有劳动能力城市低保人员“福利依赖”难题及其破解.doc

有劳动能力城市低保人员“福利依赖”难题及其破解 陈翠玉 （西南政法大学 行政法学院, 重庆 401120）摘要：尽管目前我国的城市低保制度的保障水平不高，但也存在着“福利依赖”的弊端，即大量有劳动能力城市低保人员赋闲在家宁愿靠领低保生活而不愿意就业。究其原因，除了个人、市场和社会环境因素外，根源在于我国长期奉行维生型的城市低保给付制度的固有弊端及其负激励效应。该制度是一种消耗式而非发展型的救助制度，过于重视生活保障而忽视了对经济动态发展因素的考量。此外，现有制度还存在着配套制度不完善，政策难以落实，退出机制形同虚设以及促进就业、再就业措施匮乏等问题。解决低保“福利依赖”问题的策略，主要靠完善制度和政策，发挥其导引作用。其中，尤为重要的是，如何将有劳动能力低保成员从现有低保群体中分离出来以及如何使他们愿意就业，并为其创造就业机会和条件以帮助他们实现就业。关键词：有劳动能力；城市低保；福利依赖；就业；发展型1问题的提出城市居民最低生活保障（以下简称“城市低保”）制度是指各级人民政府按照当地城市居民最低生活保障标准，对持有非农业户口的城市困难居民予以适当救助的城市社会救济制度。根据1999年国务院城市居民最低生活保障条例第二条规定：“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。”该条概括规定了“城市低保”的对象，主要有以下三类人员：（1）无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的居民；（2）领取失业救济金期间或失业救济期满仍未能重新就业，家庭人均收入低于最低生活保障标准的居民；（3）在职人员和下岗人员在领取工资或最低工资、基本生活费后以及退休人员领取退休金后，其家庭人均收入仍低于最低生活保障标准的居民。由此可见，在我国“城市低保”对象中包括了相当一部分有劳动能力但未就业者（在就业年龄内）。作为我国社会保障体系中的“最后一道保障线”，“城市低保”制度自1993年在上海开始实行，至今已有20 多年的时间，期间低保制度不断完善,低保线多次上调，低保覆盖范围不断扩大。可以说，低保在保障困难群众基本生活和维护社会稳定方面发挥着重要作用。毫无疑问，“城市低保”制度对保障无劳动能力的低保人员的基本生活具有重要意义。但也必须看到，在我国“城市低保”对象中，包括了相当一部分在法定就业年龄内有劳动能力但未就业者。而实践表明，当前的“城市低保”制度对有劳动能力低保人员存在一种负激励效应，容易造成低保群体的福利依赖关于福利依赖，不同学者从不同研究角度给出了不同的界定。本文所指的“福利依赖”，是指在就业年龄内有劳动能力的“城市低保”人员，长期（一年以上）不愿意就业而主动争抢或过度依赖低保生活的现象。现实中一些有劳动能力的人心安理得地享受着低保的各种待遇而不愿意就业。部分低保家庭在得到各项救助累加后，生活水平明显高于低保边缘群体，有不少低保群体视低保金为救命钱，不愿退出低保福利，造成心理上对低保资格的依赖；也有部分低保群体就业积极性不高，即使为他们提供就业机会，他们也可能会消极对待，或想尽办法不愿再就业，更不愿退出低保，表明低保群体行为上对低保福利的依赖1。从国家与社会的关系来看，承担低保救助是政府责任所在，政府应该履行兜底的社会保护职能，为最底层的公民提供最低保障，确保贫困民众不至于堕入生活的困境和维护社会稳定。本来当生存出现了难以解决的困难，接受来自政府的救助也是合情合理的事，但在城市居民最低保障制度的贯彻实施中，很多不该“保”的有劳动能力者进了“保”。特别是，很多有劳动能力人群产生“就业不如吃低保”的想法，因害怕整体福利下降,宁愿领低保金也不愿就业，即使政府为他们提供就业培训、介绍工作岗位后，他们也仍然不愿意就业，长期赖在低保队伍里。对于这部分群体,低保制度应该提供的仅是一种临时性的生活保障。