浅析公共权力的监督与制约.docx

浅析公共权力的监督与制约摘要：在体制转轨和结构转型并驾齐驱的社会变迁进程中, 在改革开始向深层次挺进, 现代化建设再上新台阶的特殊历史时刻, 确保公共权力运作的规范、合理、高效, 是中国经济、社会健康发展必不可少的要素。而要使公共权力的运作真正做到规范、合理、高效, 则必须强化和完善权力监督体制, 实现对公共权力的有效制约与监督。关键词：公共权力、监督、权力一、概念界定要理解什么是公共权力，首先要理解什么是权力，公共权力和行政权力有什么差别。1，权力“权力”一词在英语中是“power”，含义“能力、体力、力量、权力、权限”等，由拉丁语“potere（能够）”转化而来，做“能力”理解时等同“capacity（能力）”“skill（技能）”。故西方学者在定义“权力”时多与“能力”相联系。我国古代最早对“权力”的表述是“权”。法家人物慎到在威德中写道：“故贤人而屈于不肖者，则权轻位卑也；不肖而能服于贤者，则权重位尊也。这里的“权”已含有“权力”的词义。” 石永义、刘玉萼、张璋编著：现在政治学原理，97页，北京，中国人民大学出版社，2000。由此，在汉语理解中，“权”、“权力”包含的政治性、社会性的含义更多一些。权力在不同的语境中有不同的理解，下面我们列举国内学者对“权力”的定义：（1）权力是某些人对他人产生预期效果的能力。 美丹尼斯.朗：权力论，3页，北京，中国社会科学出版社，2001。（2）权利是影响处于依赖状态中他人的能力。 美加里.约翰斯：组织行为学，401页，北京，求实出版社，1989。（3）权力是行动者之间的一种关系，通过这种关系，其中某人带动别人采取行动，没有这种关系，他们就不会这么做。 法莫尼斯.迪韦尔热：政治社会学，108页，北京，华夏出版社，1987。（4）在一般意义上，权力是一种社会关系，反映的是政治社会中人与人的社会关系，是权力主体作用于权力客体的具有强制性的关系。 张康之、李传军、张璋编著：公共行政学，147页，北京，经济科学出版社，2002。无论是“关系说”还是“能力说”，都是对“权力”本质的一种阐释，权力本身所表现出来的都是一种影响力、控制力和支配能力。有人在定义“权力”是认为它不是一种潜在的力量，而我则趋向于把“权力”看成是一种潜在的力量，一个人可以拥有但却不运用权力，它是一种能力或潜力。因此，我个人把“权力”定义为：一个人影响他人行为的潜在或实际运用的能力。2，公共权力公共权力拥有比行政权力更大的范畴。从严格意义上行政权力就是国家立法机关通过一定的法律程序授予国家或公共行政组织管理国家和社会公共事物或提供公共服务的执行性权力。与行政权力相比的公共权力不仅仅是国家行政机关，还包括了公共管理者或公共组织。公共权力的内涵：（1）公共权力为全社会成员所有，公共管理者是行使者。（2）公共管理者拥有的权力是社会成员赋予的合法权，不同层级的管理者获得方式且权力大小各不相同。（3）公共权力最终的作用对象时社会公共事务。（4）公共权力最终的目标在于公共利益的实现。与行政权力相比具有以下特征：（1）社会性。公共权力为全社会成员所有，其基本职能就是进行社会管理。（2）政治性。阶级社会表现为对公共权利的争夺。（3）工具性。对于权利的争夺的目的在于借助于手中的权力实现自身的利益。（4）独立性。公共权力的拥有者和行使者是不同的主体，就行成了权力本身与利益本身的分离。（5）多元性。公共权力的作用领域不但是政府，还包括社会各个领域，同时其多样性还指其带来的结果。二 公共权力监督与制约的必要性 1，权力的二重性公共权力虽然超越了行政权力的狭小范围，但是同样为一种能够获得资源的潜在能力，其就存在被滥用的危险。人是天生的政治性的动物，其参与政治活动获得权力不是目的，在于利用获得权力实现自身或者参与组织的利益。权力是一种膨胀的欲望，在缺乏监督和制约的情况下会对公共利益和民主宪政造成巨大的伤害。失去监控的权力与责任最有可能出现的情况是公共权力的不断膨胀和公共责任的不断萎缩，这是人们偏好权力而厌恶责任的一般表现。 黎民编著：公共管理学，190页，北京，高等教育出版社，2003。