BT领域的腐败问题---刘剑锋PPT课件

1 BT领域的腐败问题 演讲人 刘剑锋 2 5 4 3 2 1 BT模式概述 BT模式腐败案件的特点 BT模式腐败问题的具体形式 BT模式腐败 寻租行为 BT模式腐败多发的原因分析 目录 BT项目预防腐败问题的对策 6 3 人民网2014年3月26日刊发了一篇题为 三峡董事长总经理齐遭免职 电力系统迎反腐风暴 的文章称 24日下午 中央组织部副部长王京清莅临三峡集团 公布免去曹广晶 陈飞的董事长 2013年年底 中央第九巡视组对三峡集团公司进行了巡视 明确指出一些领导人员亲友插手工程建设 招标暗箱操作等 其中选人用人腐败频遭点名 工程建设招标暗箱操作令人惊心 一名多次参与三峡工程招标的匿名人士2月25日告诉 时代周报 记者 三峡集团每年招标的工程总规模至少在100个亿以上 2014年以前 绝大部分都没有经过正规招标 说暗箱操作是客气了 实际上全是 明箱操作 在原铁道部原部长刘志军一案中 刘志军利用职权接受丁羽心请托 内定多家企业中标8个铁路建设项目 丁羽心等人向中标企业收取项目标的额2 5 4 的中介费 共计8 22亿元人民币 丁羽心个人从中获利4 22亿元 4 作为一种新型的投融资方式 BT项目融资主要适用于非经营性基础设施项目和公用事业项目 由于BT模式不需要政府担保 而且也不影响政府日后获得项目的所有权 同时 在BT项目的中标人不仅能获得工程投融资过程中的融资费用 项目管理费用等一定数额的投资回报 同时还可以获得适当的工程承建利润 因此被地方政府在一些非经营性项目建设过程中广泛采用 并日益受到欢迎和重视 虽然BT模式在缓解政府财政资金不足 加快公用基础设施项目建设等方面发挥了积极作用 但重大工程建设领域历来都是是职务犯罪的高发 频发区 据统计 自工程建设领域治理专项工作开展以来 全国检察机关共立案查办工程建设领域职务犯罪案件12344件15010人 其中贪污贿赂案件11050件13416人 涉案金额29 9亿余元 渎职侵权案件1294件1594人 为国家挽回经济损失3 6亿余元 BT项目集行政管理 企业市场运作于一身 是典型的权力集中 资金密集的行业 同时BT模式又属于新生事物 国际上也是20世纪80年代才开始的 操作模式还不成熟 相应立法也没有跟上 职务犯罪更易频发 BT模式概述 5 BT模式腐败案件的特点 6 大案要案频发 BT项目作为专营政府基础设施项目建设 投资动辄千万元 几亿元 获利空间弹性很大 且利润比较有保证 巨额可靠利润势必导致投资人 承建方 不惜一切代价争取工程建设权 这就为权力寻租 官商勾结留下了足够的空间 承建方往往不惜重金行贿关键人员 舍小利得大利 达到成功获取工程承建权 从而获取高额利润的目的 权钱交易的贿赂犯罪 又存在着行为秘密 无特定被害人 侦查难度大等特点 一些犯罪分子抱持侥幸心理 在巨大的利益驱使下 不惜铤而走险进行贿赂等职务犯罪 因而权钱交易现象日益突出 且涉案人员级别越来越高 涉案金额越来越大 BT模式腐败案件的特点 特点一 7 BT模式腐败案件的特点 特点二 49 1 应当说 自2000年招标投标法实施以来 工程建设招投标已经形成了一套完整的程序 对招标过程的监管也越来越严格 但现行招投标制度的设计还存在一些薄弱环节与漏洞 尤其是相关各方之间的私下场外交易问题还难以纳入监督视野 以致工程项目招投标成为当前所有工程建设领域商业贿赂的首要环节 发案环节相对集中 项目中职务犯罪活动可以说贯穿于从工程立项 设计 招标到工程施工 监理 质检 验收等工程建设的全过程多个环节 但招投标阶段仍然是贪污贿赂等职务犯罪的重灾区 据检察机关统计 发生在招 标投标环节的案件占案件总数的 8 贿赂方法呈现多样化趋势 贿赂手段更加隐秘 当前 贿赂犯罪的方法 手段不断翻新 花样繁多 令人目不暇接 大多数直接以现金行贿受贿 有的则是赠送礼品 实物或购物卡 银行卡 还有的以提供各种高档消费活动和各种变相的个人费用等形式实现 曲线 行贿 