张永桃行政管理考研复习资料--第四章_行政组织.doc

第一节 行政组织一、组织理论涵义1、组织。指人们为达到一定的目的组成的具有特定结构和行为方式的结合体。2、组织理论。所谓组织理论，就是一种观察、解释、预测或控制组织现象的一整套知识体系。3、研究组织理论的意义。为适应当代行政组织改革要求，需要行政组织理论指导行政组织改革的实践。以建立适应社会经济、政治和文化发展的有效的政府组织。二、组织理论简介1、西方组织理论古典组织理论、行为科学组织理论、系统权变组织理论。2、科学社会主义的行政组织理论（1）马克思主义创始人对社会主义国家政府组织原则的构想。（2）苏联在列宁、斯大林时期形成的政府模式（3）中国在长期革命斗争中形成的组织理论3、我国历史上对行政组织理论的研究（1）（春秋战国北宋）第一阶段是中央集权行政组织理论的研究。主要论点及代表人物：只有集权于君主，才能统一天下。儒家在礼记中说：“天无二日，土无二王”。孟子曰：“定于一”。法家的代表人物韩非在开塞篇中说：“君之所以为君者，势也”，“君也者势无敌也”，“集势以胜众”。这里的“势”指权力。商鞅在商君书中说：“权者君之所独制也”。废除分封制，建立中央集权的郡县制。秦始皇初并天下，丞相李斯等建议：“令海内赖陛下神灵，一统皆为郡县”。行政组织中的指挥权要统一，不要政出多门。管子中说：“一国而两君，一国不可理也”，“一家二贵，事乃无功”。荀子曰：“权出一者强，权出两者弱”。行政组织中职责权要统一，不要越级指挥。邓析子无厚篇中说：“治事，位不可越，职不可乱”，“治不逾官”唐代政治家陆贽主张以“强干弱枝”、“本大末小”之法加强中央集权。这里的“干”、“本”喻为中央。（2）（南宋鸦片战争以前）第二阶段是中央集权与地方的行政组织适当分权理论的研究。从北宋开始，我国进入了绝对中央集权的历史时期。由于过分集权于中央，国家管理产生了许多弊端。这一阶段的许多政治家围绕如何适当放权于地方这个问题进行探讨，其代表人物及论点主要有：南宋大思想家叶适针对北宋的高度中央集权，上书孝宗皇帝。他分析北宋灭亡的原因之一是北宋政府“能专而不能分，能密而不能疏，知控而不能纵舍与”。其意指北宋政府只知集权于中央，而不知分权于地方，必然导致“四肢贫血，中枢中风，内外不通，运用失灵，政治解体”。司马光认为，中央政府绝对集权，影响了国家管理的效率，要适当放权于地方。资治通鉴：“百司细事，如三司鞭一胥史，开封府补一厢镇之类，往往皆须奏报”。地方政府毫无自主权，时弊丛生。为此，司马光认为：“凡天下之事，在一县者，当委之县；在一州者，当委之州；在一路者，当委之转运使；在边鄙者，当委之将帅，然后事乃可集。”明代政治家顾炎武提出要“寓封建于郡县之中”。这里所谓“封建”是指放权、分权。（3）（鸦片战争辛亥革命前）第三阶段是地方的行政组织实行自治的理论研究。鸦片战争以后，清政府腐败无能日益暴露，许多有识之士纷纷寻找变法救国之路。在国家管理体制方面，他们主张国家由下而上设置议院，即从地方自治开始。他认为“是故以县治乡，不若以乡自治之为得也。以府治县，不若以县自治之为得也。以省治府，不若以府自治之为得也。以京师治各省，不若各省自治之为得也。乡治则县治，县治则府治，府治则省治，省治则京师自无不治。京师治，而一国定矣”。他还认为地方自治政府中的领导职位要少而精。“县置一县官，是谓知县；府设一府官，是谓知府；省设一省官，是谓总督”。严复也高度称赞地方自治的行政组织体制。“地方自治之制乃刻不容缓者也。窃计中国变法，虽不必避开议院；然一乡一邑之间，设为乡局，使及格之民推举代表，以与国之守宰，相助为理，则地方自治之基础矣。”在处理中央与地方的关系上，孙中山先生提出了著名的均权制理论。认为“对于权限划分的方法，不以中央或地方为对象，而以职权性质为对象，即凡事务属全国一致之性质者划归中央，属于因地制宜之性质者，划归地方。”这样，中央与地方的职权，自然趋于协调，臻于合理，各尽所能，不相妨碍。一方面地方自治发达，民主政治的基础巩固；另一方面国家权力统一，民主政治功能发挥，两者相互相成。三、行政组织的含义与特征（一）行政组织的含义。广义：泛指一切具有计划、组织、指挥、协调、控制等功能的组织机构，既包括国家行政部门的组织，也包括国家立法、司法等部门中的履行行政职能的组织，同时还包括政府部门以外的企业、事业及社会团体中管理行政事务的机构。狭义：指为执行国家的行政管理事务所构成的有系统的组织机构，即依照国家宪法和法律的规定，在一定的权限内执行各种公共事务的机构的总称，即政府机构。