给创造需求”的萨伊定律和新古典经济学的一些观点，提出了“有效需求决定就业量”的理论2。在这一理论指导下，西方各国政府开始对社会公共管理事务进行积极干预，强化行政职能。这些改革措施导致了“全能政府”模式的产生，其特征是：首先，在政府角色定位方面，强化政府行政权力，扩充政府职能，政府涉足的领域急剧扩大，干预社会事务的程度越来越深；其次，在管理方式上，弱化市场的自发调节功能，政府通过行政手段和法律手段来保证市场秩序，同时通过预算和高额税收、发行公债等办法来承担大量社会公共事务管理活动；最后，在收入分配上，政府采取一系列积极的福利措施以求维护经济发展和社会稳定。3与此同时，就公共行政管理体制而言，官僚制是西方国家进入工业社会以后逐渐形成的一种公共行政管理体制，它与早期工业社会的特点较适应，并曾一度限制了公共行政领域中的以权谋私等腐败现象，提高了行政效率，以至于其理论建构者马克斯韦伯曾乐观地认为，“官僚组织完全可以适用于若干不同的环境经验普遍证明行政的纯粹官僚形式从纯粹技术角度看，能够取得最高的效率，在这个意义上它是人所共知的，它是完成对人的指令控制的最理性的方式。” 4但是，随着西方国家逐渐从工业社会进入信息社会，官僚制下的行政体制愈发难以适应现代社会公共管理的需要，其弊端也日益显露，引发了一系列问题与冲突，概括起来主要有：（一）与凯恩斯主义殊途同归，按照韦伯的理想官僚制模型建立起来的政府行政管理体制，其职能几乎介入社会生活的各个领域，公共服务几乎由政府垄断。服务范围过宽，政府任务过多，公务员负担越来越沉重，政府财政赤字也越来越庞大。（二）繁多陈旧的规章制度和工作程序，导致公务员盲目服从，压制了组织内部的交流与沟通，使官员丧失了解决问题的主动性，造成政府机构运行效率低下。（三）政府机构臃肿，部门层次复杂，且日益僵化和形式化，缺乏灵活性。（四）管理者片面强调国家整体利益，忽视对公众多样性需求的关注。由此可见，古典自由主义经济学家所倡导的单纯的“守夜政府”早已不能满足现代大型复杂社会下政府的行政管理需要，而以凯恩斯主义为指导，在韦伯官僚制基础上建立起来的否定古典自由主义经济学家所强调的市场价值的“全能政府”却又陷入了“无能政府”的困境。因此，如何避免由于政府垄断所带来的行政低效率，创造一个“花钱少，服务好”的政府，就成为西方各国在行政改革价值选择中所所面临的重大问题。从上述改革动机的分析中可以看出，厘清政府与市场职能界限，改革行政运行体制，提高行政效率，已经成为西方各国行政改革的根本动力。同时，以布坎南等人为代表的公共选择理论和以道格拉斯诺斯等人为代表的新制度经济学理论的出现，则为西方各国进行市场化价值取向的改革探索提供了理论基石；而现代企业对组织模式成功再造的示范效应，更为西方各国引入市场机制来改革政府行政管理体制提供了现实经验。二、行政改革中的市场价值化取向理论与实践在上述改革背景下，自上个世纪80年代以来，以英美为代表的西方各国在市场化价值取向的引导下，从理论和实践两方面，对政府行政改革进行了一系列有益的探讨。这里，笔者仅就主要内容，略作阐述。（一）理论探索对市场化价值取向的行政改革的理论探索，主要是通过以布坎南、图洛克等为代表的公共选择理论和以戴维奥斯本、特德盖布勒等为代表的企业家政府理论来完成的。公共选择理论以理性经济人假设为理论出发点，对传统的政府管理模式及其所面临的困境做出了如下诊断：首先，作为理性经济人而存在的政府官员，在决策和执行过程中，同经济利益主体一样追求自身利益的最大化，加之不同层次决策者的“短视效应”，以及决策信息复杂庞大、收集困难等因素，在不同程度上导致了公共决策失效、政策失败以及政府机构运行的低效率。其次，公共服务供给也存在着成本收益的衡量过程。