政府投资项目绩效评估研究报告.doc

政府投资项目绩效评估研究报告政府绩效评估是现代政府管理中一项行之有效的制度设计，其实质是对政府权力的运行过程和结果进行全方位的监督。政府投资项目绩效评估作为政府绩效评估体系的有机组成部分，是全面建立科学的政府绩效管理体系，积极推动服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府建设的必然要求。 当前，随着我国经济社会的快速发展，政府不断加大投资力度与投资低效的矛盾日益突出。加强政府投资项目绩效评估工作，既是提高政府投资效益，保证中央重大决策部署顺利实施的重要举措，也是防范廉政风险，推动政府廉洁勤政、依法行政的重要内容。同时，加强对中央关于科学发展的重大决策部署执行情况的监督检查是监察机关的首要任务，政府投资项目作为中央重大投资决策的重要组成部分，是监察机关监督检查的重要对象。 本课题全面总结我国政府投资项目绩效评估的做法和经验，开展对国（境）外政府投资项目绩效评估的比较研究，牢牢抓住履行监督检查职能这个关键，紧紧围绕政府投资项目后评价和风险防范工作，提出加强和改进政府投资项目绩效评估工作的相关思路和对策建议。 一、开展政府投资项目绩效评估研究的动因 政府投资项目，是指使用各类政府投资资金（主要是中央政府和地方政府预算资金），形成的能够进行独立计算和考核的项目。政府投资项目绩效评估（或称政府投资项目绩效评价），包括绩效指标化、绩效监控和绩效评估三个基本过程，是指在绩效目标的基础上，借助科学的方法、程序和标准，对政府投资项目的前期准备、实施过程、运营情况及其影响效果进行追踪监测和分析评价，并作出系统的绩效评估报告。 政府投资项目绩效评估涉及经济效益、资源配置、社会福利、外部效应等多个方面，是由一系列与绩效评估相关的评价理论、评价内容、评价指标、评价方法、评价标准、评价机构及管理机制等形成的有机整体。 政府投资项目绩效是政府绩效的内容之一，对政府投资项目绩效的研究经常寓于政府绩效的研究之中。国外的政府绩效评估理论，一般也称为公共部门绩效评估理论，涵盖政府项目投资前、中、后的绩效影响因素与评估方法，评估时点延伸覆盖了项目从始至终的完整生命周期，同时强调项目的全过程动态评估。目前，国外评估方法由管理层面逐渐深入到制度层面，按照分维度、分阶段、分行业等标准建立政府投资项目绩效评估体系，对政府投资项目绩效进行全方位评估。许多国家进行了积极的实践探索，将政府投资项目纳入政府绩效评估的范畴，建立了项目生命周期评估模型等较为成熟的评估模型。 我国政府投资在全社会投资中发挥了引导作用。各级政府的财政投资性支出是国民经济中的一支重要力量，如图1所示，改革开放以来，中央和地方财政支出占GDP的比例虽略有波动，但两者合计数始终不低于10%，财政支出中的相当一部分是投资性支出。为应对由美国次贷危机演化而来的全球金融危机，从2008年四季度到2010年底，中央政府新增投资1.18万亿元，加上地方和社会投资总规模共约4万亿元。在出台上述计划的同时，由中央纪委监察部牵头，国家审计署、财政部、发改委参加的中央扩大内需促进经济增长政策落实检查工作领导小组随即成立，负责监督检查工作。整体来看，政府投资项目建设进展顺利，中央投资的引导和带动作用持续显现，取得了明显成效。 但是，由于目前部分政府投资项目的设计、建设、管理和运营四个环节没有完全分离，导致各个环节之间不能互相监督，监督主体之间彼此缺乏制衡，不利于从内部评估绩效。 2008年底，国务院办公厅、中央编办建议在监察部成立专门机构，推进政府绩效管理工作。2011年3月10日，国务院批复监察部关于建立政府绩效管理工作部际联席会议制度的请示，同意建立由监察部牵头的政府绩效管理工作部际联席会议制度。政府绩效管理工作部际联席会议由监察部、中央组织部、中央编办、发改委、财政部、人力资源和社会保障部（公务员局）、审计署、统计局、法制办等9个部门组成，监察部为牵头部门。联席会议办公室设在监察部，承担日常工作。因此，牵头组织协调政府投资项目绩效评估工作，研究相关问题并提出对策建议，是党和政府赋予监察机关的一项重要职责。 二、国内政府投资项目绩效评估工作开展情况 改革开放以来特别是党的十六大以来，审计、财政、发改委等部门均开展了绩效评估的研究和实践，并取得明显成效。但总体上看，我国政府投资项目绩效评估还处于起步阶段，尚未形成一个完整、系统、科学的政府投资项目绩效评估体系，项目后评价制度和风险防范方面存在突出问题。 （一）我国开展政府投资项目绩效评估的历史沿革 我国政府投资项目绩效评估工作随着改革的深入而逐步建立完善，目前基本形成包括财务评估、经济评估、环境影响评估以及社会评估在内的较为全面的评估体系。从评估的过程看，形成了包括项目决策评估与项目后评价在内相对完善的评估体系，夯实了投资项目科学决策的基石，对优化投资结构、提高投资效益起到了重要的作用。 1、国家审计署开展的政府投资项目绩效审计 国内绩效审计的理论探索始于1982年。2003年，国家审计署颁布了审计署2003年至2007年审计工作发展规划，对后续五年的工作任务和目标进行了安排，效益审计作为重点之一排在第三位，而且主要针对财政资金进行。