公用企业垄断力研究 PPT课件

1 公用企业垄断 2 引例 河南电管所长报复性断电事件 新华网河南频道 11月2日 鹤壁市淇县供电公司朝歌供电所所长杨树森 员工王海笑等6人 在当地KTV个人消费时 与KTV人员发生纠纷 后供电所员工王海笑擅自对KTV用电客户停电 造成包括KTV在内的淇县299户用电客户停电 造成全城城区近1 2区域 共计3000 5000用户停电长达6小时 严重影响了当地群众正常生活 记者从河南省鹤壁供电公司了解到 经调查核实 鹤壁供电公司对淇县供电公司员工酒后私自拉闸停电事件进行了严肃处理 涉事电管所长杨树森被撤职 相关责任人及主管领导也被追究责任 3 此案例中 公用企业官员滥用权力行为凸显无疑 而滥用权力的前提条件是公用企业的垄断地位 随着人民生活水平的提高和社会经济的迅猛发展 公用企业在向社会提供服务过程中存在的诸多问题越来越受到人们的关注 其中倍受争议的就是公用企业垄断问题 4 主要内容框架 1基本理论概念 2公用企业滥用垄断力行为 3公用企业垄断现状与对策 4案例 1 3公用企业垄断 1 2企业 2 2妨碍性行为 2 1剥削性行为 3 3 反垄断法 的弊端 1 1垄断 3 2 反垄断法 相关规定 3 1现状分析 电信行业 3 4对策 5 1 1基本概念 垄断 定义 垄断主要是指独占性或排他性 它经常用于经济管理中的市场结构 垄断型的市场结构比较普遍地出现在公用企业运营的行业与企业中 产生垄断的原因 1 资源的天赋而带来的产品 或服务 的独特性2 知识产权带来的垄断3 竞争所形成的赢家垄断4 自然垄断5 强制性垄断 在现实社会中 很多行业的垄断常常是由于几种因素所引起的 公用事业领域的垄断主要是由于自然垄断与政府垄断的同时作用所引起的 6 垄断的积极作用 垄断企业更多情况下能从较长远的角度考虑问题 从而减少了企业过度竞争所带来的短期化现象 并获得超额利润垄断者往往能够保持企业经济上的节约垄断者为了企业的未来发展 或出于对消费者福利的直接关心 可以降低价格垄断企业的长期行为最明显的可能是对自然垄断的认可 图2 2中 LRMC1表示竞争市场中典型的多数量小规模企业的成本函数和长期供给曲线 LRMC2表示自然垄断下的成本函数 显然 后者具有成本方面的优势 这种情况下 垄断企业就比竞争型企业拥有更低的成本 因此 它完全可以制定出一个高于其成本但又没有高到吸引其它企业进入的垄断价格PM 这就是自然垄断存在的理论基础 7 垄断的不良后果 1 垄断导致资源配置失效2 垄断带来资源运用无效率3 垄断引发的 寻租 成本美国经济学家戈登 塔洛克认为垄断除前述两种社会成本以外 还有第三种成本 即寻租成本 因为形成垄断 维护垄断与反对垄断都需要管理者 政府的政策保护 而为了自身的利益 各方面利益的代表者都会将一部分资源用于寻求政府保护 只要投入小于产出 这种行为就会继续下去 即最终结果是垄断的超额利润会与其寻租成本相等 8 对垄断的争论 垄断理论最有趣而且极其困难的应用问题之一是 在一个地区内是建设一条铁路排除竞争来承担运 输的义务 还是修建更多的铁路来通过竞争提供运输服务 哪种情况更能促进公众的利益 支持垄断者 一条铁路载运二百万名旅客或二百万吨货物比载运一百万名旅客或一百万吨货物能够来得便宜 把公众需求分配给两条铁路将不能使它们各自提供廉价的服务 因为 在其他情况不变条件下 一条铁路所规定的 垄断收入价格 将因其服务需求的增加而下降 不支持垄断者 因竞争路线的开辟加速了对垄断的破坏 而不是阻碍了原有路线的服务 它能够按较低的运价进行运输 对此垄断理论没有更好的解决方式 事实上 垄断还与人们的生活习惯 及生活水平高低有关 典型的实例是洗衣机几乎在每个家庭使用的效率并不高 虽然多个家庭共同使用会减少资源提高洗衣机的使用率 但很少听说有几家共用洗衣机的现象 9 1 2基本概念 公用企业 定义 指具有自然垄断性 