有劳动能力群体的“福利依赖”现象的存在，既是对劳动资源的浪费,又是对社会救助资源的侵占，不仅加大了政府财政负担，还严重干扰了社会公平和正义的实现，致使低保制度的初衷和目标难以实现，甚至危及经济与社会健康发展。 2 城市低保人员“福利依赖”的现状与影响因素 为了进行深入有效的分析，2015年10月10日，课题组在重庆市江北区人力资源和社会保障局、民政局及相关街道办事处的协助下，选取重庆市江北区的Z社区为样本展开实地调研。Z社区现有2 350户居民,其中1 890户为户籍地居民,其他为购买商品房户口未迁入的居民，有低保人员185人。调研中，课题组对该社区城市低保人员进行了随机的抽样调查，共发放调查问卷58份，收回有效问卷52份。此外，课题组有针对性地进行了个别深度访谈。调查发现，城市低保人员的“福利依赖”心理和择业意愿，与性别、年龄、健康状况、文化程度和劳动技能情况、家庭负担状况有密切的关系。2.1 调查样本的基本情况 在52份调查问卷中，男性低保人员30人，占比约为58%，女性低保人员22人，占比约为42%；从年龄结构来看，30岁及以下5人，31-40岁13人，41-50岁24人，50岁以上10人（在就业年龄内的为5人）；从健康状况来看，劳动能力健全的低保人员所占比重约为46%，劳动能力部分丧失者（包括体弱和有慢性病但有劳动能力）所占比重约为42%，无劳动能力者（有严重疾病）所占比重约为12%。从样本看，在城市低保人员中，男性占较大比重，在就业年龄内且有劳动能力的比例较高。从城市低保人员的受教育程度来看，未受正式教育所占比重为2%，小学文化程度的为23%，初中文化程度的为47%，高中文化程度的为21%，技校/职高/中专的为2%，大专及以上的为5%。从样本看，城市低保人员的文化程度以小学、初中及高中文化程度为主。城市低保人员的受教育程度低会导致低保对象在激烈的市场竞争中处于弱势，使他们很难找到合适的工作。就择业的自身条件而言，从本次调查的情况来看，15%的低保人员认为自己“有某方面的技能”，37% 的人选择“从事过某方面工作、有工作优势者”，认为自己“年轻聪明、学东西快”所占比重为8%，33%的低保人员认为自己“无工作优势”，选择“其他”（包括无劳动能力等）的占7%。从样本看，约60%的城市低保人员具备一定的职业素质，但掌握某方面技能的所占比重只有15%；从另一方面来看，87%的低保人员认识到了劳动技能的重要性，而参加过职业技能培训的只占12%。因此，其较高的择业条件要求可能与其职业素质不相称，这对城市低保人员就业、再就业是不利的。从城市低保户的家庭负担情况来看，其中无需抚养子女的低保户所占比重为65%，需要抚养的子女人数为1人的所占比重为35%；无需赡养老人的低保户所占比重为65%，需要赡养的老人数为1人的所占比重为15%，需要赡养的老人数为2人的所占比重为17%，需要赡养的老人数为8人的为3%。样本中，无需抚养子女和无需赡养老人的低保户占较大比重，其家庭负担较轻，一定程度上缺乏就业、再就业的压力与紧迫感，这也是造成有劳动能力城市低保人员宁可享受低保也不愿就业的原因之一。2.2 城市低保人员对当前低保制度的满意度就城市低保人员对当前低保制度的满意度来看，12%的人“非常满意”，58% 的人“基本满意”，“不满意”约为27%，“极不满意”约为3%；从低保对其生活的影响来看，在52人中，有10人认为“让家里的经济负担减轻了很多”，11人认为“金额太少、对其家庭没有产生任何影响”，31人认为“生活水平提高太快、低保补助提高水平比较慢”。从样本看，城市低保人员对当前低保制度满意程度较高，也是造成“福利依赖”的一个重要原因。但是随着社会发展，较高比例的低保人员对提高自身生活水平有着更高的期待，这为进一步破解“福利依赖”难题以促进就业、再就业工作提供了可能。2.3城市低保人员择业意愿与要求从城市低保人员择业意愿和要求来看，在我们设计的多项选择中（每人限选3项），选择“有基本社会保险”（比如失业保险、医疗保险、养老保险等）的占63%，选择“月收入因素”的占42%（其中，考虑月收入的22人中，希望“2 000-3 000元/月”的占73%、“3 000元以上/月”的占23%、“1000元/月”的占4%）。