2006年，国家审计署颁布了审计署2006至2010年审计工作发展规划，要求全面推进效益审计。2008年颁布了审计署2008至2012年审计工作发展规划，向全国审计机关明确提出了绩效审计的工作目标要求，到2012年，每年所有审计项目都开展绩效审计。 国家审计署开展政府投资项目绩效审计，尽管时间不长，还是取得了较好效果。但从目前掌握的资料分析，审计署尚未建立完整的绩效审计指标体系。 2、财政部开展的财政固定资产投资项目绩效评价 1998年，我国明确提出把建立公共财政体系作为适应市场经济体制转轨的财政转型目标。此后，财政改革在1994年分税制、工商税制改革之后，进入以公共财政建设为核心的新时期，我国开始了财政投资项目绩效评价的理论研究工作，产生了一些有重要指导意义的绩效评价理论。2003年10月，党的十六届三中全会通过了中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定，明确提出推进财政管理体制改革，要“建立预算绩效评价体系”，并陆续出台了包括政府投资项目绩效评估在内的一系列探索性的改革措施与办法。2003年，财政部发布了中央级教科文部门项目绩效评价管理试行办法，从相关部门选择了7个项目进行试点。部分省市积极出台了地方财政资金绩效评价管理办法，逐步开展试点工作。2005年，财政部出台了中央部门预算支出绩效评价管理办法（试行），为全国财政资金绩效评价工作提供了统一的指导性文件。2009年财政部制定了财政支出绩效评价管理暂行办法，更标志着我国财政资金绩效评价工作迈上了新台阶。2010年制定的政府投资条例（征求意见稿）对财政投资项目绩效评价提出了要求，表明我国对政府投资项目的绩效评价迈出了重要一步。 自2004年财政部颁布财政部关于中央经济建设部门部门预算绩效考评管理办法以来，财政绩效评价工作逐步展开，出台多项文件，也取得了一些进展。但从总体上看，这项工作尚处于起步阶段，各方面仍在探索过程中。 在各类财政绩效评价中，财政固定资产投资项目的绩效评价工作开展情况较好，但是中央本级预算项目支出绩效评价工作仍处于试点阶段，地方层面的项目支出评价工作也只是针对重点项目支出类，制度建设、实际运行等都存在较大完善空间。中央层面成立了负责绩效业务管理工作的专门机构设在财政部预算司的预算绩效管理处，逐步建立政策和制度。2005年制定中央部门预算支出绩效考评管理办法（试行）后，确立了财政部门统一领导、部门具体组织实施的绩效考评分工体系，绩效考评试点范围和考评项目资金规模不断扩大。目前，在制度建设方面，已经就指标设计、结果运用、外部参与、公开透明、报告报表等环节或内容作了较大推进，形成了一套相对规范的评价执行程序，财政支出绩效评价指标体系和基础资料数据库也在建立完善之中，推动了项目绩效目标和执行效果的量化与具体化。 3、国家发改委开展的投资项目绩效评估 作为投资主管部门，国家发改委并未明确提出开展投资项目的绩效评估工作。但从实际情况看，与绩效评估相关的工作也进行了不少，主要包括两个部分：重大项目稽察和投资项目后评价。 1998年，为加强投资项目特别是国家重大投资项目建设过程中的政府监督管理，我国建立了国家重大项目稽察特派员制度，并在当时的国家发展计划委员会内部设立了重大项目稽察特派员，于当年开始了对国家重大项目的稽察工作。2000年，国家重大建设项目稽察办法由国务院颁布实施，标志着重大项目稽察制度正式形成。在投资主管部门内设重大项目稽察特派员办公室发挥主导作用的同时，交通、水利等专业部门内部也建立了相应的重大项目稽察特派员办公室。稽察的目的是为了“保证工程质量和资金安全，提高投资效益”。 2008年，国家发改委颁布了中央政府投资项目后评价管理办法（试行），标志着我国政府投资项目后评价制度正式形成。随后，各地各部门按照该文件的要求，逐步制定了各自的政府投资项目后评价管理办法，政府投资项目后评价工作进入新的发展阶段。2009年开始，国家发改委开始了国家重大项目的后评价工作，分别对水利、轨道交通等行业的若干重大项目进行了后评价。针对已经建成投入使用的重大项目，围绕项目建设的过程、技术效益、经济效益、环境影响、社会影响、管理、持续性等方面展开，对项目进行较为全面的分析。从实际执行情况看，后评价的分析还是取得了一定的成效，对于总结经验教训，为后续同类项目提供借鉴发挥了积极的作用。 从投资项目全过程、全方位监督管理和评价的角度来看，重大项目稽察制度和后评价制度的建立，形成了对政府投资项目的过程式监督管理。不过，目前稽察工作只是在项目进入建设阶段后才展开，并于项目建成后结束，并未实现对政府投资项目从论证、决策直到项目生命结束的全过程覆盖;项目后评价的成果也仅对后续同类项目有借鉴作用。 总体上看，我国政府投资项目绩效评估还处于起步阶段，停留在部门管理的水平上，尚未形成全国统一的、完整系统的体系。一是每个部门的相关工作均停留在初始阶段，处在不断探索中。二是各个相关部门的绩效评估工作都带有明显部门特征，对相关问题的研究以及实际工作的推进主要从本部门的角度出发，以满足本部门履行职能为目的。三是各个部门的绩效评估工作停留在本部门工作职责范围内，各自为政、各自为战，彼此间没有直接联系。