政府机构的非利润化和非竞争性导致政府系统缺乏明确的绩效评估制度，其成本和效率较私人部门更难测量，因此在政府的公共服务供给过程中，存在着成本大于收益和资源浪费的倾向。再次，官僚追求预算最大化，追求更大的自主权和权力垄断，导致政府规模扩大，出现“政府扩张”，为“寻租”创造条件。最后，政府部门垄断了公共产品和服务的供给，这种政府产出的非市场性特征直接导致了官僚机构缺乏竞争，使得政府没有动力降低成本，从而变得没有效率或低效率。5基于这一分析，公共选择理论提出了自己独特的解决问题的方式，其具体的“药方”是：1.主张公共政策的决策与执行分离。2.公共服务既可以由政府来提供，也可以由社会来提供；应打破公私界限，破除政府垄断，在政府与社会之间、公与私之间形成竞争。3.保证消费者主权，给公众“用脚投票”的机会，推动公共部门提供更好的服务。将这三点建议归结到一点，就是通过重新界定政府与市场、政府与社会的关系来解决政府所面临的危机，力图从宏观上构造一个有限政府，在此基础上实现行政效率的提高。显而易见，这一主张主要是针对凯恩斯主义的“大政府主义”而提出的。与公共选择理论的纯粹的理论分析不同，以戴维奥斯本、特德盖布勒等为代表的企业家政府理论，则强调运用市场机制（企业家精神）来“重塑”政府行政管理体制，同时在理论探讨上，更多地融入了美国前副总统戈尔所主持的联邦中央政府行政改革和各州政府行政改革的现实经验。企业家政府理论认为，政府是用来做出公共决策的一种机制，对于一切文明社会来说，政府都不是必不可少的，遗憾的是政府的现状并不令人满意，它并没有像人们所期望的那样有效地运作。要从根本上改进行政效率，就必须改革政府的不良体制。为此，企业家政府理论提出了改革政府不良体制的十条原则6：1.政府应在公共管理中起催化作用，掌舵而不是划桨，即决策而不是执行；2.政府要善于授权，鼓励社区和其它社会公共力量参与管理；3.政府应通过各种形式引入竞争机制，增强成本意识，改善服务质量；4.政府应摆脱繁文缛节的束缚，只要人们实现什么目标并根据目标制定必要的规章和预算，就可以放手让人们去履行各自的责任，无需管得过细；5.政府应讲究效果，对政府部门绩效评估重在成果而不是投入；6.政府是受顾客驱使的，其宗旨是满足顾客的需要，不是官僚政治的需要,故政府应像企业一样具备“顾客意识”；7.政府应具有一种“投资”观点，应把利润动机引进为公众服务的活动中,变管理者为企业家，为回报而投资；8.政府应具有预见性，决策应考虑长远目标和效益；9.政府应善于下放权力，实行参与式管理，简化其内部结构上的等级；10.在行政管理工作中引进市场机制，政府的管理政策应以市场为依托，通过市场的力量推进变革。综观前面的论述可以看出，西方国家对市场机制于政府改革的借鉴意义的探索，大致是从两个层次上展开的：一是探讨政府角色的重新定位问题，主要涉及政府应该做什么的问题，即如何在政府权威与市场交换的两种功能之间进行取舍，实现二者的有机配置，提高政府功能的输出效率，更好地满足公众需求，即政府角色定位市场化；二是探讨政府体制及其运行方式的问题，主要涉及在公共产品和服务的输出领域如何引入市场机制的问题，旨在提高政府的输出能力，即“政府服务输出市场化”7。（二）实践形式自从20世纪90年代初以来，市场化正逐步发展成为当代西方国家行政改革的基本价值取向，这一取向在实践中的运用萌发了一种新的模式市场模式(Market Model)。这一模式也与参与模式(Participation Model)、弹性化政府模式(Flexible Government Model)和非管制政府模式(Deregulating Government Model)并列成为当代政府改革实践的主导模式。这种市场化价值取向的行政改革模式，反映在实践中，形式也是多种多样的。