由此可见，绝大多数低保户在找工作时对最低工资要求一般在2 000-3 000元之间。劳动年龄内有劳动能力低保人员大多文化程度低，拥有的社会资本少，求职意愿不高，加上他们的择业要求高，收入期望值偏高，结果往往高不成低不就，造成其难以就业。在就业岗位的选择上，“只要是力所能及的工作都愿意干”的比重只有13%，“最好工作单位离家近、在社区内工作”的占42%，“工作时间有弹性”的占13%，“工作不能太危险或易患职业病”的为19%，“工作条件不能太辛苦，如热、脏、累”的占35%。低保人员的择业要求，一定程度上反映了其职业追求，为促进低保人员就业、再就业工作提供了必要的参照。但是实践中低保人员择业条件要求往往高于市场现实，在找工作时，要么因为家庭成员需要照料而工作地点离家太远，要么工资收入与实际付出严重不成比例，就业岗位与其预期存在一定差距，加之本身处于弱势地位，客观上他们实现就业、再就业的可能性被大大降低。从低保人员具体的择业途径来看，“通过职业介绍所找工作”占24%，“通过报纸广告找工作”占8%，“通过网络找工作”占5%，“通过人才市场找工作”占13%，“通过亲友介绍找工作”占39%，“其他途径”（包括社区介绍、多种途径的综合）占11%。由此可见，城市低保人员的择业途径以传统的方式为主，依靠亲朋好友所占的比重较大，缺乏一定的自主性与创新性，这与其择业观念有关，也是其职业技能条件的反映。2.4 城市低保人员退出低保的态度、条件和途径就退出低保的态度而言，从本次调查所反映的情况来看，如果有良好的就业机会，对于退出低保，有52%的城市低保人员“愿意退出”（其中48%的人“考虑过且愿意退出”，4%的人“没有考虑过，但愿意退出”），“不愿意退出”的占46%（其中“考虑过，但不愿退出”的占31%，“没有考虑过，也不愿意退出”的占15%），“其他”（如“想上班，但有病”）占2%。面对好的就业机会，“愿意退出低保”和“不愿意退出低保”的比例相当，低保人员的“惰性”心理在一定程度上是客观存在的。在调查中，很多低保人员表示“即使实现了就业也不愿意主动退出”。这些人存在一种“低保金是国家给的，不拿白不拿”的思想，心安理得地靠“要”政府的救济来维持生活，觉得领取低保金比去工作要划算，即使不再符合享受低保的条件，也不愿主动退出，不愿放弃既得利益。从退出低保条件的认知看，选择“有劳动能力”的占60%，选择“家庭生活水平明显高于当地最低生活保障标准”的占50%，选择“有良好的就业机会而不参加工作”的占54%， 选择“按照相关的法律、法规规定不能再享受最低生活保障待遇”的占46%，选择“家庭成员有高消费娱乐行为”的占65%。可见，对于应当退出低保的条件，多数的低保人员具有较高的认知水平，这也从侧面反映了他们对就业、再就业、进而退出低保的相关政策是有一定的预期和接受心理准备的。 关于脱离低保的途径，选择“要有人抚养自己”的占12%，“要提高文化素质”的占8%，“要积极就业”的占35%，“政府要提供帮助”的占36%，“要靠其他慈善机构”的占6%。从样本看，大约三分之一的低保人员有就业愿望，但是因各种原因他们实际就业的比例很低。很多城市低保人员存在较大的依赖性，自主择业的意愿不高，但如果政府能提供相应帮助则有较高比例的低保人员还是愿意选择就业、再就业的。因此，只要采取适当的就业促进措施，同时采取一些配套的合理措施，使有劳动能力低保人员切实感受到就业带来的好处远远高于领取低保金，则解决这部分群体的“福利依赖”困境是可能的。2.5 现实中的“退保难”在调研中，课题组还发现，在Z社区中因各种原因退出低保的户数非常少,且都是低保工作人员发现其不符合低保条件而让其强制退出的,主动退出的几乎没有。在Z社区，目前多数低保人员领取低保金的时间都超过两年，且寄望于长期依赖低保生活。