四是各个部门对绩效评估的理解存在差异，对绩效评估的对象划分也不同，如国家发改委以投资项目为对象，审计和财政的绩效评估涉及到财政支出的各个方面。 （二）当前基本理念和配套制度方面存在的问题 全面分析我国现行的政府投资项目绩效评估工作，可以看出目前我国政府投资项目绩效评估在理念和概念、方法和指标、制度和政策、体制和办法等方面还存在突出问题。 一是对绩效评估的认识不够统一。审计、财政和发改委对绩效评估的认识存在差异。从审计部门的职能出发，依据审计法的要求，对相关资金收支的真实、合法和效益进行审计，并以资金的流动、使用为主线展开。传统的财务审计关注的是资金流动的真实、合规的结果，效益审计增加了对资金使用产生的直接效果的分析，绩效审计扩大到对项目产生影响的分析。从财政部门的职能出发，财政绩效评价强调的是财政预算支出的绩效水平。从发改委的职能出发，对投资项目的评估是核心内容。概念上的不一致给绩效评估工作的开展带来了影响。这种情况的存在，不利于各个部门从不同的角度开展统一的绩效评估工作，不利于对评估客体（政府投资项目）的准确把握和判断，不利于建立统一的绩效评估方法和指标体系，不利于形成统一的绩效评估政策。 二是绩效评估方法存在问题。指标体系分类过于笼统，有些指标体系过分强调定量指标，另一些则完全是定性指标，由于财政性项目支出类别繁多，绩效评估比较复杂，单纯使用定量指标或者定性指标难以真实反映专项资金的绩效。指标体系的设计依据不同，导致绩效评估导向存在差异。同时，指标体系的权重设计存在问题。目前在各地财政支出项目绩效评估中，指标权数的确定基本使用直接指标赋权法，该法最为简便易行，但受研究者的主观不确定性及认识模糊性的影响，随意性大。此外，财政性投资项目绩效评估的内容不够完整。多数指标体系的设计仅注重对项目本身进行评估，尤为重视合规性评估，忽略了专项资金支出项目的外在评估和项目效益。 三是现行绩效评估工作制度和政策不统一。审计署在审计署2008至2012年审计工作发展规划中提出了全面开展绩效审计的要求，但没有明确相应的绩效审计工作制度，而是在既有制度下开展了绩效审计的工作。比较而言，财政部通过若干相关政策的出台，建立了相应的工作制度和管理政策。但是，财政部的工作制度和政策，只适用于财政支出绩效评价工作，并不适用于其他部门开展的绩效评估。 四是现行绩效评估管理体制和办法处于部门分割和独立的状态。审计署依据审计法的规定，结合自身工作特点，按照既有审计工作管理体制依法进行绩效审计工作。而财政部门则依据财政部颁布的若干政策文件开展财政支出绩效评估工作。作为投资主管部门的国家发改委，尚未出台政府投资项目绩效评估的相关政策。统一的、专门针对政府投资项目的绩效评估管理体制和办法，目前还是一个空白。 （三）政府投资项目的后评价制度有待完善 项目后评价是指对已经完成或项目开工之后到项目竣工验收之前的项目或者规划的目的、执行过程、效益、作用和影响所进行的系统客观的分析。通过对项目的检查总结，确定项目预期的目标是否达到，项目或规划是否合理有效，项目的主要效益指标是否实现。通过分析评价找出成败的原因，总结经验教训，及时有效的反馈信息,对已开工项目的实施运营适时改进，同时也为未来新项目的立项决策提供借鉴，从而提高投资决策管理水平。 2004年国务院出台国务院关于投资体制改革的决定（国发200420号）以后，我国对建立政府投资项目后评价制度提出了明确要求，中央、地方政府有关部门对政府投资项目后评价工作也越来越重视，相继出台了后评价管理办法或规定。如2007年，厦门市发改委、监察局决定将开展政府投资项目后评价工作作为落实国务院投资体制改革精神、深化从源头上防治腐败的一项重要内容，当年就以“农村供水一、二期工程”作为后评价试点项目。2009年，在总结前两年厦门市政府投资项目后评价试点工作的基础上，厦门市发改委、监察局联合发布了厦门市政府投资项目后评价管理办法（试行），对该市的政府投资项目后评价工作进行了规范。此后，厦门市政府投资项目后评价进入了正常工作轨道。据不完全统计，目前我国已有8个省（含直辖市、计划单列市）出台了本级政府投资项目后评价相关办法。 但从总体上看，我国政府投资项目后评价工作尚处于初级阶段，还未形成规范化、制度化、科学化的体系。政府投资缺乏有效的后评价系统，政府投资项目完工以后，往往只重视建设项目交付使用的财产数量和金额的会计核算，忽视了建设项目是否达到预期绩效指标的考核，以至于后评价成为绩效评估的薄弱点之一。 （四）我国政府投资项目的风险问题突出 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议要求，明确界定政府投资范围，加强和规范地方政府融资平台管理，防范投资风险。加强政府投资项目风险防范，对于发挥政府投资的引导作用，扩大投资需求和投资效益，促进经济社会快速健康发展具有十分重要的意义。 当前我国政府投资项目中存在的风险，比较突出的有以下四个方面：1、决策风险。包括政府投资项目决策涉及的项目申报单位、投资主管、行业主管、财政、环保、土地、规划等部门在决策过程中产生的风险。2、实施风险。包括政府投资项目实施涉及的建设、设计、施工、监理、中介组织等单位在实施过程中产生的风险。