通过网络和基础设施为社会公众提供准公共物品和服务 兼具营利性和公益性 并由政府实施特殊管制的特殊企业 1993年国家工商管理局发布的第20号令 关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定 该规定对公用企业界定为 指涉及公用事业的经营者 包括供水 供电 供热 供气 邮政 电讯 交通运输等行业的经营者 10 运营目标的公益性 普通人均有能力支付 从社会的稳定和发展的方面考虑 这些行业或服务的价格不可定得过高 公益事业 从保障人们基本生活的需求出发 这些产品或者服务与人们的日常生产结合得越紧密 企业的赢利性就应当越低法律法规的除外事项 如果过量引入竞争 容易造成资源浪费 也有可能影响人们日常的生活和生产以及社会的有序发展 为了减少不必要的浪费 各国在早期就将公用企业归入不可竞争行列 11 投资回报的长期性 固定的管道或者线路 公用企业向社会提供服务或者产品一般是通过一定的管网系统来进行的 投资成本高 回收期长 网络与管道距离一般比较长 覆盖面广 投资建设的成本很高 而且投资回收期又相对较长 从经济合理性的角度出发 从供应场所到用户的管道或者线路应当只有一条 无竞争机制 如果引入竞争机制 势必铺设另外的管道或线路 增加至少一倍的投资 12 产品或服务的生产与销售的不可分离性 生产与销售通常采取纵向一体化的模式 公用企业的产品和服务的提供必须有一个相对固定的消费需求群体为前提 在进行自然垄断行业的投资与收益的分析时 必须要具备足够大的消费市场和足够多的消费者 规模经济 从规模经济出发 在第一个供电站还没有达到最大生产能力的情况下 建立的第二或者第三个供电站是不经济的 在市场需求量既定的情况下 如果由一家企业生产比两家或更多家企业生产更能够节省社会资源 那么在该行业实行独家经营就是经济的 13 公用企业具有明显的结构上的垂直性 垂直性结构例如 煤气 生产输送 分销 供应电力 发电材料 发电 电力输送 电力分销 供应最终用户市场优势 企业的垂直结构的特点为公用企业利用其自身的市场优势赚取垄断利润提供了条件 在信息不对称的情况下 政府很难辨别企业之间的协调行为是正常生产经营活动所必须 还是企业之间的共谋行为 14 运行的高投入与规模化及法律人格的独立性 高投入 公用企业主要分布于国民经济和社会发展的基础性行业中 沉淀成本额很大 因而其建设 运营通常投资大 周期长 收效慢 法人独立 一般私人企业不愿或者无力承担 国家出于安全的考虑 不愿将这些行业交给私人企业经营 公用企业无论是作为法人还是其他经济组织 都是依法成立的 有一定的组织机构和财产 能够以自己的名义从事经济活动 15 1 3基本概念 公用企业垄断形成 对社会福利最大化的追求 高沉淀成本带来的市场进入壁垒在该行业天然地形成独家经营的垄断局面 资本竞争的不可能 形成 公用企业垄断 16 2公用企业滥用垄断力行为 公用企业垄断形成后 就拥有了垄断力 并在利益驱使下产生滥用垄断力行为 公用企业滥用垄断力行为 剥削性滥用行为 妨碍性滥用行为 价格垄断差别待遇拒绝交易强制交易 掠夺性定价瓶颈垄断附条件交易独家交易 剥削性滥用行为 利用垄断优势 对客户实施超高定价或超低购价 给予差别待遇或其他类似行为 以维护和获取高额垄断利润的行为 妨碍性滥用行为 利用垄断优势排斥或阻碍竞争 妨碍竞争对手与之竞争的行为 17 2 1剥削性滥用行为 价格垄断在一定时期内以超高价格销售商品或以超低价格购买商品 以排挤其他竞争对手 损害消费者权益的行为 例有些电业局采取加大线路损失 加大变压器损失 加收协议电量 表外多记电量等手段 多收用户电费 差别待遇拥有垄断力的企业在没有正当理由的情况下 对条件相同的交易对象就商品价格或其他条件给予区别对待的行为 例2010年12月1日施行的 铁路旅客运输规程 第34条规定 旅客不能按票面指定的日期 车次乘车时 应当在票面指定的日期 