虽然不同的低保群体处境各不相同，但期望长期依赖低保生活而不愿意退出低保去就业似乎成为他们中绝大多数人的共同选择。其中，劳动年龄内有劳动能力的单亲家庭成年人，由于照顾老人和孩子的生活压力较大，只能选择就近和灵活时间的工作，本身找工作的难度较大，即使找到工作亦不愿退出低保。残疾人群体由于自身原因,其难以找到固定工作,大部分采取灵活就业方式,比如摆摊、跑营运等，但他们出于增加收入和谋求更好的生活考虑也期望利用残疾人身份来保住低保身份。另外，劳动年龄内有劳动能力的劳教人员文化水平低、工作技能差,加之被贴上“劳改犯”标签,很少有单位愿意雇佣他们,导致工作难找。再加上部分人员好吃懒做,缺乏自食其力的意识和工作的积极性,因此也选择依赖低保生活，个别人虽然主动靠从事体力活挣钱,但工资水平低，所以会隐瞒自己的收入以维护低保身份，成为他们不得已的选择。调研发现，在Z社区，存在一个普遍性的现象，部分低保人员享受过低保后,对低保产生依赖心理,从而期望长期依靠低保生活，逐渐丧失了通过自己的劳动来维持自己及家人生活的行为动机,形成道格拉斯诺斯阐释的“路径依赖”2113-118。分析这些低保群体宁愿吃低保而不愿意就业的原因，除了受家庭拖累（如要照顾家中老人、孩子、身体残疾人）而无法工作、劳动技能匮乏以及劳动力市场竞争激烈等客观原因外，就业愿望低、“等”“靠”“要”思想严重也是这部分群体形成“福利依赖”而不愿就业的重要原因。导致低保人员“福利依赖”更深层次的原因可能要从低保制度本身去寻找。3 城市低保人员“福利依赖”的制度原因 造成有劳动能力低保人员“福利依赖”的制度原因主要在于制度设计上缺乏发展战略和统一规划、功能定位模糊以及具体制度不健全等等。 3.1 重保障轻发展的制度导向我国维生型的城市低保制度对维持城市居民的基本生活需求是有利的，但这种维生型救助无法应对我国经济社会发展、社会心理以及时代需求的救助新形势3。这种制度本身缺少对发展因素的考量，是一种消耗式而非投资型的救助，给财政支出造成了巨大压力。而实际上，就业与经济发展息息相关，在有劳动能力的城市低保人员本身就缺乏择业优势的前提下，制度设计上重保障轻发展的导向加重了有劳动能力低保群体就业与再就业的难度，一定程度上也阻碍了其社会权利的全面实现。从总体上看，对有劳动能力低保人员（在劳动年龄内）而言，城市低保应当是临时性的过渡政策而非持续性的社会救助，应当鼓励其实现自身成长和发展，而不应仅仅满足于基本生活保障。3.2 排斥就业的制度设计从一定意义上来说，有劳动能力低保人员行为选择的出发点在于退出低保就业后的收益与不就业只靠领低保金时相比是否有明显改善。在“高福利”和“低工资”的反差下，现行低保制度安排使得很多有劳动能力低保人员为保住低保资格，或者干脆逃避就业，或者想尽办法隐瞒收入（已经就业的）。因为选择就业可能意味着收入少、风险大、生活保障不确定，而选择依赖救助而不就业则意味着相对福利好、风险小，较为安全可靠。具体说来，当前制度设计中不利于鼓励就业的弊端主要有：（1）不区分有无劳动能力的申领条件上一刀切的政策，为有劳动能力低保人员“搭便车”创造了条件。（2）传统补差式的低保制度破坏就业积极性。就业往往意味着就业收入增加多少,救助金就相应减少多少。（3）部分地区新实行的就业收入抵扣方式不合理。对所有收入进行审查且100%从救助金中扣除的方式使得隐瞒就业和收入以逃避抵扣的做法盛行。（4）低保资格与教育、房屋、医疗附带福利相捆绑的做法不合理，失去低保资格的风险和损失被人为扩大化，进一步强化了福利依赖。（5）对有劳动能力低保人员的权利与义务的规定不均衡，缺乏领取低保的对应义务、责任以及违反后相应惩罚措施的规定。（6）加强就业、再就业的政策扶持力度小，鼓励措施滞后，“含金量”低。3.3 资格审查、分类救助和退出低保等方面的制度漏洞首先，从资格审查制度来看，仅审查收入而不审查资产的做法不合理，收入核查的准确性难以实现，联动机制缺乏导致收入和资产核查困难，户口所在地申领原则与人员流动频繁的冲突增加了核查难度。