3、监管风险。包括监督主体履职不力、监督机制不健全、监督制度不完备等影响政府投资项目正常运行的风险。4、廉政风险。包括因教育、制度、监督不完善、不到位和党员干部廉洁自律意识不强等因素而产生的思想道德风险、岗位职责风险和制度机制风险。 项目决策过程中的风险点，可能存在于项目申报单位、项目申报附件材料提供单位、决策（审批）部门、设计、咨询等中介机构。项目实施过程中的风险点可能存在于征地拆迁、工程代建、招投标、业主、设计施工、工程监理、资金管理使用、外部环境等领域。监管过程中的风险点包括监督机制不健全产生的风险点、监督环境不优产生的风险点以及监督效果不理想产生的风险点。 体制机制制度方面存在漏洞和薄弱环节是腐败滋生的一个很重要的深层次原因，直接导致政府投资项目的相关领域、环节和部门成为腐败问题易发高发的重灾区，对其他领域的腐败问题产生重要的关联影响和激化效应。 三、国外政府投资项目绩效评估比较分析 1977年最高审计机关国际组织（International Organization of Supreme Audit Institutions，简称INTOSAI）在秘鲁通过审计规划指南，提出除了传统的财务符合性审计，要把绩效评估作为单独的审计种类，这一观点得到了世界各国普遍认可，从此绩效评估越来越受到各国的重视。考察国外特别是发达国家关于政府投资项目绩效评估的理论方法、制度设置以及实践状况，进行合理借鉴和吸收，有利于不断改进和提高政府投资项目绩效评估工作，建立符合我国国情的政府投资项目绩效评估体系。 （一）发达国家政府投资项目绩效评估现状 美国政府投资项目涉及范围较广，主要包括水利、交通、军事和国防设施以及政府办公设施等。在机制上主要受制于国会监督，美国宪法授予国会对政府支出的监督权，国会对于政府绩效测量最重要的立法支持举措是1993年通过政府绩效与结果法案，确定了提高政府效率和管理能力的同时，提高公共服务或公共产品的质量、建立和发展公共责任机制、提高社会公众的满意程度、改善社会公众对政府公共部门的信任等目标。在管理上主要基于费用效益分析，从整个国民经济角度来确定政府投资的费用和效益，最初开始于1902年根据河港法评价水域资源工程项目。1936年，美国全国洪水控制法规定所有提出来的洪水控制和水域资源开发等项目，“不论受益者是谁，项目的预期效益必须超过其预计费用”，费用效益分析正式成为评价工程项目的一种方法。2002年开始，美国总统管理与预算局将绩效理念引入政府预算，形成以绩效为导向的政府预算，研究开发出项目评估定级工具（Program Assessment Rating Tool，简称PART），将其用于对政府项目的绩效评估定级，从而促进了联邦政府投资项目绩效水平的提高。 英国政府投资项目的传统决策机构是首相办公室直属的公共服务提供专署，现为投资节省预算局（The Invest to Save Budget，简称ISB），每年与财政部联合制定投资计划，并以公共服务协议的形式公开出版。自上世纪90年代以来，英国一直积极推进鼓励私人财力参与甚至主导公共投资计划，其核心是私人融资优先权PFI（Private Finance Initiative），后来创新发展出公私合伙制PPP（Private and Public Partnership）操作方式，目的是通过公私合作提高公共投资的专业管理水平，拓宽公共融资渠道，延伸私人投资领域，确保公共投资项目的成功。英国政府在引入私人资本参与公共投资时，必须对每一个项目进行客观评估，保证所有项目满足政府在效率、公正和责任方面的要求。各级政府的审计和项目稽查机构，要对政府出资建设的重大项目的投资决策、工程招标、材料设备采购、建设进度、工程质量、资金使用情况以及投资预算控制等实施全过程的监督检查。 日本对工程建设管理采取分工负责制。中央设国土交通省，全面负责政府机关办公建筑、国家公路、铁路、航空、港口、大型水利设施、国家公园和部分公私住宅工程的管理，其余工程项目由有关部门分管，首相府所属的环境厅、国土厅也对建设活动行使部分指示、监督和管理职能。日本项目绩效评估结果的应用与反馈形式多样，成效显著，推动了项目绩效改进。 澳大利亚政府1999年正式实施财政支出绩效评估，即政府投资的绩效评估。其财政支出绩效考核的范围主要侧重于政府内部，主要针对项目和计划的执行情况、效果、影响和管理等方面进行考评，重点是财政支出的结果和产出考核。澳大利亚的经验可以总结为两条，一是绩效考评最重要的是选定标准，二是设立澳大利亚国家审计署和分管审计署的总理，由上而下推动绩效评估。 德国的经济模式是以“社会市场经济体制”为核心，是一种吸收了计划经济的合理成份又加以改造的市场经济，在强调自由市场竞争的同时，特别注重政府对经济活动的必要干预。德国财政部在政府投资项目的建设过程中，主要负责从资金的调度和支付上对项目进行审查和管理。德国建设投资管理局主要负责以政府投资预算为核心的政府投资立项和投资预算确定、投资拨款、投资预算调整、投资后评估等领域。 （二）新兴经济体国家政府投资项目绩效评估现状 新兴市场国家都处于快速发展的阶段，国内和国际形势具有共通性，因此研究新兴市场国家，借鉴其在政府投资绩效评估上的做法，有着重要的现实意义。 