除了这些常见的手段外 近年还出现了一些更加隐蔽的贿赂 BT模式腐败案件的特点 特点三 手段 如以不等价交易形式收受贿赂的 收受干股的 以投资理财的名义收受贿赂的 以赌博形式收受贿赂的 由特定关系人收受贿赂的等等 而且行受贿双方多采取财物直接给付 不留书证 一对一 单线联系等隐蔽方式 增加了侦查机关调查取证的难度 9 窝 串案现象明显 常常是查处一个 带出一窝 牵出一串 窝案 串案出现上升的趋势 BT项目一般都是巨额资金的重点工程 牵扯制约环节较多 为使每个环节畅通无阻 承建方往往会不择手段对决策者 主管者 具体办事人员 如财务人员 现场管理人员等 BT模式腐败案件的特点 特点四 所涉环节的关键人员分别行贿 从而形成窝案 串案 出现查办一人带出多人的现象 这些犯罪分子互相勾结 串通一气 结成利益关系链 以牺牲国家和人民的利益为代价 大搞权钱交易 把项目建设变成为自己捞取金钱的 印钞机 影响极为恶劣 10 BT模式腐败问题的具体形式 贪污 挪用公款 行贿受贿 腐败 主管部门 业主部门利用行政管理权 审批权 工程招标权 发包权收取贿赂 寻租行为 设租 寻租 11 BT模式腐败 寻租行为 寻租理论含义 寻租 一词 最早是从 租 的概念演化而来的 租 或者叫经济租 原意是指一种生产要素的所有者获得的收入中 超过这种要素的机会成本的剩余 实质上 租就是一种超额垄断利润 经济学意义上的寻租是指设租人或寻租人通过其掌握的稀缺资源追求价值转移的活动 寻租活动主要包括 利用资源通过政治过程 获得特权从而构成对他人利益的损害大于租金获得者收益的行为 具体来说 所谓寻租 就是利益主体通过政府影响收入和财富分配 寻求直接的非生产利润的非生产行为 寻租行为包括设租与寻租 它实际上是一个过程的两个方面 设租是指采购方利用权力对采购全过程进行控制 人为设置需求障碍 进而营造获得非生产性利润的环境与条件 寻租是指供应商利用合法或非法手段获得供应特权以占有租金的活动 因此 寻租过程实际上是 权 钱 的交易过程 设租是从 权 到 钱 寻租则是从 钱 权 更多钱 12 BT模式腐败 寻租行为 寻租行为的特征 寻租现象一旦进入权力运作过程 一般都伴随着腐败行为产生 直接表现为权力寻租 寻租主体是各种利益主体 寻租的对象是政府官员 利益主体为获取政府特许或庇护 向掌握一定权力的政府官员施加种种影响 如实物的或金钱的行贿 回扣给种种好处 以便获得额外的或垄断的利润 租金 导致官员走向腐败 所以寻租性腐败就是权钱交易 以权谋私的腐败 其表现特征 一是权力资本化 即以对国家投资 贷款 生产资料的分配权力为资本 来谋取私利 二是权力商品化 即把手中的权力变为一种等价物 为你办事你必须付给相应的报酬 权力成为万能的等价物 三是权力私有化 将人民赋予的权力视为私有 如同自己的财产一样 任意支配 谋取非法收益 13 BT模式腐败 寻租行为 寻租行为的具体表现 规划环节的寻租行为1 政府无意创租 如建设用地指标制定失误使开发商借机牟利 不恰当的公共物品管理造成严重的 搭便车 现象等 2 政府被动创租 如在城市开发建设中 地方政府为追求短期政绩或迫于经济压力 受开发商制约 廉价出让土地 破坏生态环境等 为部分企业大开方便之门 它造成城市资源严重流失 为城市长远发展留下隐患 3 政府主动创租 如行贿受贿 用地性质随意更改 建筑容积率随意增加 违规批地 违规建设等情况的发生 我国当前的租金来源以政府主动创租为主 设计环节的寻租行为在目前 建筑设计院众多 设计市场竞争激烈 设计师受设计规范的制约 相对而言权力较小 寻租的空间也较小 其主要表现形式为设计人员不通过设计院 违规私人承揽设计任务 应施工单位的要求 做一些不恰当的设计变更 增大工程量 以增加工程的造价 14 BT模式腐败 寻租行为 寻租行为的具体表现 招投标环节的寻租行为近年来 建筑招投标领域一直是职务犯罪的高发区 招投标本身应该是一种公平竞争行为 它要求参与竞争的各方处于充分的竞争状态 