“异化”一词源于拉丁文alienatio，是德文Entfremdung的意译，含有转化、疏远、脱离的意思。公共权力尤其是国家以及政府权力天然存在着异化的基因。 黄建荣编著：公共管理学，445页，北京，社会科学文献出版社，2008。以公共利益为目标的公共权力“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离” 马克思恩格斯选集（第四卷），166页，北京，人民出版社，1972。，逐渐成为一种相对独立的力量，欲脱离社会。公共权力“既包含执行一切社会性质产生的各种公共事务，又包括由政府同人民大众相对独立而产生的各种特殊的职能”。 资本论（第三卷），432页，北京，人民出版社，1975。公共权力一方面作为公共利益的载体本身具有推动社会进步、保障公共利益实现的积极性，但是另一方面由于权力的支配性、权威性和垄断性也决定了其具有阻碍社会发展、妨碍公共利益实现的消极性。2，人性的二重性在道德情操论中，英国经济学家斯密曾提出“经济人”和“道德人”两种人性假定。所谓“经济人”就是人们在面临诸多选择时，会选择对自身利益最大的一种组合。公共权力作为一种无形的力量，并不能够用客观的工具加以控制，而其运用者是有主观能动性的人，这就更加剧了权力异化的可能性。权力拥有者作为矛盾的统一体，存在着公共利益和追求自身利益最大化的客观矛盾。从权力的根本来源和权力设置的目的来看，公职人员须以“道德人”要求自己，以公共利益为重，把追求公共利益最大化作为行使公共权力的目标。但是外界存在的客观诱因本身就是一种潜在的危险，一旦这种诱因超过公共利益，在无法保证双重利益的实现的时候，同时由于人的理性是有限的，“他和一切有局限性的智灵一样，不能免于无知与错误” 孟德斯鸠：论法的精神（上册）.张雁深译，北京，商务印书馆，1961。，就会使公共权力的运行背离公共的性质，导致权力的异化。3，权能的二重性权能的二重性是由公共权力本身的性质造成的，在前面我们介绍公共权力具有“独立性”。独立性就是说权力的“所有权”与“行使权”的分离，相应的也产生了“所有权主体”和“行使权主体”的分离。作为公共权力最终拥有的社会成员，他们并不直接行使这种权力。更深层次的原因在于代议制这种民主形式造成的。当前普遍的民主形式是代议制，这种委托代理关系要求权力所有者对权力的让渡，他们通过一定的政治程序选择代理人来行使公共权力，但是这种关系隐含着对于权力行使者失控的危险，一旦缺乏对权力的制约，权力就有可能违背社会成员的意志和利益，滋生追求自己特殊利益的权力异化现象。 丁美东主编：公共管理学，86页，北京，清华大学出版社，2009。4，制度体系的不完善公共责任与公共权力相伴而生的，公共责任是指公共管理者所承担的责任。公共权力的监督的和约束亦即监督和约束责任的落实。但是公共责任落实的不到位并不本身是权力、人性和全能的二重性有关，还与一个社会的制度体系不完善有关。一种权力的产生伴随着相关约束机制的诞生，但是任何制度不是完美的，制度本身的缺陷会给权力的滥用提供机会；且整体制度体系的完善也需要一个渐进的过程，就无法到制度本身的目的，在“上有政策，下有对策”的常态下，权力存在着被侵蚀的危险。三 对公共权力监控的基本涵义 对公共权力的监控是指公共管理组织内部和外部的监控主体，运用各种方式对公共权力主体运用权力的合理性、合法性和有效性进行监督和约束的过程。有如下内涵：（1）公共权力的监控主体是多元的，既有公共组织内部的监控主体，也有外部的监控主体。（2）监控的对象是拥有公共权力的公共管理者，包括对管理者和组织的监督。（3）是对权力使用的合法性、合理性和有效性进行的监控。四 公共权力监督和约束腐败当前公共权力滥用与私用的最突出表现之一，且已成为当前影响我国社会安定、经济发展，党的执政地位的严重问题。要治理腐败，必须加强对权力的制约与监督。 吴国萍、陈刚、张可新：公共权力的制约与监督，探索与研究，2005.5现代政治文明建设的目标之一就是理顺公共权力和社会公众之间的关系，实现公共权力的合理配置。