比较常见的有以下几种：一是民营化，或者称私有化。有鉴于凯恩斯主义下的“大而全的政府”的弊端，市场化的价值取向意味着，必须对政府的职能范围进行重新审视和界定，将那些政府“不该管，管不好也管不了”的社会事务重新还给市场和社会。上个世纪八九十年代，在英国、日本以及西欧等国，曾先后出现大规模将政府职能承包或出售给私营企业管理的浪潮。例如，克林顿执政期间，美国人事总署曾将其拥有的700多人专门从事调查服务的调查队，成建制地转移出政府，实行企业化管理，变为一个私人企业，而工作性质并未改变，成效显著8。但由于这种形式的激进化倾向，加之政府监管等一系列技术上和政治上的问题，所以很多国家对其仍采取较为慎重的态度。二是竞争与合同制。市场模式强调竞争，认为竞争是效率的动力之源，通过竞争可以打破垄断，实现消费者主权。竞争有多种形式，奥斯本和盖布勒在改革政府一书中将竞争划分为三大类：一是公对私的竞争；二是私对私的竞争；三是公对公的竞争，即政府促使自己内部组织之间进行竞争，以达到良好的服务效果。9公共服务引入竞争机制的最常见的途径是采用合同制，其主导思想就是公共服务非垄断化，即政府将原先垄断的公共产品的生产提供权向私营公司、非赢利组织等机构进行转让。起初，合同制只局限于垃圾处理、手工服务等简单劳动领域，现在已扩大到政策制定、信息收集等专业化的领域，应用越来越广泛。在当今西方如英、美、法、日、新西兰、澳大利亚等国的政府改革中均占一定的比重，以英国最为典型。如，1980年保守党政府就曾通过地方政府计划和土地法案(Local Government Planning and Land Act)，要求地方政府和社会组织以竞争的方式获得房屋和道路建设的权利。10三是公共服务付费制，即通过付费将价格机制引入到公共服务领域，克服免费提供公共服务所导致的资源浪费。一部分政府经济学专家认为，公共服务付费制主要适用于那些准公共产品，前提是这些服务在技术上实现了排他性，并且能够保证有效的监督。现在西方许多国家采用付费制，其目的主要是为了缓解财政危机，但实际上并没有真正发挥价格机制作用，因此其距离理论家们所设想的理想状态还相差甚远。四是内部市场，主要在英国的政府改革中得到了广泛应用。其最大特点就是将公共服务供给部门人为地划分为生产者和购买者两方，这样在政府组织内部就产生了“生产者”和“消费者”两个角色。但限于技术条件、人员素质等方面限制，其尚未得到广泛应用。毫无疑问，这些市场化价值取向行政改革的具体实践形式，正是在本文第一部分所分析的改革动机下产生的。同时，实践业已证明，这些措施在很多西方国家取得了积极效果。与此同时，一些持不同的改革价值取向的学者也对其存在的问题提出了批评。应如何看待当代西方国家这种市场化价值取向的改革呢？如果它能给我们带来一些积极的可预期的改革成果，又应当如何实施呢？这正是本文接下来要分析的内容。三、迈向有限基础上的有效政府：解读市场化价值取向对当代西方政府改革的市场价值取向，不同的学者从不同的视角提出了他们的批评。事实上，这些批评主要是针对公共选择理论和企业家政府理论的理论假设、政策主张所展开的。此外，国内的一些学者，如张成福、张康之等，也对其进行了大量的总结和反思。综合这些批评，大致可简单地归纳为以下几方面：（一）民主政治家的批评。这一派学者们批评行政改革市场化的实践模式，认为其混淆了公与私的差别，忽视了政府部门的“公共性”价值，导致政府部门公共服务职能和责任的丧失。例如，行政学大师沃尔多，早在1948年便批判此种公私通则性忽略了公共行政的根本，即源于民主政治理念的“公共”本质。11（二）伦理学领域的批评。主要以国内学者张康之为代表。