俄罗斯在政府投资项目绩效评估方面最重要的特点之一就是沿袭了前苏联的一种传统国有预算资助制度。在俄罗斯向市场经济过渡的过程中，政府允许设立了各种类型的商业和非营利组织，但仍然没有放开研究机构。近43的研发机构是完全由政府资助的，表面看来是需要根据预算来获得资助的，但是事实上它们的绩效和得到的资助之间没有任何联系。政府2008年发表了“民用研发组织的绩效评估体系（On the System of Performance Evaluation for Civil R&D Organizations）”声明，主要目标就是要建立规范的政府研发机构绩效评估程序和标准，以提高其工作效率。此外，对于政府投资的科技项目，每5年进行定期统计调查，涉及到政府机构、商界、学术界、科学界、非政府组织等，定期调查与绩效评估体系共同构成了俄罗斯政府投资项目的评估系统。 南非在政府投资项目的管理上有两点重要经验。一是信息公开与公众监督。南非政府规定，政府投资2.1万美元以上的项目预算审批通过后，要通过互联网向社会公示。任何团体或者个人都有知情权，可以通过互联网对项目立项或预算等事宜提出意见或质询，由政府投资（预算）主管部门或项目计划小组负责解答。二是在提供公共服务的过程中重视制度化建设。在南非的公共部门内定期进行一些正式评估，包括：总统委员会关于南非公共服务改革和转变的报告审议、国家公共服务报告、绩效管理在公共部门的准则等。 （三）亚洲地区国家和组织投资项目绩效评估现状 亚洲地区的国家和组织地缘上与我国接近，在文化背景、发展历程等方面具有较多共性，能提供具有可比性的政府投资项目绩效评估经验。 我国香港特别行政区在政府投资项目上，采取政府主导的方式，具体实施也主要由政府及其公职人员负责，只有在政府技术力量不足，如进行新机场建设等特大项目建设时，才委托社会工程咨询机构代行管理，但政府仍负有监督和控制工程咨询机构的责任。 新加坡在上世纪70年代设立了公共服务管理部（Management Services Department，简称MSD)，隶属于财政部，负责审查政府的发展计划，包括这些计划的执行，以及任务目标、效果和绩效指标等。新加坡的政府投资有一个非常独特的模式，它的国有企业都是纯粹的商业化的运作，这在国际社会都是极少见的。由于政府投资完全按照商业化的模式来进行，就要求这些投资项目追求公司利润，在绩效评估上实行与普通企业一致的绩效评估体系。 亚洲开发银行在包括中国在内的亚洲国家投资兴建项目，涉及最多的领域是基础设施、农业和农村发展、城市发展等。亚洲开发银行将投资项目的周期分为项目选定、项目准备、项目评估、贷款谈判及董事会批准、项目实施、项目评价六个环节，在绩效管理上，与政府投资项目一样兼顾经济效益和社会效益。在亚洲地区的国家和组织中，亚洲开发银行构建的亚行项目绩效管理体系（Project Performance Management System，简称PPMS）的设计尤为规范，包含设计与监测框架、项目绩效报告、项目绩效监测与评价报告、项目完工报告、项目后评价报告等五大报告，在促成项目绩效改进，如期实现项目目标上发挥了重要作用。 （四）国外政府投资项目绩效评估工作对我国的启示 国外政府投资项目绩效评估工作的经验和做法对于我国具有重要启示，主要体现在以下六个方面： 1、确定评估实施主体 推进政府投资项目绩效评估的第一步就是要确定实施评估的主体，确定最高负责人以及实施评估的机构，明确不同评估主体的权限，然后制订明确连贯的任务、目标和战略。 国外政府投资项目绩效评估的实施主体略有区别。美国总统管理与预算局（OMB）和政府问责办公室（GAO）在政府项目绩效评估中发挥了重要作用，GAO是国会的审计、评估和调查机构，它的使命就是支持国会履行责任、提高绩效。 英国的项目投资计划由专门的投资决策机构指导并监督各产业主管部门实施，每年与财政部联合制定年度政府投资计划并公开出版，同时财政部设有专门的监督检查机构对政府投资项目的资金使用情况进行监管。澳大利亚则是通过财政部与其他政府机构联合推动绩效评估。 亚洲开发银行采用竞标的方法选出绩效评估机构，较常用的是“基于咨询者资历”的采购方法。先由对绩效评估工作有兴趣的公司或机构按要求递交材料表达申请意愿，再由政府机构从竞标公司或机构中评选出一家，签署合同，展开进一步工作。 建立绩效评估体系首先也是最关键要解决的就是实施主体的确定。我国目前还没有统一的项目绩效评估的实施机构。我国政府投资项目绩效评估主要由审计、财政、发改委等多个部门平行开展，尚未形成一个完整的、有层次的体系。中央政府部门中，国家发改委重点项目稽查办公室负责政府投资项目绩效评价工作。同时，财政部也负责对政府投资项目预算进行绩效评价。审计署按照审计法的有关规定，也对政府投资项目进行绩效审计。在行业部门中，既有以部门（或出资方）为负责主体，也有项目单位（或资金使用方）为负责主体。上述评估主体林立的现象，反而导致评估主体虚位，缺乏有效的绩效评估责任主体，一来增加被评估项目报送数据的工作量，二来由于各个部门对绩效的不同理解导致最终评估结果的分歧，从而影响了评估的科学性。 