但是我国现行招投标中非充分竞争现象严重 导致了大量的寻租行为 由于市场机制不完善 在公共工程招标投标中 政府对市场的干预并不是仅仅维持在保证合约的签订与执行所需的行政法律制定与执行上 还对招投标方式的选择 评标定标与信息发布等环节产生影响 进而在市场上形成一定的垄断利润 而作为对这一部分垄断利润的反应 建筑企业或建筑承包商就通过加入寻租活动来获得这部分经济租金 在招标方式的选择上 把属于公开招标的项目不公开招标处理 在信息发布环节 组织项目实施的工作人员利用公共工程内部监控制度不健全 对该项目信息公开时间很短 只通知与自己有利益关系的承包商参与投标活动 在评标定标环节 在评审前通过向专家评委打招呼 送礼 请吃饭等 公关 手段 让其通过资格审查并利用打分的权力 从而影响评审资格和打分结果 成功中标 15 BT模式腐败 寻租行为 寻租行为的具体表现 工程施工 材料采购环节的寻租行为在建筑材料的采购环节上 某些采购人员收受供货方的贿赂后 抬高材料价格 从中捞取好处 此外 有些建筑单位主管人员虚报 冒算建筑材料 加大开支 从中大肆贪污侵占 建筑监理环节的寻租行为监理人员的寻租行为主要表现在工程量的签证和工程进度款的拨给上 虽然工程量的签证 工程进度款的拨给还要有业主同意才能生效 但监理人员无疑是第一道关口 拥有一定的权力 也就有一定的寻租空间 一部分监理人员就利用职权 对施工单位吃拿卡要 验收环节的寻租行为在质量验收环节上 建筑质监部门作为政府权力的代理人 行使建筑市场监管职能 其失信行为引发了工程建设领域大量的腐败案件 某些建筑单位为使工程顺利通过验收 向参与验收的有关人员和部门行贿 工程质量监督部门的某些人员 在工程完工评定质量等级时 利用职权对施工单位吃拿卡要 致使工程等级向上或向下浮动一级 16 BT模式腐败 寻租行为 寻租行为的危害 工程建设中的寻租行为是一种社会资源成本很高甚至危害人民群众生命安全的违法行为 它会对社会政治经济生活产生巨大的负面效应 1 浪费社会资源 寻租者为了获得工程建设中的种种利益 需要付出大量的精力和时间 以及为打通其中的各种关系网需付出相应的金钱 同时 当权者为了应付寻租者的游说与贿赂或是为了使寻租者支付的租金满足自己的要求所耗费的时间 精力和社会资源 2 扰乱市场秩序 影响市场效率 寻租者通过付出一定代价的寻租活动获得一定的工程建设特权 他就会想方设法得到更大的利益 而不会通过改进工程技术 提高工程质量及服务水平 增强其自身的市场竞争力 同时 由于寻租行为的存在 扭曲了社会资源配置 影响市场效率 3 影响工程质量 危害人民群众财产及生命安全 寻租者通过寻租行为获得工程项目 为追求其利益最大化 往往会通过偷工减料等手段草草完成工程建设项目 造成工程质量低下的恶果 甚至成为豆腐渣工程 严重危害人民众生命财产安全 17 BT模式腐败多发的原因分析 1 经济转型时期体制不健全 为滋生腐败提供了温床当前 我国正处于经济发展方式的转型期 市场经济不断完善 但一些重点领域体制建设却没有跟上经济快速发展的步伐 既留存着计划经济体制的较大弊端 也有市场经济体制的幼稚和不成熟 工程建设领域就是如此 其市场自主决定能力较差 各环节的透明度不高 交易秩序的规范和约束还存在许多薄弱环节 无序竞争的现象比较突出 建设工程的重大决策权又往往掌握在一个部门甚至个别领导手中 缺乏规范透明的权力运作程序和有效的内外监督制约机制 客观上就使少数人有了可乘之机 在高额利润的驱使下 行贿受贿 请客送礼 大搞权钱交易 本应是技术 质量 信誉的竞争 却变成了贿赂的竞争 造成了工程建设领域贿赂之风盛行 既扰乱了正常的经济活动 又损害了国家的利益 造成国有资产的大量流失 18 BT模式腐败多发的原因分析 2 政府行政干预过多 权力过分集中 是腐败案件高发的重要原因在当前的经济体制下 计划经济时期靠权力配置资源的惯性 导致行政手段仍与市场手段同时发挥作用 经济活动中因此渗透着权力的 魔力 并在一定范围和程度上起着决定性作用 