他们主张，积极的行政改革要通过有效的制度设置来激发出他们的那些处在潜伏状态的作为“公共人”的特性：不是运用市场竞争的原则来规范他们的行为，而是通过张扬和唤醒他们作为“公共人”的一面来实现他们的自我规范。建立起一种行政人员追求个人利益的非正当性的观念，而把行政人员引导到公共利益至上的道德自觉上来。12（三）此外，一些人对这种市场化价值取向改革的政治化倾向也提出了批评，如马奥尔提出，改革表面上倾向于使政府的服务提供更为商业化，而事实上产生了更多而不是更少的官僚政治化。13诚然，上述批评为我们从不同角度审视市场化价值取向的行政改革提供了新的视角。然而，这种市场化价值取向的行政改革是否就必然会导致公共部门丧失其公共价值呢？是否就只有“公共人”才能约束行政人员，从而提供更好的服务呢？我们不妨从有限政府和有效政府及其内在关联性的角度对这种市场化价值取向的行政改革作一番新的审视。以有限政府和有效政府的二维向度来审视当代西方行政改革运动中的市场化价值取向，首先必须对有限政府和有效政府的内涵及二者的内在关联性进行简要分析。就内涵而言，有限政府是保护个人基本权利和经济自由，职能限制在公共领域，实行透明行政和法治的政府；而有效政府则是指自身运作有效，在符合公众利益要求的前提下具有较强的行政能力，为社会发展带来积极成果的高效率、强效能和优效益的政府。14从二者的内在关联性看，有限政府主要关注的是政府活动的范围，而有效政府主要关注的是政府活动的效率，二者的终极目的都是为了促使政府提高行政管理效率，更好地实现公共利益。同时，根据以往各国的行政管理实践，只有有限政府才可能是有效政府，而全能政府必然是无能政府。从有限政府和有效政府角度来重新审视西方行政改革运动中的市场化价值取向，我们大体可以作以下三方面的分析：（一）就改革的原因而言，凯恩斯主义造就了一个职能无限扩张的“无限政府”，而在韦伯官僚制指导下建立的行政管理体制，由于不能适应现代社会发展的需要，已经日趋僵化，走向“低效政府”。同时，这种行政效率低下与政府本身职能的扩张又存在着内在的关联。因此，当代各国行政改革的目标中，既包括提高行政效率的直接要求建立有效政府，也内含重新界定政府职能范围的根本需要建立有限政府。这同时也是由有限政府与有效政府的内在一致性所决定的。（二）就改革的内容而言，对于市场化价值取向的理论探索与实践，大体上也是沿着有限政府和有效政府建构的双向思路所展开的。从前文所分析的市场化价值取向行政改革所体现出的两个层次来看，政府角色定位的市场化反映了人们解决凯恩斯主义指导下的“无限政府”的诉求，体现了建立“有限政府”的要求；而政府职能输出的市场化则反映了人们解决韦伯官僚制下的行政效率低下问题，建立“有效政府”的努力。（三）就改革的效果而言，从有效政府和有限政府的关系来看市场化价值取向行政改革的实际效果，并非像一些民主理论家所批评的那样一定导致政府部门“公共性”价值缺失。林德布洛姆在政府与市场一书中曾指出，“不管市场被用于为民主服务方面做得多么不够，也只有在市场取向的制度中才会发现政治的民主。不是所有的市场取向的制度都是民主的制度，但每一种民主的制度都必须是市场取向的制度”15。因此，市场化价值取向的行政改革同样存在着民主的价值，同样能够推进民主化。为了清楚地说明这一点，我们不妨以当前西方行政改革中最为引人注目的公共产品市场化为例作一简要分析。公共产品市场化，大致涉及这样几个环节：1.何种公共产品可以市场化；2.如何实现这种公共产品市场化；3.怎样保证这种公共产品市场化后更好地满足公众需求（而不是比市场化以前更差）。这里，第一个环节可以归结为政府职能界定问题，第二个环节要解决如何承包、租赁以及制定公共产品付费价格等政府职能输出的问题，而最后一个环节则是要求政府部门建立起有效的绩效评估和监督制度等。