1，方式选择纵观自古迄今乃至国外对公共权力的监督和制约的历史，如下几种方式一直被使用，至今未过时。（1）以权力制约权力以权力制约权力产生的政治理论基础是西方的“人性恶”传统思想观念。无论是马基雅维利的“人行邪恶”、霍布斯的“性恶论”还是休谟的“必须把每个人都设想成为无赖之徒确实是条正确的政治格言”的“无赖假说”，都主张对权力进行制约。在西方的政治实践中，对权力进行监督主要是三权分立。三权之中，最需要进行控制的就是行政权。这种利用权力本身进行的监控，没有借助外力资源，主要进行的是对国家权力的科学的区分和配置。以权力制约权力目的在于确立一种理性权力观：权力只要控制得当，就会有益于社会秩序；只有拥有理性的权力，才会有理性的社会。用制度对权力加以制衡和配置，是实现权力理性的重要方式。（2）以法律制约权力法治是民主社会的一重要特征，因法律具有刚性、公开性和强制性，因此法律就承担了防止公共权力异化的重要职责。把公共权力置于法律的监督制约之下，是为了防止公共权力的随意性。法治的基本要义：法律是基本界限，任何公共权力不能逾越；法律面前人人平等，任何组织、个人都不能凌驾法律之上；任何违法行为都将受到法律的制裁。权力控制最重要的是对行政权力的控制，因此法律制约权利首先体现以法律制约行政权力，行政法治就是指依法行政，即行政权力受到法律的控制。完善严明的法治是制约权力的依据和保障，也是制约权力的一盒重要途径。（3）以社会制约权力 民主政治力量之一体现在对多种利益的包容，并能够与社会共享公共权力，这意味着仅仅依靠制度和权力制约是不能够实现对权力的制约的，还必须实现以社会力量制约公共权力。这个概念在此处是指充分利用各种社会力量，尤其依靠相对独立的、多元化的社会组织力量来实现对公共权力的制约。各种组织要在静态（权力结构上）和动态（权力产生和分配过程）实现权力的共享。 独立的组织能够承担监督和制约的作用是因为这些社会组织一方面会要求政府减少对组织本身发展的干预，另一方面也会借助一定的政治渠道或者方式来表达形成的利益诉求，以此来影响政府权力的使用。人民对公共权力的制约和监督，是主权在民的本质，也是防止公共权力异化的有效手段。正如杰斐逊所言：“人民对于他们政府机关的控制，是衡量一个政府是否为共和制的标准” 杰斐逊文选，52页，北京，商务印刷馆，1963。（4）以道德制约权力 伴随公共权力产生的是公共责任。公共责任不但是衡量公共组织责任落实的标准，同时也是监督其权力使用状况的依据。在客观制度无法实现对权利主体有效监督的时候，公共责任的落实需要的是主体个人的道德素质。它对社会成员的规制作用主要是源于道德形成的社会舆论和人们心中的道德信念的力量，核心思想就是通过社会道德教育的途径使公共权力掌控者提升自己的道德伦理修养，并通过形成强势是的社会道德舆论对不法行为进行谴责，使公共权力的控制者来主观抑制和摒弃利用公共权力为自己谋取利益的欲望，保障公共权力只为公共利益运行。道德制约与权力和法律约束具有明显不同的特点，那就是道德约束是一种内在的额约束机制，具有柔性的特点。通过提升道德素质的途径具有一定的风险性，因为这种约束是通过自身的价值观念来作用的，但是并不具有客观的强制力。因此这只是一种途径，不是唯一的途径。（5）以责任制约权力 任何权利的赋予都以实现一定的目标为要求，作为公共权力载体无论是个人还是组织，在获得公共权利的同时也相应的产生了一定的责任。一方面，权责一致、责权相当是科学配置权力的第一标准；另一方面，能否依法履行职责和有效承担责任是衡量是否正当行使权力的重要标尺。实行问责制是落实责任监督的重要方式，责任追究制度能够很好的制约权利主体的行为，使主体的行为符合公共利益要求。2，制度安排 民主宪政的基本要求就是公权的理性，必须通过完善的制度设计来予以保障。从本质上说，制度是“为约束在谋求财富或人本效用最大化中个人行为而制定的一组规章、依循程序和伦理道德的行为准则”。 美诺斯：经济史上的结构与变革，195196，刘瑞华译，北京，商务印刷馆，1992。公共权力掌控者的行为必须受到必要的制度的约束。（1）立法监督制约 西方国家的立法监督是指议会监督。