其次，从分类救助和管理机制来看，存在作为前提和基础的分类标准比较笼统、补差式救助方式不合理、没有区分对象差别和需求差异救助等弊端。再次，从低保退出机制上看，退出机制不畅，退出比例很低。最后，就业促进机制的匮乏，培训内容与社会的需求及受助者个性需求之间不对等,不能提供有效的就业信息平台支持。此外，监督管理工作滞后，无法有效查处“骗保”“赖保”“重保”现象。4 破解前提：有劳动能力低保人员的识别一个制度要想获得预期效果，首先要解决的是确定制度目标群体，提高制度的瞄准率问题。而破解有劳动能力低保人员的福利依赖困局，促使其就业的一个前提在于：如何将不应享受低保的有劳动能力低保人员识别出来。4.1 树立分类救助和管理的理念分类救助和管理就是基于贫困人群内部的需求差异，通过制定合理、科学的救助标准体系，对不同需求人群实施有差别的救助和管理。对于低保对象，可以按照年龄、身体状况、失业时间、就业可能性等因素，建立分类管理和救助制度。笔者认为，可以将低保受助者分为三种：第一种是由于客观因素，自身确实没有工作能力的低收入者；第二种是原来有工作但收入较低，且无法维持最低生活水平的低收入者；第三种是有工作能力却因为有福利依赖心理未参加工作而导致贫困的低收入者。针对第一种人，通过调查核实，确实是因为自身或各种客观因素无法工作的人，政府应该无条件地给予尽可能高的低保救助金，安排好其基本生活，比如老年人、残疾人、身患疾病的人。对于第二种人，政府应帮助其提高就业技能和创造就业机会，一旦实现稳定就业可以考虑逐步减少救助金的发放。针对第三种人，政府可以提供暂时性救助，并帮助其提高就业技能和就业机会，但如无正当理由多次拒绝政府介绍的工作、公益性劳动或培训项目的，可以考虑逐渐减少甚至取消救助金，以迫使其认真对待培训和就业问题。4.2 开展收入和资产的审查工作具体来说，重点要做好以下工作：在受理和核查地设置上，可以考虑户籍地申请和居住地申请相结合的方式；在核查认定的主体上，可以由政府相关部门来进行，也可以以委托代理的形式，将审核工作交由经过正规资质认证的中介性质的社会组织(比如会计师事务所或专业社会调查机构)，还可以跟社区居委会合作开展调查工作；在核查内容上，主要是对城市低保家庭收入情况、低保家庭致贫原因、所需帮扶方式、所需照顾性用工以及在法定劳动年龄内有劳动能力应当就业人员的核查(不含全日制在校学生)，从而为审查低保资格、明确分类帮扶和就业需要奠定基础；从核查的手段上来看，应借助信息技术，加强数字化和信息化的现代化政务平台的建立，建立健全包括银行、证券、税务、劳动保障和工商行政管理等部门的信息系统，实现社会救助管理部门和其他政府部门之间的信息共享。4.3筛查和登记有劳动能力低保人员在上述工作的基础上，重点是要将有劳动能力、应当就业的家庭成员（其中家庭照顾性用工视为已经就业）从低保家庭中剥离出来。在现有制度下，低保资格的申请往往是以家庭为单位，这种做法很难真正将救助落实到真正需要的家庭成员身上，容易造成个别家庭成员明明有劳动能力也不愿外出工作、宁愿长期赋闲在家靠低保生活的情况。未来的制度设计可以考虑将低保资格的申请和核查均以个人为单位展开，即采取由个人自愿申请（无行为能力或限制行为能力的，可有亲属代为帮助申请）、政府审查复核的方式。为此，要健全完善工作机构和信息核对平台,加强对低保群体的经济状况定期调查和不定期抽查，对低保申请户的银行账户、股票及其他有价证券情况进行审查或委托审查，对以骗保为目的弄虚作假者进行行政和经济处罚，从而确保低保对象识别工作准确、高效、公正。此外，还可以考虑要求有劳动能力或短期失业的低保人员定期汇报其参加培训和寻找工作以及相应的经济收入情况并记入诚信档案，政府和社区对此定期进行相对较高频率的核查，并公示其信息，强化社区监督力量，从而及时将不符合低保政策的有劳动能力低保人员清理出去，防止他们钻空子骗保而逃避就业，也为下一步的培训和推荐就业工作打下基础。