车次开车前办理一次提前或推迟乘车签证手续 特殊情况经站长同意可在开车后2小时内办理 持动车组列车车票的旅客改乘当日其他动车组列车时不受开车后2小时内限制 团体旅客不用晚于开车前48小时 多数人认为普通旅客和持动车组列车车票的旅客的差别待遇 18 2 1剥削性滥用行为 拒绝交易具有垄断力的经营者无正当理由 拒绝与交易相对人交易的行为 其主要表现形式包括拒绝提供商品或服务 拒绝提供信息 拒绝提供其他企业已经产生依赖性关系的必要配件 拒绝知识产权的许可使用等 例电力企业时常通过拉闸限电的方式迫使交易相对人就范 供热 供水 供气企业等也时常通过拒绝与交易人交易或拒绝不提供服务的方式迫使交易相对人被迫接受其提出的各种不合理条件 强制交易处于垄断力的企业采取利诱 胁迫或其他手段 迫使其他企业或个人违背自身意愿与之进行交易 或强迫其他企业进行限制竞争的行为 例天然气公司强迫用户只能安装其指定的经营者生产的电表 自来水公司要求用户的自来水设施只能由其指派人员安装且只能安装其指定的经营者生产的水表 以及公用企业制作各种 霸王条款 强制用户接受其不平等条件 19 2 2妨碍性滥用行为 掠夺性定价实质是经济实力雄厚的经营者为了霸占市场 故意暂时将某种或某类端口的价格压低到成本以下加以抛售 以此搞垮竞争对手 待其他竞争者被迫退出市场后 在抬高商品价格 获取更高的垄断利润 这是一种 大鱼吃小鱼 惯用的竞争手段 公用企业通过此形式滥用垄断力将会导致国家财政收入减少 增加国家财政负担 同时也妨碍了其他经营者的竞争 瓶颈垄断企业凭借其垄断力 利用所掌握的具有瓶颈性质的基础设施 供应网络和销售网络 遏制其他同业竞争者的经营活动的行为 公用企业早期由国家高效兴建 获得优先发展优势 是的公用企业和民营企业被放置在不同起跑线上 另外 公用企业会利用部门保护优势 对新进入市场的经营者多方刁难 使之丧失与其竞争的舞台 20 2 2妨碍性滥用行为 附条件交易经营者在销售商品或提供服务时 违背购买者的意愿搭售其他商品或者附加其他不合理条件的行为 搭售 1 销售一种商品要求购买者以购买另一种商品为条件2 经营者在市场上存在充分的控制消费者的市场实力和能力3 搭售商品独立于主商品 完全可以分来销售其他附条件交易行为 1 附加不合理条件交易行为2 限定转售价格 划分销售地区 划分顾客类型 独家经销独家交易要求交易相对人在特定的市场内只能与其交易 而不得与其他竞争对手进行交易的行为 专营专卖 独家经销 21 3 1我国公用企业垄断现状 浓厚的行政垄断色彩 公用企业的双重身份 传统观念阻碍公用企业改革 垄断行为多样化和复杂化 22 公用企业的双重身份 我国立法历来将公用企业排除在垄断行列之外 我国公用企业垄断经营一直是合法的 随着市场经济体制的确立与推进 公用企业垄断经营的弊端逐渐显现 公用企业 我国公用企业是行业的实际经营者 是向消费供应电力 煤气 自来水 提供交通运输 电信等服务的企业组织处于民事主体的法律地位 其又是行业管制政策的制定者和监督者 处于行业管理者地位 属于行政主体 23 垄断行为多样化和复杂化 占有市场优势的公用企业 往往滥用垄断权力 构建行业壁垒 任意抬高管网租价 甚至依赖行政权力设置法律上的障碍 阻止相关企业进入本行业竞争 如 铁路客运为铁道部一家独占经营国内民航客运为几家航空集团所控制我国公用企业垄断是行政权力与市场力量结合而形成的垄断 政府及其所属的行政部门作为行为主体运用行政权力限制其他企业或个人进入公用事业市场 在一个市场只允许一家或少数几家企业垄断经营 由主管行政部门主导立法 确定本部门主管行业垄断的合法性 如行政审批制度等 24 浓厚的行政垄断色彩 公用企业在现实生活中往往只看到自己行政主体的身份 而忽视自己民事主体的身份 经常利用其行政权力干预市场竞争 利用行政权力强化其市场支配地位 我国的公用企业行业长期实行的是事业化管理体制 即企业的市场经营与行业管理相结合 