包括从静态与动态、生态与心态、政治统治与社会治理等方面进行多角度的理解。（二）行政组织的特征1、政治统治性。行政组织是国家组织的重要组成部分，代表国家行使国家行政权力，体现国家意志。2、社会管理性。为了维护统治，稳定社会秩序，必须管理社会公共事务。在现代社会，各国政府都设置大量行政组织干预和管理经济、科技、文化、教育、社会保障、环境保护等社会公共事务。3、公共服务性。行政组织要适应和服务于社会经济的稳定与发展，为执行宪法和法律服务，为社会公众的利益服务。4、法治性。行政组织是国家权力的执行机关，其拥有的权力和承担的责任是由宪法和法律明确规定的，其设立也必须具有法律的依据，否则就失去存在的基础。5、权威性。行政组织是代表国家行使行政管理职权，而行政权力的内容和范围是由宪法和法律规定的。宪法和法律则是以国家武力为后盾的，自然具有权威性。四、行政组织的构成要素与类型（一）行政组织的构成要素主要包括目标、人员、结构、信息、制度、物质、精神、环境等要素。（二）行政组织的类型主要包括领导机关、职能机关、辅助机关、直属机关、派出机关等。第二节 行政机关一、行政机关的概念、特征与结构概念：行政机关是指依照宪法和法律的规定建立的，行使国家行政管理权、组织管理国家行政事务的机关。是国家机关的重要组成部分。我国的行政机关由国家权力机关产生，是国家权力机关的执行机关，它对权力机关负责，接受权力机关的监督。特征：是具有国家强制性质的行政组织；具有较强的执行色彩；需按一定的层次和结构组织起来，并且按照科学方法依法进行活动。结构：国家行政机关的结构是指构成国家行政机关各要素的排列组合方式。各级政府上下之间，每级政府各组成部门上下之间，构成领导与服从的主从关系，这种排列组合方式便是行政组织的纵向结构；同级政府相互之间和每级政府各组成部门之间构成协调的平行关系，这种排列组合方式便是行政机关的横向结构。纵向结构包括管理层次和管理幅度。管理层次是指纵向结构的等级层次；管理幅度是指一级行政机关或者是一个领导人直接领导和指挥的下级单位或人员的数目。一般说来，管理层次与管理幅度成反比关系。横向结构是指各级政府横向分工形成行政组织分工明确的职能部门体系。二、行政组织设置的原则国家行政机关的设置一般涉及两方面的因素：一是管理的实际需要；二是现代公共管理的功能。主要原则有：适应需要原则；精简原则；高效率原则；依法设置原则第三节 行政体制一、行政体制的含义与作用概念：指管理国家行政事务的行政系统中的组织设置、职权划分与运行程序等各种关系模式的总称。它属于上层建筑的范畴，是国家政治体制不可分割的重要组成部分，它由国家基本的政治制度所决定，受经济制度、历史文化传统等因素的制约。作用：科学的行政体制有助于更好地发展社会生产力和促进社会主义市场经济的完善；科学合理的行政体制有助于克服官僚主义、增强行政管理的生机和活力，降低行政成本、提高行政效率；科学合理的行政体制有助于造就更多的行政管理人才，锻炼出一支高素质的公务员队伍；科学合理的行政体制有助于维护社会公平，保证社会的长期稳定，以实现国家的繁荣和昌盛。二、行政体制的相关领域（一）行政权力体制指一个国家的行政机关与该国的其他国家机关、政党组织、群众团体等之间的权力分配关系及其制度的总称。其中心内容是指国家行政机关在该国政治体制中所拥有的职权范围、所占有的权力地位。行政权力体制是行政体制的首要内容，通常应由宪法和法律作出明确的规定，以利于各司其职。现代国家行政权力体制的形式主要有三权分立制和议行合一制。1、三权分立制是指国家的立法、行政、司法三种权力分别由议会、内阁（或总统）和法院掌握，各自独立行使职权，同时又相互制衡的权力体制。2、议行合一制是指立法权与行政权属于同一个最高权力机关，或者行政机关从属于立法机关，仅是立法机关的执行部门的政体形式和政权活动原则。议行合一制的理论依据是国家的一切权力属于人民。国家权力机关是代表人民的机关，它的权力是至高的、统一的、不可分割的。它比三权分立制更能体现人民意志在政治生活中的作用。议行合一制的基本特征：一是由人民直接或间接选举的代表机关统一行使国家权力；二是国家行政机关和其他国家机关均由人民代表机关产生，各自对其负责并受其监督。国家权力机关在国家机构体系中处于最高地位，不与国家行政机关、审判机关和检察机关分权，不受它们制约，只对人民负责，受人民监督。（二）政府首脑体制政府首脑体制是指最高行政权力的代表者与其实际承担者之间权力关系的制度。