如果政府将本应由自己承担的公共产品供给职能交给市场去解决，那么势必带来单独由市场供给的“公共性问题”，这就违背了有效政府以符合公共利益为前提的要求。一旦某种公共产品通过承包等形式交由市场进行供给时，就需要有效的绩效约束机制来保障其在符合公共利益前提下的效率。如果要使某种绩效约束机制发挥其预定的作用，前提就是在制定过程中，保证公众的民主参与和监督的有效性。而这种民主参与的有效性恰是有限政府中要求透明行政和法治行政的重要体现。因此，政府在推行市场化价值取向行政改革的同时，需要以民主化的参与来保障。反过来，其结果则又将推动一个社会的民主化的广度和深度。同时，政府对公共产品的供给领域部分退出，决不意味着政府在这些方面责任的消解，而是要求其承担起更加宏观的责任。因为，公共产品供给的目的是为了满足公众需要，实现公共利益。将公共产品交给作为“理性经济人”的私营经济利益主体，在某些制度约束缺失的条件下，同样可能会做出有违公共利益的行为。因此政府职能并不能缺失，而应将其限定在维护公共利益和经济自由上。在我国国有企业改革过程中，由于政府行政监管不力而带来国有资产大量流失的教训，恰恰说明了这一点。四、结论由以上分析可以看出，有效政府与有限政府的内在一致性决定市场化价值取向的行政改革在追求效率的同时不能忽略公共利益这一个更为根本价值，否则就难以保证这种效率在改善公共福利和满足公众需求方面的实际效果。换言之，市场化价值取向行政改革内在地包含着民主化行政改革的要求，也同样有可能促进民主化。所以，我们不能一味地过分否定政府改革市场化的某些消极作用。事实证明，只有在有限政府的前提下，我们才有可能更好地追求有效政府。注释：1详细论述可参考，英亚当斯密著：国民财富的性质和原因的研究（上下卷），郭大力，王亚南译，北京：商务印书馆，1997年版。2凯恩斯关于“有效需求决定就业量”的经济学分析，详见，厉以宁主编：西方经济学，高等教育出版社，2002年，P366-267。3相关论述可参考，蔡立辉：公共管理：公共性本质与功能目标的内在统一，中国人民大学学报（社科版），2003年第2期，P145。4转引自，美罗伯特丹哈特著：公共组织理论教程，项龙，刘俊生译，北京：华夏出版社，2002年第一版，P23。5参见，毛寿龙，李梅著：有限政府的经济分析，上海三联出版社，2000年第一版。69Osborne, DavidandGaebler, Ted, 1992, Reinventing Government: How the Entrepreneurial Spirits Transforming the Public Sector, Addison-Wesley Publishing Company, Inc.7Jon Pierre, The Marketization of the State: Citizens, Consumers, and Emergence of Public Market, M.C.Gill-Queens Press, 1994, P55.8 汪玉凯：美国行政改革的最新发展及其启示，原载于政治学研究，1998年第1期，P79-85。10关于合同制的论述，详见王维：合同制当代西方行政改革实践之一，原载于中国行政管理，1997年第5期，P44-45。11Waldo, D. The Administrative State, Holmes and Meier Publishers, 1984, P159-191.12 张康之：行政改革中的理论误导对在政府中引入市场竞争机制的质疑，原载于天津社会科学，2001年第5期。13转引自，克里斯托弗胡德：公共管理改革中的三个悖论，原载于国家行政学院学报，2002年第6期，P93-97。14关于有限政府和有效政府的内涵界定，源于中山大学政务学院何艳