2、合理区分评估对象的类型 只有从政府投资项目的差异出发，针对不同类型的项目，提出不同的绩效评估重点，才能反映客观存在的差异性。美国在年度报告中使用的对政府项目的绩效评估定级工具PART，根据项目的性质，分为联邦直接项目、竞争性补助项目等七大类，针对每一类项目的属性，单独设置部分问卷，充分反应了不同类型项目绩效评估的侧重点。 在香港，公共工程分为四类：第一类是某些大型公共工程，由于投资巨大，营运又有盈利保证，政府设置独立机构对之实行商业化运作；第二类是部分商业价值高的大型基础设施工程，采用由私人发展商以BOT等方式竞标，取得建造和管理权；第三类是房屋委员会兴建的公共屋村，由房屋署实行封闭式管理，自行组织建设和管理；第四类是工务工程，香港的政府公共项目中的大部分属于这一类。工务工程的管理模式是政府专设工务局，建立庞大的公务员队伍，工务局相当于总承包公司，工务局下属的各专业署负责组织建设，对非经营性政府投资设专门机构由第三方实施专业化管理，与其他类型的项目相比，绩效的侧重点也有所不同。 亚洲开发银行在构建指标库时，将建立的指标库的项目分为四个部门，每个部门又进一步分为若干次部门。比如交通通讯部门，内含公路交通、铁路交通、城市交通和水路交通等四个次部门。 按照国务院关于投资体制改革的决定（国发200420号），我国固定资产投资项目根据投资主体、资金来源渠道以及投资项目的领域与规模，实行分类管理，把建设项目分为三类，即审批类、核准类和备案类。政府投资项目实施严格的审批制。 不同政府部门有不同标准。我国根据项目性质，建立了国家发展改革部门主导的建设项目经济评价指标体系。1987年原国家计委颁布了建设项目经济评价方法与参数，1993年颁布了第二版，2006年颁布第三版。经过20年完善修订，在这一体系指导下，交通、铁路、水利、科技、电力、电信等行业主管部门分别研究制定了本行业的评价方法，并形成体系内的分支。 项目类型区别得越细致，之后开展的评估标准、配套方法包括结果运用才会越准确。比如依据项目性质，明确分为经营性政府投资项目和非经营性政府投资项目。在绩效评估体系的建设上，对于经营性项目，经济效益优先兼顾社会效益；对于非经营性项目，社会效益优先兼顾经济效益。借鉴我国香港、亚洲开发银行和美国的经验，应依据项目内容进行分类管理，区别开展绩效评估。 3、设计科学的绩效评估标准和指标体系 确立评估标准是科学判断项目绩效高低的前提条件之一。设计科学的绩效评估标准和指标体系，再把实际绩效与预期绩效目标进行比较，是获得绩效信息的前提条件。在评估指标设置上，世界银行和亚洲开发银行先后出版了绩效评估指标的书籍，帮助评估者根据实际情况选择合适的评估指标。虽然有这些指导，但是实际操作时，评估指标的确定依然错综复杂。从理论上看，以交易费用作为衡量项目治理方式有效与否的主要标准最具可行性。在实际操作的过程中，可以把市场上完成该项目的成本作为政府投资项目可比的交易成本，也可以把项目已有成本作为项目理论上的交易成本。 美国要求政府部门先估算自己高效率地完成一个项目的成本，再与私营承包商所需成本进行比较，这就是外部观察法，通过对比政府和市场的成本，引入外部标准。而英国则是每年要选择一批重点项目，委托具有相应资质的独立第三方对项目的投资建设、运营绩效、资金运用情况进行后评价，据此制定客观的指标体制，为已结算的工程提供追溯评估。英国采用对项目成本的实际值和目标值的对比，也能得出绩效评估的结果。以上两种结果相比，前者更关注的是效率，后者则专注于效果。 从我国的情况来看，到目前为止还没有一套权威的绩效评估指标可供参考，政府投资绩效评估指标很不完整，没有形成分行业、分类别的政府投资项目绩效评估指标体系，评估指标体系的制定缺乏科学性。各部门在开展绩效评估时，只能自行设计一套评估指标体系，审计署虽然开展了尝试，但至今尚未建立完整的绩效审计指标体系。评估指标的不统一，导致难以达成对评估结果的共识。 4、科学采集评估数据 考核数据采集的透明和客观，是考核公平公正的基础。考核数据采集的简便和快捷，是考核持续开展的保证。确立评估标准以后，通过采集评估数据，可以进一步判断项目绩效的高低。绩效评估的数据主要来自两条渠道，一条是被评估对象自主申报，另一条则是机构、学者或中介组织等第三方提供。采集的数据包括定量分析和定性分析两类。 获取定性指标时，设计较为规范合理的调查问卷有助于科学地获取数据。美国之所以能够开展制度化的绩效评估，得益于其长期积累的，可开展外部和内部、横向与纵向比较的大量基础数据，特别是能够便捷获取的同类项目以往绩效评估的历史数据。美国2002年将绩效理念引入政府预算后开发出的项目评估定级工具，实际上就是一套标准化的调查问卷，针对每个项目的绩效和管理情况，设计了大约25个问题，问题数量根据项目类型不同而有所区别，每类项目的问题大部分相同，小部分会针对具体类别单独设计。按照各个部分在评估中所占比重，计算出项目绩效的总分，以此为依据判断项目绩效情况。PART工具在美国政府绩效评估中已经发挥出了重要作用，并在政府预算编制中增强了预算政策制定者的绩效责任，推动管理者将工作重心转移到证明项目效果上来，促进了项目管理水平提高。 