根据世界各国国家元首与政府首脑的职位担任者的关系及人数状况，可分为三种类型。1、一元制。是指一个国家的国家元首与政府首脑由一人兼任的制度。美国的总统制是这种体制的典型代表。（其优缺点略）。2、二元制。是指一个国家的国家元首与政府首脑，分别由不同的个人担任的制度。又分为两种，即君主立宪制和共和内阁制。3、多元制。是指一个国家的国家元首与政府首脑，分别由不同的个人或两个以上的集体担任的制度。欧洲一些小国家采用这种体制。（三）中央政府体制中央政府体制是指一个国家代表统治阶级统一领导全国和地方行政工作的最高行政机关的职权划分、活动方式和组织结构形式等制度的总称。它是行政体制的核心部分，它直接影响着行政效率，关系着整个国家行政系统的运行状况，乃至决定着国家经济和社会的发展。世界上现代国家的中央政府体制大致有以下几种：1、内阁制。主要特点是：由议会中占多数席位的一个政党或政党联盟的领袖，受国家元首的委托，单独或联合组阁，该政党领袖经国家元首任命为内阁首脑，一般称内阁总理或首相。内阁总理或首相是国家实际权力的中心。内阁代表国家元首行使行政全权，向议会负责，受其监督，若议会通过对内阁的不信任案，则内阁应辞职，或提请国家元首解散议会，重新选出议会，以决定议会的去留。内阁是整个国家行政机关的枢纽和决策中心，其组成人员由内阁总理或首相挑选，一般从本执政党内择其地位重要人物入阁，并担任外交、财政、内政、国务等部长或大臣职务。内阁决策以首相的意见为准，当内阁成员不同意首相意见又不愿放弃时，首相有权免去其职务，或接受其辞职。2、总统制。总统制的主要特点是：（1）由选民普遍选举产生的总统，既是国家元首，又是政府首脑，对所有选民负责，不对议会或国会负责，议会或国会除可以对总统依法行使弹劾权外，不能以不信任票迫使总统辞职，而总统也不能解散议会或国会。（2）总统是国家实际权力的中心，行政权完全属于总统，拥有任免政府部长、驻外大使等高级官员之权，有对外缔约权、统帅武装部队并掌握最高军事指挥权，有发布行政命令权、签署法案权等。总统行使其职权要依法受立法机关、司法机关的监督和制约。（3）由总统组织和领导内阁。在美国，按照惯例，各部部长都是内阁成员，内阁会议不定期，成员也不固定，由总统决定。内阁本身不是决策机构，仅是总统的集体顾问或办事机构，向总统负责，内阁成员不能同时兼任国会议员。3、委员会制。其主要特点是：（1）国家最高行政权力由联邦议会产生的联邦委员会集体执掌，一切重要决议都要经过集体讨论，以少数服从多数的原则通过。（2）联邦委员会是联邦议会的执行机关，必须服从联邦议会所决定的政策，无权否决或退还联邦议会通过的法律和决议，更不得解散联邦议会，而联邦议会也不能因与其意见不合，而迫使联邦委员会辞职。（3）联邦委员会的出任由政党推荐，但本人不一定就是该政党的领袖，并且一旦当选，就不以该政党身份参与领导工作，其言行原则上不受该政党约束，只对联邦委员会负责。4、国务院制。其主要特点是：（1）国务院由每届全国人民代表大会第一次会议组织产生，是我国最高权力机关的执行机关，也是我国最高行政机关，对全国人民代表大会及其常委会负责并报告工作。（2）国务院组成人员主要包括总理、副总理若干人、国务委员若干人、各部部长、各委员会主任、审计长和秘书长等。总理由党中央以法定程序予以推荐，由国家主席提名，经全国人大以全体代表过半数通过决定，由国家主席任命。其他国务院组成人员，均由党中央推荐，总理提名，由全国人大以全体代表过半数通过决定，由国家主席任命。（3）实行总理负责制，国务院总理负责领导国务院的工作，副总理和国务委员协助其工作。（四）行政区划体制各国行政区划主要依据以下原则：政治原则、经济原则、民族原则等。我国目前共有34个行政区，其中32个省级行政区，含23个省、5个自治区、4个直辖市，另加香港、澳门特别行政区。第四节 行政体制改革一、中国现有行政体制的主要问题1、政府职能正在转变，远未到位，行政审批和对企业的干预仍然过多，政企关系有待进一步规范。2、政府机构总量仍然偏多，职责交叉重复现象仍然存在，行政执法体制中的多层执法、多头执法、执法扰民现象严重。3、中央与地方政府的职权划分需要进一步科学化、规范化，中央及省以下垂直管理机构与地方政府的关系没有理顺，条块矛盾突出。4、政府与企业、事业、中介组织以及第三部门等其他社会主体的关系尚未明确，有待进一步理顺。5、行政法治建设滞后。二、行政体制改革的发展趋势与具体思路1、行政体制改革的发展趋势国际国内环境决定了我国行政体制改革的发展趋势：即社