深圳市政府支持公共交通财政政策研究调研报告.doc

深圳市政府支持公共交通财政政策研究调研报告2008年至2011年各年深圳市财政收入（1）深圳市公共交通财税扶持政策研究（重点是深圳市区两级财政支持的政策设计）；改革开放30多年来，随着深圳城市人口、机动化出行需求的持续、急剧增长，深圳市需要加快推进“公交优先”战略，实现城市公共交通优先发展、健康发展、科学发展。2008年，深圳大力改革公交发展模式，建立区域特许专营制度。通过改革，企业实现规模化、集约化经营，线路、场站、车辆资源得到合理分配与综合利用，企业间无序竞争消除，经营管理规范，公交服务质量明显提高。随着公交行业改革的日益深入，2009年深圳市政府启动新一轮机构改革，成立深圳市交通运输委员会，整合交通主管机构，将城市交通管理相关职责统一划入深圳交通运输委员会；初步实现了深圳市特区内外“四个一体化”，即交通运输管理一体化、全市路网体系建设一体化、交通运行职能一体化、交通管理组织一体化。一、公交财政补贴及成本规制方案介绍及其积极作用深圳市自2008年实行公交财政补贴及成本规制方案。该方案是在合理界定公交行业成本范围和建立单位成本标准的基础上，对公交企业每年所需财政补贴做出测算的补贴方案，其中市财政负担补贴的50%，其余由各区按人口比例负担。该方案对补贴测算的具体规定如下：公交财政补贴总额=单项补贴之和+投资回报调节+服务质量调节；其中：1、单项补贴。政府就公交企业承担社会公益性任务、燃油价格上升、公交票价降低等事项设置；2、投资回报调节。政府将公交行业标准成本利润率设置为6%，当公交企业成本利润率（企业利润是指对企业实际成本进行规制后的利润）低于6%时，通过增加财政补贴的方式，使企业成本利润率上升至6%的水平；当公交企业成本利润率高于6%时，相当于超额利润70%的补贴将被扣减，财政补贴总额随之减少。财政预算已经安排但因扣减补贴没有发放的利润调节进入公共交通专项资金，用于发展公共交通事业。为调动公交企业经营积极性，超额利润的另30%留给公交企业；3、服务质量调节。公交财政补贴的30%与服务质量挂钩，当企业服务质量达到规定标准时，可以全额取得各项补贴；当服务质量达不到规定标准时，扣减补贴。成本规制能直接引导企业注重规制成本的控制，而公交财政补贴能全面落实公交优先政策，推动公交行业的稳步发展；全面落实交通主管部门关于公交规划性资源拓展（公交覆盖率扩大）任务及相关要求；实行低票价，保障公交服务水平提高，便民利民；为新能源公交车的投放和推广提供了政策保障。二、公交财政补贴及成本规制方案存在的主要问题深圳市公交财政补贴及成本规制方案（以下简称方案）制定的原则是坚持公交企业的市场化运营与其提供的公交服务具有准公共产品双重特性相互平衡；兼顾市民出行平价快捷、公交企业可持续发展及政府公共财政承担能力相互平衡；遵循财政补贴与绩效激励相结合。但是该方案在实施过程中仍存在较大问题：1、公交财政补贴政策未能对公交企业经营规模和经营效率进行有效管控，导致近几年财政补贴大幅增长。在公交财政补贴政策下公交企业实现经济效益的渠道主要是以下两方面：一是严格控制规制成本，确保发生成本科目及标准不超过规制，同时扩大经营规模，实现成本为基数的规制利润最大化；二是实现社会效益即提升公交服务质量及能力，确保服务质量考核不扣分，最大可能保障成本利润率不打折。在公交财政补贴政策下，企业只关注以上两方面，而不关注营收，没有激励去增收。深圳为了建设公交大都市，公交覆盖率由原先的65%上升到87%，公交分担率为53%，未来5年内公交分担率将达到56%，为了提高覆盖率政府交通主管部门需要开辟一些新线、冷线，有一些线路一天营收只有几十块钱，新增线路不合理，运营效率低，不具有社会效益。