有着双重的法律地位 国家赋予企业一定的经营自主权 企业有了赢利的动机 它们极可能利用市场独占地位和手中的行政权力 谋取不正当的经济利益 在实践中 公用企业滥用市场优势地位的行为的情况十分严重 25 传统观念阻碍公用企业改革 政企不分的情况由来已久 社会主义公有制时代 人们普遍存在着吃大锅饭的观念 一大二公 的思想更是深入人心 经济体制改革以来 国家虽然提倡实行政企分开 但因为公用企业在市场上处于独占地位 没有市场压力和竞争压力 所以我国过去经济生活中普遍存在的 萝卜缺了不洗泥 的状况在这些行业没有得到根本的改变 以前人们都认为公用企业属于自然垄断行业 理所应当的实行垄断经营 但现在形势已经变化 传统观念已经不适应现代社会的经济发展 传统观念认为自然垄断产业属于国家的基础性建设 应该由国家经营 而民营企业则无权加入 私人只能经营竞争性产业 这种思维方式在一定程度上影响了我国公用企业反垄断的步伐 26 3 2 反垄断法 对公用企业的反垄断规定 我国 反垄断法 第3条的规定 其规制的垄断行为主要有三种 1 经营者达成垄断协议 2 经营者滥用市场支配地位 3 具有或可能具有排除 限制竞争效果的经营者集中 对公用企业垄断行为的规制 集中体现在 反垄断法 第17条 禁止条例如下 1 具有市场支配地位的经营者从事以不合理的高价销售商品或以不公平的低价购买商品 2 没有正当理由 以低于成本的价格销售商品 3 没有正当理由 拒绝与交易相对人进行交易 4 没有正当理由 限定交易相对人只能与其进行交易或者只能与其制定的经营者进行交易 5 没有正当理由搭售商品 或者在交易时附加其他不合理的交易条件 6 没有正当理由 对条件相同的交易相对人在交易价格等交易条件上实施差别待遇等行为 我国 反垄断法 在2008年8月1日起颁布施行 在 反垄断法 颁布施行之前 我国主要由 反不正当竞争法 及相关行业立法对公用企业的垄断行为进行规制 27 3 3 反垄断法 规制公用企业实施过程中的弊端 反垄断法 未能改变公用企业固有的垄断优势 反垄断法 并不能改变公用企业现有的价格形成机制未能明确行业立法与 反垄断法 冲突时的适用原则 28 反垄断法 未能改变公用企业固有的垄断优势 我国 反垄断法 第17条对企业滥用市场支配地位的6种行为做出了明确的规定 由此可见我国立法实际上是借鉴了行为主义的做法 仅对企业滥用市场支配地位的种种积极行为进行规制 而拥有市场支配地位本身并不在规制之列 追根溯源 我国公用企业垄断地位的形成是计划经济体制遗留下来的弊端 而 反垄断法 对这种地位本身是无可无奈何的 所以只能规制公用企业滥用市场支配地位的行为 治理公用企业垄断行为的方式 行为主义 指企业在市场中占有支配地位本身并不构成违法 只有当占有支配地位的企业滥用其市场支配地位影响市场秩序 妨害竞争时 才受反垄断法规制 侧重市场行为 结构主义 指以企业占有的市场份额是否达到了一定的程度来判断企业是否拥有垄断地位 侧重市场结构 29 反垄断法 并不能改变公用企业现有的价格形成机制 我国政府在公用企业提供公共产品的定价过程中仍然起着决定性的作用 目前我国政府在定价机制上加强了公众参与的力度 如举行价格听证会等 但实施效果却不尽人意 甚至出现 逢听必涨 的现象 使这一措施沦为形式 公用企业作为企业 其主要目的还是追求利润最大化 但是由于其特有的社会公益性质 政府定价或指导定价可能会强制要求公用企业为社会公众提供低价格 高品质的产品 从而造成公用企业的经营性亏损 以致阻碍公用企业的长期发展 政府对公共产品的定价过程过度干预 可能会造成政府定价与现实情况相背离的不良结果 30 未能明确行业立法与 反垄断法 冲突时的适用原则 例 我国1998年颁布实施的 中华人民共和国价格法 第14条规定 经营者不得有下列不正当价格行为 1 相互串通 操纵市场价格 损害其他经营者或者消费者的合法权益 2 在依法降价处理鲜活商品 季节性商品 