4.4 构建低保退出机制政府应当出台相关的法律规定，对符合退保条件的低保人员采取一定的强制措施使其退保并劝其就业，但要控制在合理的范围内；当然，相关的街道办事处对低保人员的定期核查要严格进行；低保人员间的相互监督也是十分必要的；伴随低保的身份福利也应当与城市低保本身相分离；建立专门的失业风险救助基金，使已就业的低保人员安心退出低保。政府部门也可以实行建立低保者个人诚信记录，将骗保者列入诚信黑名单，与银行的信用记录类似，其今后的信用行为会受到影响4。总之，低保退出机制的构建及其相关立法、执法工作应当列入政府工作日程。政府应当加强动态管理、定期跟踪，及时将不符合条件的对象及时退出保障范围，从而为促进有劳动能力低保人员积极参与培训或就业、再就业工作的顺利开展提供有力支撑。5 破解条件：强化就业意愿与创造就业机会识别出在法定劳动年龄内应当就业的有劳动能力低保人员后，应努力强化他们的就业意愿，并帮助其创造就业条件。5.1 加强就业宣传，转变观念，培育自立精神政府和社区可以通过多种渠道的宣传教育来转变低保人员过分依赖低保的惰性思想，注重其自立精神的塑造，培养其自立自强的勇气和竞争意识，为积极就业提供精神上的支撑。比如，可以在社区设置专门的就业宣传栏，公示就业的优惠政策和最新的就业信息，也可以定期举办公益讲座，组织学习，或者组织到相关的企业参观学习，纠正其认识误区，鼓励其就业。5.2 建立统一的就业信息平台针对低保对象社会资本匮乏、无法及时获得有效就业信息的现状，各级政府和所在社区应积极开展务实的就业信息服务。比如，政府应努力实现计算机网络管理，做到信息互通、资源共享，以便能够快速查询就业信息，提供就业服务。政府还可以利用广泛搜集到的劳动力市场岗位供给信息，总结企业用工变化情况，及时安排职业培训或推荐就业。5.3 职业能力的培养与拓展对有劳动能力低保人员，政府应当组织提供免费的职业技能培训，并与领取低保金的资格审核和日常管理相结合，实现低保金的领取与职业技能培训或就业工作的联动，建立鼓励参与培训或就业的利益导向机制。政府主要要做的是服务和培训补贴资金管理工作，培训机构的发展以及工种的开发要完全交给市场，让市场决定他们开发和培训什么样的工种。除了充分利用好公办培训机构和高职院校的优质资源外，也要充分利用好企业资源，可以考虑把企业的工程师、高级工程师、高级技师作为培训力量，充分利用企业场地和生产设施、设备进行职业工种的培训，更多地采用“师傅带徒弟”的形式进行职业技能培训。此外，还要建立完善的职业技能培训信息平台，让有劳动能力的城市低保人员想学什么就能够知道到哪里去学，知道学什么工种就能找到心仪的工作，知道哪些企业需要具有哪些技能的人才，知道哪个行业薪资水平比较高，知道参加什么工种的培训就业后能拿到什么比例的培训补贴，让他们自己选择学习什么样的工种5。5.4 提高促进就业、再就业的扶持力度，设定低保资格保留期为了更好帮助有劳动能力低保人员重新回到劳动力市场,变成自食其力的公民。除了积极的就业服务外，政府可以考虑为这些家庭和个人提供培训和就业补助、奖励基金和贷款政策，并规定适当的就业收入免税期和低保资格的有条件保留期等，为他们积极就业解除顾虑和后顾之忧。5.5 建立救助渐退制度政府应当对低保就业人员实行救助缓冲的办法，以调动其就业、再就业积极性。比如，应该适当考虑延长救助期限，在期限内对其待遇实行递减，逐步取消低保待遇，而对其家里的病人、老人等应继续保证提供医疗等配套救助，解决其就业、再就业的后顾之忧。此外，还应改变以往将低保资格与住房、医疗、教育等优惠待遇捆绑在一起的做法，实现低保资格与其他福利待遇的分离，做到独立评估。6 破解路径：新就业观指导下多渠道促进就业具体工作中可以社区为单位，将赋闲的有劳动能力城市低保人员组织起来，从家庭就业、社区内就业、政府与社会公益性就业、市场化就业等方面来帮助他们实现就业。6.1 家庭内就业学习借鉴国外经验，改变现有对就业的狭隘认知，将照顾不能自理的家庭成员的工作视为已经就业。在上述前提下，