而权力一旦进入市场 就会破坏平等竞争的市场经济秩序 加上我国一些政府部门集工程立项 资金 招投标 建设 监管 使用于一体 既当业主 又当管理者 极易形成权力壁垒 特别是近年来工程建设市场 僧多粥少 竞争激烈 部分建筑施工企业为了生存和发展 往往采取各种公开或隐蔽的不正当手段进行竞争和 公关 不惜以高额回扣等重金开路 使得工程建设领域成为商业贿赂的重灾区 19 BT模式腐败多发的原因分析 3 缺乏有效监督 犯罪成本过低 让不法分子有机可乘公共服务项目投资中政府既是制定政策 掌握审批权的决策者 又是投资项目活动中的参与者 双重角色使得监督流于形式 同时 现有的监督执法机构缺乏相对独立性 难以发挥应有的监督作用 给权力滥用留下了缺口 尽管我们现在有上级监督 同级监督和群众监督 但上级组织和基层群众往往都很难及时了解具体情况 基本上是事后监督 同级监督虽了解情况最清楚 最及时 但双重的领导体制 使得这种监督变得软弱无力 形同虚设 即上级监督太远 同级监督太浅 下级监督太软 法律监督太晚 权力的失控 使得少数领导干部可以随意干扰工程审批 招投标的正常程序或者决定土地开发 工程建设权的归属 4 法制观念淡薄 个人私欲膨胀 由于前几年建筑市场的不当竞争 形成了以行贿受贿为招揽工程主要手段的不良氛围 尽管经历了多次反腐败斗争的打击和开展重点工程犯罪预防工作 但遏制的效果并不显著 其重要原因是对一些党员干部 工程建设中的管理人员缺乏经常性思想道德教育 法制观念教育以及警示教育 他们灵魂深处的 权钱交易 的价值观念严重作怪 私欲膨胀 进而抱着侥幸心理 冒险作案 最终走上违法犯罪道路 20 BT项目预防腐败问题的对策 美国学者阿密泰说过 清除腐败 不仅仅是挑出一个烂苹果 而更应该检查放置苹果的筐子 所以 要遏制腐败等职务犯罪行为 必须坚持惩治 预防两手抓 既要坚决对敢于以身试法的腐败分子给予严肃查处 又要深刻反思腐败现象滋生和蔓延的深层次原因 在根治和预防上下功夫 针对我国具体国情 在BT项目中预防职务犯罪可从以下几个方面着手 1 进一步加快并深化经济体制改革 从源头上杜绝腐败转型时期出现一定的寻租行为在所难免 且过渡期持续时间越长 寻租现象就越严重 因此 加快经济体制改革 尽量缩短过渡期 有利于从根本上预防腐败 深化经济体制改革 一是加快公共建设投资管理体制改革 对公益性和非经营性政府投资项目 要按照投资 建设 监管 使用相分离的原则 改革现行的投资管理方式 建立符合市场规则的造价审核模式 确保公共建设投资安全与收益 二是加快政府职能部门所属事业单位的改革 使政府监管职能与有形市场操作相分离 让咨询 设计 监测 认证等机构真正成为独立进行市场竞争的社会中介机构 杜绝 腐败中介 21 BT项目预防腐败问题的对策 2 优化政府干预 合理划分政府与市场的分工加大我国政府行政机构改革的步伐 进一步转变政府职能 简政放权 取消一些不必要的政府干预 能够有效减少和消除租金的供给 一是政府要尽量减少或取消不必要的对工程建设项目活动的政策干预和行政管制 二是对于工程建设必不可少的政策干预和行政管制 要透明化或市场化 实行较为严格的过程管理和责任追究制 将设租的可能性降到最低点 从而预防寻租行为等腐败问题 2014年2月15日 国务院办公厅发布 国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定 决定再取消和下放64项行政审批项目和18个子项 22 BT项目预防腐败问题的对策 3 强化监督制约 使权力在阳光下运行 防止权力运行失控失范现象根据犯罪学理论 不受监督的权力必将滥用 腐败的根源在于权力失控 所以必须加强对权力运行的监督和制约 一是完善权力运行的内在制衡机制 按照决策 监督 执行三分离的原则 科学配置和分解权力 建立结构合理 程序严密 制约有效的权力运行机制 真正做到法治而非人治 二是构建全方位的监督制约机制 加强专门监管机构建设 改进监控手段 不断加