积压商品等商品外 为了排挤竞争对手或者独占市场 以低于成本的价格倾销 扰乱正常的生产经营秩序 损害国家利益或者其他经营者的合法权益 价格法 中规定的 操纵市场价格 行为实质上属于企业滥用市场支配地位的行为 低于成本的价格倾销 行为则是掠夺性定价行为 这与反垄断法的规定是矛盾的 在 反垄断法 出台之前 我国制定了相当繁多的行业性法律法规 这些法律法规也包含着规制公用企业垄断行为的条款 二者在规制公用企业垄断行为的过程中不可避免地会发生冲突 31 3 4完善我国公用企业垄断规制措施的构想 构想 具体构想 指导思想 32 在立法上对公用企业具有普遍性的滥用市场支配地位的垄断行为如强制交易或搭售行为 滥收费用行为 拒绝交易行为 歧视行为等做一般列举 授予法院和反垄断执法机构一定的自由裁量权 由其充分考虑公用企业实施的在一般列举范围之外的垄断行为的意图 方式及后果等因素 判定该垄断行为是否具有 合理性 并最终决定是否对该垄断行为进行规制 建议在我国 反垄断法 中增加建立信息强制公开制度 要求公用企业或者行业组织将涉及各公用企业的财务状况 人事状况 发展规划 行业指导意见等进行公开 并规定公用企业不公开时所应承担的法律后果 应当放松对其他企业的规制 以便更多的企业能够参与到市场竞争中来 我国应尽快制定有关公用企业价格规制的相关法律法规 我国还应在立法上完善公用企业领域基本价格听证制度 以立法规制为主导 完善我国 反垄断法 以引入竞争机制为主线 打破公用企业固有的垄断地位 指导思想 33 公用企业基本法 指调整国家对公用企业及相关市场进行规制过程中发生的社会关系的一部原则性的规范性法律文件 制定公用企业基本法是满足公用企业特质的内在需求制定公用企业基本法是弥补现有立法不足的需要制定公用企业基本法是保障我国公用企业改革成果的需要公用企业基本法应当紧紧扣住我国公有企业垄断规制的需要 对公用企业领域中带有一般性的政策问题进行系统性 全局性 统一性的规定 而那些具有行业特征的具体管制细则 则有待于在实践探索中不断作出法律概括 在各个行业的具体法律法规中作出具体规范 制定我国公用企业基本法 具体构想 34 公益诉讼 指任何组织和个人根据法律授权 都可以就侵犯公益的行为提起诉讼 由法院依法处理违法的司法活动 它主要以保护社会公益为目的 公益诉讼的目的主要表现 依据传统诉权理论 因与被诉行为没有直接利益关系而不能享有原告资格的个人 社会组织 检察机关等在公益诉讼中都可以作为原告提起诉讼 立法上明确给予检察机关提起经济公益诉讼的原告资格 有利于维护国家利益与社会利益意义我国宪法明确规定 中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关 针对公用企业的垄断行为检察机关当然有权提起诉讼 检察机关作为我国依法独立行使职权的司法机关 能够有效避免私人起诉可能产生的狭隘利益观 实现诉讼的客观与公正 检察机关在多年的工作实践中 积累了丰富的刑事诉讼 工作人员素质也较高 专业性较强 具体构想 确立公益诉讼制度 赋予检察机关原告资格 35 我国反垄断法应进一步明确各反垄断执法机构之间的权限我国 反垄断法 第9条规定 国务院设立反垄断委员会 负责组织 协调 指导反垄断工作 第10条规定 国务院规定的承担反垄断执法职责的机构 以下统称国务院反垄断执法机构 依照本法规定 负责反垄断执法工作 据此可知 我国采用了国务院反垄断委员会与反垄断执法机构并存的双层机构体制 法律却没有明确规定这些机构如何来审查和处理公用企业的滥用行为 反垄断法应细化对公用企业行为合理性的评价标准协调反垄断执法机构与行业规制机构之间的关系在竞争机制与行业管制共存的背景下 反垄断执法机构与行业机构的执法活动就可能产生冲突 因此 必须协调反垄断执法机构与行业规制机构之间的关系 我国在二者之间可以采用分权型的合作机制 即反垄断执法机构主要负责执行反垄断法 行业机