议会作为国家的权力机关主要是对政府（政府政策、政府管理活动、政府成员行为）和司法的监督。对政府的监督主要方式就是：批准政府成员任命；财政监督；多种方式（质询、弹劾、不信任投票、审议政府报告）监督政府的活动。而对司法的监督主要是议会拥有立法的权力，变更法律的权力，司法机关必须依据立法机关制定和变更的法律进行审判，做出司法裁决；立法机关还有批准大法官任命和对违法失职法官进行弹劾的权力。在我国立法监督主要是指人大监督。人大在我的现有政治体制安排中既是国家的权力机关又是国家的立法机关。作为国家权力机关它依法拥有监督权，全国人大和各级人大依法对国家各级政府的行政、审判、价差机关的工作及宪法和法律的实施情况进行监督。这种监督主要包括：法律监督、工作监督和行政道德监督。具体而言人大的监督主要有：审议政府、法院和检察院的功过报告；向智能部门提出质询；改变、撤销或变更政府的决议、命令；任免权；工作视察；组织特殊委员会调查特殊性问题；受理人民群众对政府及工作人员违法行为的控告。通过以上措施能够得到确保国家机关依法办事，代表人民意志管理国家事务，防止公权的异化。（2）行政监督制约行政监督的主要任务就是发现和纠正一切违反国家行政管理原则的行为，防止和纠正行政管理或活动中的偏差，确保行政目标的实现。在整个20世纪西方行政法治发展过程中，行政机关的监督制度是一个不可忽视的内容。面对行政权力的日益扩张，行政机关的监督制在其起内部逐渐发展起来，并成为公共权力监督的重要组成部分。各国政府通过强化和完善行政监督制度，一方面努力防止文官滥用职权，保证政令畅通和行政权的有效行使；另一方面也不断的对各级政府官员的各项监督。在当代中国，行政监督机制主要有四个部分：权属关系的内部监督；行政体系内的专门监督；行政体系外的监督；最高权力机关的监督。国家行政检察机关的专门监督可以更加有效地实施行政的专业化监督，能够对所有部门的行政工作实行全面性监督。（3）司法监督制约 司法监督是国家监督体系的重要组成部分，作为一种机制，它具有巨大的威慑作用，是运用法律的强制力净化和维护公共权力的最后一道防线。狭义的司法机关是法院，法院通过对公共权力的行使结果的审理和审判来实现对权力主体的法制监督。在西方社会司法权对行政权的监督和制约体现在两个方面：对行政当局的行政行为具有司法审查权（对具体行政行为和抽象行政行为的审查）；最高法院通过诉讼可以裁决总统及其行政当局的行政行为，确认违宪，可判无效。在中国，司法机对公共权力的监督主要是人民法院和人民检察院对公共权力的监督，主要是针对行政机关及其功过人员的违法行为。人民法院通过行政机关及其工作人员的行为是否合法的方式进行监督，目的在于制止违法行政。监督的方式主要是揭发、控告、申诉、进行起诉和审理意见提出司法建议的等。人民检察院对重大犯罪案件，侵犯公民民主权力的案件，渎职案以及其职权范围内的案件的受理来进行监督。但是目前我国的司法监督还比较薄弱，其独立性不足是制约其监督作用发挥的重要原因。（4）社会监督制约 这种监督是指来自国家权力机关之外的社会主体的监督，包括社会公众、社会团体、和舆论监督。这种监督符合现正要求，也是实现民主的重要方式，理应受到法律的保护。在整个公共权力监督体系中，社会监督是根本性的，是最具决定意义的监督。社会公众的监督主要是指公民个人对公共权力机构及其工作人员的监督，公共作为公共权力的最终拥有者，有权力和责任对公共权力的运行进行监控。在西方国家这种监督主要是通过参政议政渠道畅通，加强政府与公众、社会之间的联系和互动，使社会公众在权力监督和制约中重扮演角色。在中国公众对公共权力使用合法性和合理性进行监督，一方面可以促进公职人员恪尽职守，积极奉献；另一方面也可以有效的遏制公职人员在履行公职的过程中滥用权力，以权谋私的违法行为。公民个人的力量是有限的，但是当组成团体的时候，公民的力量才真正的显示出来，也才能真正实现对公共权力的有效监督。社会团体包括政府体制之外的各种营利组织和非营利组织。随着20世纪后期全球结社革命的勃兴与公民社会的成长，体制之外的社会组织大量涌现，政治参与的诉求和