对于企业来说无所谓，他们不关注公交线路的运营效率，不关注公交线网规划及发车频次是否合理、有效，因为经营规模越大，符合规制的成本规模越大，实现的利润也就越高，所以企业没有压力和动力去管控经营规模，导致公交资源利用率及经营效率低下，存在很大程度的重复投资建设、资源浪费现象；而对于财政来说，新线、冷线越多，财政补贴规模就会越大。2011年末深圳市公交行业车辆为16500辆、从业人员5.6万人。广州客流量跟深圳差不多，大约680万，但其公交行业车辆仅为12000辆，由此可见深圳经营规模大、效率低下。深圳三家公交公司线路总数自2008年342条增至2010年707条，增长率为106.73%；车辆总数自2008年年均5677台增至2010年11354台，增长率100.01%；职工人工总数自2008年年均人数22297人增至2010年46358人，增长率107.91%：其中司乘人员增幅较大，增长率为51.27%；运营里程总数自2008年46112.61万公里增至2010年91675.44万公里，增长率98.81%，其直接后果就是近几年财政补贴大幅增长。2008年至2010年，三家公交公司总计成本规制财政补贴分别为3.47亿元、9.03亿元、14.46亿元，2011年还未做最终成本监审，大约35亿，2012年预计50亿元左右。2、线路营运里程存在差异营运里程是对公交公司主要成本进行规制的依据，如油耗、修理成本都是按照千公里消耗水平进行规制，但是由于缺乏准确测量手段，没能形成智能化管理体制，导致交委测量里程与企业记录的营运里程存在差异，财政补贴缺乏准确性。2、规制成本标准不能随市场价格水平及时调整目前方案中的规制成本标准是根据当期前三年的成本价格制定的，随着近几年经济的快速增长，作为公交企业主要成本要素的燃油费用、人力费用、维修保养费用上涨很快，已经大幅超过规制成本标准，这就造成财政补贴不能完全弥补企业实际应得的补偿，对企业每年的经营活动造成了一定的资金压力。4、公交企业存在巨额经营性亏损，财政补贴不到位，支付流程不能适应企业日常经营要求掌握在一定票价、物价（主要是油价）水平下公交专营企业的运营情况、财务状况低票价及燃油价格变动是否对企业运营、财政补贴承受力的产生负面影响；2、持续低票价的影响目前，深圳市票价政策仍为政府定价，不能反映市场成本，且一定几年不变，不能及时调整，这一情况在我国大多数城市也普遍存在。公交企业经营成本尤其是燃油市场价格大幅上涨，但公交票价一直维持原有水平，这就造成公交企业运营过程中出现严重的现金流压力，并且造成政府财政补贴金额逐年攀升，已影响到企业及政府财政的可持续发展。企业需要大量现金流来保证维持日常经营活动，所以很重视日常营业收入，对现金的需求很迫切，但按照目前的补贴发放流程，公交企业至少要在下一年年初才能获得全部补贴，截至到目前，公交企业还未取得2011年全部补贴，这对企业现金流影响较大，企业通常需要提前垫付资金来维持正常经营。三、财政补贴方案低票价政策下的财政可承受能力调查；2008年至2011年各年深圳市财政收入（3）承载力分析 按照2008年至2011年，测算财政补贴金额的增长比率； 按照趋势分析法，结合目前公交专营企业的运营状况及未来的发展规划，预测未来财政补贴的承载力； 根据目前公交线网规划、覆盖率及公交需求，分析未来财力的承载力； 按照上述不同测算标准，比较承载力水平，为下一步设计财政补贴政策提供数据基础（一）直补模式3、直补乘客模式国际研究表明，公共交通服务的公平性目标，谁来享受补贴的益处以及谁来支付的问题。