目前来看，我国中央政府的财政支出绩效评价指标体系和基础资料数据库也在建立完善之中，推动了项目绩效目标和执行效果的量化与具体化。同时，各地方财政部门正在稳步开展绩效评价工作，部分省份建立了评价指标库、专家库、第三方评价中介库等信息系统。 5、重视绩效评估结果运用 政府投资项目绩效评估得出结果后，需要考虑如何运用评估结果，对绩效差的项目进行惩罚，对绩效优的项目进行奖励，从而形成有效激励机制。 在以美国为代表的选举制国家，公开政府投资项目的绩效评估结果，能达到改进政府投资项目绩效的目的。由于实行对选民负责的政治制度，绩效评估结果公开后，一旦评估结果显示项目绩效不佳，令公众失望进而不再对其支持，会给政治上带来很大压力。美国在白宫的管理和预算局网站上连续公开使用PART工具评估后的政府项目绩效报告，让选民参与进来，对政府行为产生约束，倒逼政府投资项目充分考虑项目绩效。新加坡则实行领导问责制，在领导干部的激励机制和约束机制中，加入对其负责项目的绩效评估，使领导干部在制度上承担起项目绩效的责任。 根据2010年我国沿海某省的一份审计工作问卷调查，在被问到绩效审计结果被利用的方式时，57.5的被调查者回答被政府领导批示；34.09回答被审计单位改善了管理制度；42.5回答被审计单位纠正了问题;只有6.11的被调查者回答所在单位的绩效结果向社会进行了公告。审计结果的不公开、利用程度低和受重视不够，使许多审计人员的积极性受挫，感受不到强烈的职业荣誉感和成就感。在回答“对绩效审计结果利用是否满意”时，41.29的人表示无所谓或不满意。 在实行选举制的国家，公众监督的力量足以有效约束政府的投资行为。但是在不实行选举制的国家，如果只进行评估结果公开而没有领导问责制，则不能取得充分运用评估结果改进政府投资项目绩效的目的，就意味着政府投资项目绩效的优劣，没有专人为此负责，无法形成有效的约束机制。因此，我国在获取政府投资项目绩效评估结果后，应适时公开结果，并推行项目领导人问责制。 6、建立健全法律法规和制度体系 法律法规和制度是开展政府投资项目绩效评估的重要依据和保障。英国和美国政府投资项目绩效评估取得的成效，同英国的支出综合审查法案和美国的政府绩效与成果法案存在很大关系。从长远来看，将政府投资项目绩效评估的目的、要求、标准、内容、方法、机制以法律法规形式固定下来，依靠法制力量推动各部门贯彻执行，是推进政府投资项目绩效评估的根本出路。以法律法规形式要求各个政府部门在编制预算、申请项目时确定绩效评估标准，有利于在各个政府部门形成绩效评估的良好氛围，从而将重视绩效、提高绩效由个别部门关注的事情拓展为整个政府部门关注的事情，将改善部门绩效和项目绩效由监督部门的推动行为变为各个政府组成部门和项目单位的自觉行为。 四、进一步做好政府投资项目绩效评估工作的对策建议 不断发展的政府投资项目绩效评估将是一个多层次、多目标、多指标、多因素构成的复杂系统工程，需要在对国内外政府投资项目绩效评估深入比较分析基础上，建立符合我国国情的政府投资项目绩效评估体系。 （一）建立监察机关主导的资源共享和协调配合机制 政府投资项目绩效评估先要明确实施主体。我国目前还没有统一的项目绩效评估实施机构，而是由审计署、财政部、发改委和监察部四个部门对项目实施监督管理，容易导致主体虚位或重复评估。在现行管理体制下，应以监察机关为主导，建立资源共享和协调配合机制，推动各个部门绩效评估工作形成合力。 第一，建立多部门联合参与的绩效评估工作机制。一是根据评估对象的特点，分类管理，明确不同类型政府投资项目绩效评估主体，分清任务，明确职责，再由该机构从中央到地方、自上而下总领性地实施政府投资项目绩效评估，并由监察机关对评估主体绩效评估的全过程进行监督。二是注重发挥部际联席会议作用，发挥纪检监察机关合署办公优势，完善审计署、财政部、发改委等各级各类监督主体之间协调配合、信息共享、联合检查和案件线索移送等机制，调动有关部门积极性，增强监督检查合力。三是改革现行工作机制，从统一评估理念、方法和指标入手，对现行政府投资项目绩效评估工作机制进行改革，逐步协调相关部门的绩效评估工作，探索建立多部门紧密合作的共同机制，形成既相互合作又相互制约的有机联合体。 第二，充分发挥监察机关职能作用。一是牢牢定位行政监察工作职能。督促国家审计署、财政部、发改委履行好主管（监管）经济社会事务职责；驻国家审计署、财政部、发改委纪检组、监察局协助驻在部门成立监督检查领导机构和工作机构，制定加强监管的规章制度，督促驻在部门及所属系统规范工作流程、提高工作效率，认真做好审计监督、投资预算下达、以及新增中央投资计划安排等工作。二是加强监督检查。重点督促各地区各部门强化监管，确保政府投资项目建设符合中央规定的投向，防止低水平重复建设、盲目发展、浪费资源、污染环境项目，防止搞劳民伤财的“形象工程”和脱离实际的“政绩工程”；确保工程建设依法合规进行，防止项目建设中打折扣、搞变通；确保资金管理使用规范有效，防止截留、挪用、贪污浪费、权钱交易；确保工程建设安全质量合格，防止发生安全事故和“豆腐渣”工程。 三是同扎实推进工程建设领域突出问题专项治理工作结合起来。深入开展专项检查，会同有关部门以政府投资和使用国有资金的项目为重点，对立项、在建和竣工项目的绩效情况展开深入排查。 （二）构建绩效评估指标体系，畅通数据采集渠道 构建科学、统一的指标体系，采集准确数据，是政府投资项目绩效评估中最为关键和最为困难的环节，直接影响评估工作的开展。要以科学发展观为指导，构建符合我国政府投资项目特点的绩效评估指标体系，合理采集数据，保证评估结果的准确性。 第一，科学制定政府投资项目绩效指标体系。一是合理区分被评估项目类型，充分认识公共政府、公共财政的本质，区别不同类型项目的绩效评估，对于经营性项目，经济效益优先兼顾社会效益，对于非经营性项目，社会效益优先兼顾经济效益，切实把惠及民生作为绩效评估的出发点和落脚点。二是将绩效评估指标的制定纳入政府绩效管理体系之中，推动以提升政府执行力为主的内部绩效、以建设执行力为主的组织绩效、以优化资源利用为主的预算绩效、以培育公信力为主的外部绩效有机结合。三是以科学发展观为指导构建指标体系，以政府提供的公共产品和服务质量为标准，以经济性、效率性、有效性、环境性和权益性为原则，定量指标和定性指标相结合，通用指标和专用指标相结合，有效涵盖公众服务指标、财务效益指标、内部管理指标、可持续性指标等。四是在关键部门和关键项目中开展评估指标体系试点，不断改进和完善相关指标，等条件成熟后分级分类循序推行。 第二，确保数据采集透明客观。一是多渠道采集数据。被评估对象自主申报和第三方提供数据相结合，发挥独立的中介服务机构作用，增强数据采集工作透明度和客观性。二是建立绩效标准数据库。重视以往项目的绩效评估数据和素材积累，既要有国际比较和机构间比较等外部数据，也要有目标结果比较等内部数据。三是定量分析与定性分析相结合。借鉴美国PART工具，开发适合我国不同项目特点的调查问卷，获取项目的非定量指标，并在问卷的基础上分析我国政府投资项目的绩效。四是把人民群众满意度作为重要数据。坚持以人为本、执政为民，在采集政府投资项目绩效评估数据时，充分认识社会公众对政府投资项目提出的要求，高度重视采集人民群众满意度方面的数据，切实保证采集数据的客观性与代表性。 （三）积极开展政府投资项目风险防范工作 加强政府投资项目风险防范，是保证国家宏观调控重大投资决策部署顺利实施的重要举措，是提高政府投资效益的重要途径，也是从源头上预防腐败的重要内容，是监察机关职能的具体体现。要在现有监督措施的基础上，以权力制约和监督为核心，以程序管理、资金监管、预警防控为重点，围绕政府投资项目决策、实施、变更、验收、决算的全过程开展风险防范工作，提高监管效率，防止权力滥用。 第一，完善政府投资项目管理体制。一是明确政府投资主要方向。政府投资主要用于公益性和公共设施建设等市场不能有效配置资源的经济和社会领域，能够由社会投资建设的项目，尽可能利用社会资金建设。二是明确政府投资资金安排方式。合理划分各级政府的投资事权，对政府各类投资资金，包括预算内投资、各类专项建设基金、统借国外贷款等，要统筹安排，集中配置，合理使用。三是加快推行“代建制”。对非经营性政府投资项目，要改变“投资、建设、管理、使用”四位一体的建设实施方式，通过招标方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，项目竣工验收后移交给使用单位。 第二，健全政府投资项目制度体系。一是加强政府投资项目制度建设。进一步明确政府投资的大中型项目管理各个环节的要求，对预算内政府投资项目安排及管理作出具体规定，进一步加强和改进预算内投资及专项资金管理、完善投资决策机制。二是完善政府投资项目决策信息公示与听证制度。各级政府应将政府投资项目决策的具体过程和表决程序向社会公示，广泛听取社会各界和公众的意见，自觉接受公众的监督，对于重大项目还要实行公众听证制度。三是推行专家评审制度。在项目正式决策之前，邀请所在领域专家对该项目的投资前景、实施的必要性和可行性、经济和社会影响等进行总体评审，充分吸取专家的评审意见。 第三，建立政府投资项目监督体系。一是明确监督责任。建立监察机关和审计、财政、发改委等部门共同参与、分工明确的监督管理体系，严格界定各部门的监管职责；建立各监督主体的协调配合机制，实现监管信息互联互通。二是突出监督重点环节。重点监督政府投资项目的招投标、工程变更、决算审计三个环节。三是加强工程咨询监督。完善政府购买造价审计中介服务制度，防止权力进入中介市场谋取非法利益，确保中介服务质量，提高项目咨询评估水平。四是强化监督结果运用。建立监督结果向人大报告制度和政府投资项目违纪违法行为移送纪检监察机关制度，提高监督威慑力。 第四，加强政府投资项目过程监督。一是加强项目设计过程监督。把项目预算公开作为深化政务公开的重要内容来抓，在惩治和预防腐败体系建设中统筹安排、协调推进，监察、审计、财政等专门机关要加大监督检查力度，坚决纠正违规违法行为，推进预算公开依法依纪进行。二是严格项目审批流程。进一步规范前期咨询评估、初步设计和概算审查的工作程序，促进各项目建设单位提高项目设计质量，坚决制止为取得立项、获得投资批准，不顾前期工作深度，造成项目实施过程中投资失控等行为，把好设计关口，为项目顺利实施打下良好基础。三是加强项目资金拨付过程监督。大力推进政府投资项目资金拨付信息公开，推行资金拨付“阳光操作”；督