如果目标是为了帮助特殊人群（穷人，儿童，老年人）或者要从特定人群（富人，老板，雇员等）获得资金支持，那么对任何补贴工具效率的评估就应看其是否满足了出行者的需求。市场经济条件下的一般经验是使用方补贴 (补贴给乘客) 要比供给方补贴 (为了特殊服务，补贴给运营者)更有效率。国际经验表明，如果补贴仅仅是为了赤字(自动地就会成为弥补企业的运营亏损) ，那么大部分的利益将被企业和他们的雇员得到 ，而不是目标乘客群体。直补乘客模式就是基于在以上研究基础而提出的补贴模式。政府主管部门首先通过合理的成本规制确定公共交通企业的合理成本水平，再给予企业一定的利润率，在此基础上，测算出实际的公共交通票价，该票价已涵盖企业的运营成本以及保证了企业一定的利润率。政府主管部门可根据城市实际情况（财政能力、居民收入水平、物价水平等因素）规定一个由乘客自己负担的票价水平（低于实际票价），实际票价与乘客负担票价的差额将由城市财政补贴。该部分财政补贴将直接发放给乘客。具体实现形式为：在乘客给智能公交卡充值时，按照一定比例将政府补贴同时冲入乘客智能公交卡。为保证财政补贴资金的使用效率，该智能卡在用于非公共交通出行用途时，其消费金额连同相应比例的财政补贴将一同被扣除，扣除的财政资金将自动划入政府公共管理账户。1基本思路该补贴模式下，在进行成本规制的基础上，合理确定公交企业的运营总成本。在确定成本的前提下，根据政府决定给予企业的利润率及对全市公交客流量的估算，确定深圳市公交名义票价，并对外公示。名义票价确定后，深圳市政府根据自身财政能力，确定由市民承担的打折票价。深圳市公交企业获得的补贴额度将由名义票价与打折票价的差额乘以实际客运量来确定。名义票价=（运营总成本+利润）/估算的客流量票价差额=名义票价-折扣票价 补贴额度=票价差额*实际客运量2关键点分析该补贴模式主要依据公交客流量和票价差额进行补贴，因此名义票价的制定以及客流量的估算将是关键。（1）名义票价制定将依据历史成本数据，结合成本规制，给出合理成本水平。（2）公交客流量的估算客流量是该模式中一个非常关键的因素。如果用于计算名义票价的估算客流量较实际客运量大很多，那么将导致名义票价水平偏低，可能会造成补贴不足以弥补企业的运营亏损；若估算客流量较实际客运量小很多，那么将导致名义票价水平偏高，可能会造成企业日后获得的补贴过多。该模式下，深圳通卡将成为估算客流量的重要手段。由于现阶段深圳市深圳通卡的使用率还不高，课题组建议参考历史客流量数据，合理预测2013年客流量。（3）冷热线资源的分配不均由于客流量是核算补贴额度的重要依据。目前，深圳市巴士集团所拥有的热线资源较东、西部公交企业多，这可能会导致在方案实施过程中产生争议。解决思路1：三家公交企业整合成一家将利于整个市区公交资源的统一规划，统一监管。解决思路2：保持现有公交格局若保持现有公交格局，则需确定冷线的认定标准，并给出冷线保本客运量，按照该客运量去核算补贴额度。3保障措施：（1）完善深圳市公交线路开设的审批程序深圳市用于公交补贴的财政支出不断增大，主要是由于深圳市公交线网的铺设规模不断加大，其中很多线路的客流量非常小，造成企业亏损加剧。由于现有补贴模式采用财政兜底企业运营成本的方式，公交运力的不合理投放越多，政府财政压力越大。建议交通部门重新优化线网，增加客流量，调研香港交通运输署开设公交线路的审批流程，合理控制深圳市公交运力的投放。（2）普及深圳通卡 深圳通卡的普及除了有助于对实际发生的客流量进行估算，还会为今后客流量的预测提供较为准确的历史数据。深圳通卡的普及也会降低企业由于点钞、押钞所产生的费用，降低企业运营成本，从而间接节约财政资金。（3）加强行业监管力度，完善公交企业服务质量评价体系目前，深圳市交委对于公交企业服务质量评价方法较为简单，没有针对有关投诉、意见建立一套科学的汇总、分析流程。建议参考香港交通咨询委员会及其下属的香港交通投诉小组有关工作流程和方法，建立适用于深圳市的公交服务质量监督、评价体系。4模式优点分析名义票价=（运营总成本+利润）/估算的客流量票价差额=名义票价-折扣票价补贴额度=票价差额*实际客运量（1）实现票价可调节，财政补贴规模可控制涨价一直是城市政府不愿轻易实施的措施，政府财政压力由此不断加大。该补贴模式下，建议市发改委可根据经济发展水平及客流量的变化，对现行票价进行评估，适时适当提高票价来控制总补贴规模。（2）激发企业自身降低成本的积极性在一定时期内，一旦名义票价确定，用于核算补贴额度的票价差额即固定不变。企业在运营过程中，如果能够降低实际成本水平，那么实际的票价差额就会增大。假设客运量不变，企业实际获得的利益将会增大。（3）激发企业自身提高营业收入的积极性若企业实际的客流量超过估算客流量，根据上述三个公式可分析得出，企业实际获得的利润将会大于政府核定的利润。（4）增强市民对政府财政购买公交服务力度的满意度以目前深圳市公交单一票制2块钱线路为例，市民刷卡票价为1.6元，即市民认为政府仅投入了0.4元的财政资金，而实际财政投入要远高于0.4元。该模式下测算的名义票价是依据实际成本水平测算得出，要高于2元，而乘客的实际票价仍为1.6元。市民将直观感受到政府财政的投入力度。（二）财政预算定额补贴模式1、财政预算定额补贴技术方案工作目标设计未来深圳财政部门归口至公交补贴的预算定额标准，为核拨提供操作方案。技术思路通过分析近年来财政补贴变化趋势、各公交企业实际运营水平的发展，结合公交规划和财政规划目标，预测未来财政预算定额标准，并定期地适当调整预算定额，以达到既能满足居民出行需要，又能保障公交事业可持续发展的目的。主要内容预测未来公共交通补贴的财力规模分析近年公交财政补贴金额及变化趋势；结合公交规划目标及财政预算规划目标，预测未来规划年度内公交财政补贴预算的总规模。设计财政预算定额标准掌握成本规制下各公交企业运营及营收水平，结合目前各公交企业的规模趋于平稳的状态下，以未来财政补贴预算总规模控制的基础上，设计未来三年内各年度财政预算定额标准。根据财力与各公交企业的实际运营情况，定期对预算定额标准进行调整。1预测未来公共交通补贴规模 分析近年公交财政补贴金额及变化趋势；结合公交规划目标及财政预算规划目标，预测未来规划年度内公交财政补贴预算的总规模。 2设计财政预算定额标准 掌握成本规制下各公交企业运营及营收水平，结合目前各公交企业的规模趋于平稳的状态下，以未来财政补贴预算总规模控制的基础上，设计未来三年内各年度财政预算定额补贴额度。 根据财力与各公交企业的实际运营情况，定期对预算定额标准进行调整。3基本思路（1）补贴依据：单车亏损。（2）根据三年财政补贴趋势，定2013年的补贴预算额度。（3）根据各企业的车辆数，在财政预算范围内，依据单车亏损，定各企业的补贴额度。（三）总成本补贴模式总成本模式属于招投标运营机制的一种，即Franchise System，是目前已在一些欧美国家采用并取得良好效果的一种模式。当地管理部门确定一个服务和收费标准，之后将标准写入竞标合同，通过竞争性招投标来决定合同的归属。在该制度下，管理部门就可明确想要得到的标准和服务质量，以及政府想要达到的任何收费水平和公共交通结构。竞标制度保证了预期的效应可以在政府可能最低的成本下获得。竞标制度分为两类。其中，管理当局保留所有收入，包括票款收入和任何来自于其他管理机构的补偿（社会保险，教育部门等）；公交服务提供商围绕其提供公交服务时所需要的总成本规模进行竞价。 总成本模式已在我国广东省佛山市禅城区得以实施，并被称为交通共同体模式。该补贴模式是政府财政购买公共服务的一种具体体现，通过招投标合同来保证政府目标的实现。对深圳市而言，该模式有一定的局限性。首先，该地区公交行业的市场化程度要相当高，公交企业的运营成本相对透明和合理；其次，整个区域的公交运营要进行竞争性招投标。目前，我国的市场化水平还不够高，公交企业的运营成本还有待合理测算；此外，深圳市总共有三家公交企业，但这三家企业基本上是在不同的区域各自相对独立地运营，整个深圳市的公交行业还没有实现真正的竞争性经营。该模式虽然具有一定的局限性，但其中也有可供借鉴之处：1统一管理公交企业客运收入取消三家企业的现金收银中心，政府成立统一的现金收银中心，便于加强对企业客运收入的监管。2统一管理公交广告招投标深圳市三家公交企业财务数据显示，东、西部公交企业的广告收入与巴士集团相差较大。企业所处地域经济水平的差异虽然是一个影响因素，但是企业的内部管理水平是更为重要的因素。政府就公交车广告统一进行招投标，但广告收入仍算各公交企业的收入。该措施可能会大幅增加东、西部公交企业的广告收入。3企业提前上报年度运营成本预算企业上报下面年度运营成本。政府指定独立第三方对企业预算需要经过监审，与现有补贴模式不同的是，该模式按照成本规制规定，实行大块监审原则，而不对每一项成本细项进行核定，进行响应调减。企业的年运营成本不超出核定预算即算合规，结余部分按比例奖励给企业。该措施给予企业一定的成本自主调节权，让企业根据实际情况合理调节各项成本细项，保证成本总额合规即可。2、总成本模式技术方案总成本模式属于招投标运营机制的一种，即Franchise System，是目前已在一些欧美国家采用并取得良好效果的一种模式。欧美学者通过研究发现，大部分补贴制度都存在一个严重的问题，那就是对效率的负面影响，即利益很容易被公交服务提供者获得，而不是乘客。在英国，经过测算，在传统补贴制度下，只有50%的利益流向乘客，虽然这些乘客原本应该获得全部的利益。在美国也做了类似的测算。因为这个原因，很多欧洲国家已经开始使用招投标制度，来保证效率。总成本模式，一般来讲就是，当地管理部门确定一个服务和收费标准，之后将标准写入竞标合同，通过竞争性招投标来决定合同的归属。在该制度下，管理部门就可明确想要得到的标准和服务质量，以及政府想要达到的任何收费水平和公共交通结构。竞标制度保证了预期的效应可以在政府可能最低的成本下获得。竞标制度分为两类。其中，管理当局保留所有收入，包括票款收入和任何来自于其他管理机构的补偿（社会保险，教育部门等）；公交服务提供商围绕其提供公交服务时所需要的总成本规模进行竞价。总成本模式已在我国广东省佛山市禅城区得以实施，并被称为交通共同体管理模式（TC模式）。禅城区根据TC模式的运作条件，搭建起了“三层”管理架构，即政府行政层、公交管理层、企业运营层。同时，通过成本核算、制定服务合同的形式，来保证政府目标以及企业利益的共同实现，并通过建立GPS公交监控中心，有效地加强了对公共交通企业运营情况的监督。该模式实施以来，由于票运分离，企业只需按照合同完成公共交通服务目标，以往存在的线路覆盖率低、冷热线两极分化、发车间隔大等群众集中反映的问题都得到了较好地解决。存在的问题是，虽然政府承认的运营成本是通过招投标确定，相对最为科学，但也将随着经济的发展而逐年攀升，政府的补贴额度将会无上限扩大，财政压力日益加剧。从1988年开始，深圳市通过拍卖出租车牌照，共筹得拍卖款项接近30亿元，用于交通发展专项基金。此外，深圳市政府每年安排市级财政2亿元交通综治经费，重点用于公交场站、专用道、优先信号等基础设施建设，保证了公交优先的各项经费能够及时到位。根据不完全统计，深圳市政府近十年累计投入的场站建设、车辆购置、亏损补贴资金共约10,6亿元；2006年，针对油价上涨，深圳市在国家财政给予公交行业燃油专项补贴共计1879万元的基础上，市财政再拿出3321万元补贴公交；2003年至2008年，深圳将投资3亿元完成所有公交车辆欧发动机的置换工作，与此同时，为确保公交优先长期、稳定的资金投入，在市级财政建立了主要用于发展公共交通的交通专项资金。除了政府直接投资外，为克服政府财力不足，深圳市政府积极拓展融资渠道，主要采取收费还贷和BOT等模式，吸引社会资金和引进外资投资公共交通建设，促进了公共交通行业的发展。根据深圳市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要总体要求，以及深圳市建设综合运输体系和国家公交都市的要求，分析预测深圳市未来城市居民公共交通出行总量等基本特征，并考虑财政可支持、企业可承担、民众可承受的基本原则，对深圳市未来城市公共交通发展所需要的财政支持需求进行剖析，重点包括财政资金支持总量、支持途径、支持范围、支持对象等。（2）新能源车的激励机制；新能源车辆使用的激励机制，厂商配套是否到位；五、新能源车运营现状2009年1月，为推进节能减排，同时加快汽车产业结构调整，推动节能与新能源汽车产业化，财政部、科技部决定，在北京、上海、重庆、长春、大连、杭州、济南、武汉、深圳、合肥、长沙、昆明、南昌等13个城市开展节能与新能源汽车示范推广试点工作，以财政政策鼓励在公交、出租、公务、环卫和邮政等公共服务领域率先推广使用节能与新能源汽车，对推广使用单位购买节能与新能源汽车给予补助。其中，中央财政重点对购置节能与新能源汽车给予补助，地方财政重点对相关配套设施建设及维护保养给予补助。按照深圳市节能与新能源汽车示范推广实施方案，到2012年底，将在公交领域示范推广各类新能源汽车4000辆，并相应建设公交快慢充电站。调研时深圳市决定即将增加新能源公交车1000辆，东部公司200辆，西部、巴士公司各400辆。1、缺乏相应的运行机制新能源公交车辆产业属于新兴产业，其运行机制还不成熟。比如，车辆的购入时如何遴选车辆采购供应商、使用时如何合理确定运营成本、采用何种标准对车辆运营进行财政补贴等。这些问题的解决未有相应的机制进行指导和规范。2、制度建设相对缺失新能源公交车辆有别于常规公交车，其监管及使用仍处于摸索阶段。政府尚未出台新能源公交车辆管理办法，如财政补贴，仍沿用常规公交车成本规制操作方案。对新能源公交车辆成本补贴缺乏明确的制度在一定程度上降低公交企业使用的积极性。而公交企业尚未建立一套新能源公交车辆运营管理制度。3、财务核算不完整根据融资租赁购入新能源公交车辆的有关规定，公交企业应实行单独核算。但是，在实际运营过程中，其车辆的部分运营成本确认及分配依据不充分；动力燃料的计量缺乏第三方的监督，由于充电商（力能公司）尚未与企业就充维费收取标准达成协议，因此电量的计量关口与计量标准、电价标准、结算标准等未明确，导致成本不完整、缺乏准确性。对于非融资租赁的新能源公交车辆尚未单独核算其成本，与常规燃料动力公交车辆的成本存在混合、交叉。上述因素直接影响公交企业成本规制财政补贴金额。4、车辆技术不稳定深圳市新能源公交车型包括纯电动车、油电混合动力车和LNG三种。新能源汽车技术的主要瓶颈是电池技术，如何研制成本低、体积小、持续能力强且使