论我国食品召回制度的不足及完善.doc

论完善食品召回制度进一步规范我国小食品生产企业贾静静* 014107405473，山东省潍坊市金融街B座603室，261041内容提要：2009年6月1日实施的中华人民共和国食品安全法首次以法律的形式建立了我国的食品召回制度，进一步推动了我国的食品安全管理，但是我国的食品召回制度无论从立法的制定还是从立法的有效实施上还处在初期阶段，在大企业与小企业的实行中还存在很多差异，如何完善食品召回制度以规范我国的小食品生产企业，将是食品召回制度在我国有效实行的大势所趋。关键词：小食品生产企业，食品召回制度，完善对于愈演愈烈的食品安全问题，如何快速有效的将问题食品从市场上撤出，最大限度保护消费者的利益，其中重要的举措之一就是建立食品召回制度。国家从2007年就开始关注并制定了食品召回管理规定企图遏制食品安全问题，但是这次的食品召回制度没有起到我们想象中的作用，最简单的例子就是2008年9月份三鹿事件的爆发，于是三鹿问题又推动了2009年食品安全法中对于食品召回制度的规定。我国的食品召回制度虽然延用了已经在美国、欧盟、加拿大、澳大利亚及日本实施，并且收效甚好的食品安全应对措施，但是我国的经济体制结构与发达国家相比相差甚大，并且国外食品生产企业几乎都是食品安全生产制度健全的大企业，基本不存在无照经营或家庭作坊式企业 ，而我国80%的食品来自小食品生产企业或是无照经营的小作坊，所以对于食品召回的难度可想而知。本文在分析我国实行食品召回制度的现状和难点的基础上，对如何完善食品召回制度以规范我国的小食品生产企业提出看法。一、食品召回制度概述（一）食品召回制度的概念严格说来，我国法律并未规定食品召回制度。“食品召回制度是指食品的生产商、进口商或者经销商在获悉其生产、进口或销售的食品存在可能危害消费者健康、安全的缺陷时，依法向政府部门报告，及时通知消费者，并从市场和消费者手中收回问题产品，予以更新、赔偿的积极有效的补救措施，以消除缺陷产品危害风险的制度。”凡真，美国的食品召回制度，中国保健食品，2004年第4期。（二）我国食品召回制度的发展1、我国食品召回制度的地方性法规我国的食品召回制度最早起始于地方性法规：2003年北京市颁布的北京市食品安全监督管理规定，开始实施缺陷食品的“追回”或“收回”制度。例如卫生系统就不合格植物油曾责令有关企业公告收回。但地方政府规章和政府行政命令的效力级别低，很大程度上限制了该制度积极作用的发挥。2004年，中国社科院成立了食品药品产业发展和监管研究中心，对我国重大食品安全事件进行研究，其中包括对我国建立食品召回制度的探索。2006年8月1日，上海食品药品监督管理局以局规范性文件缺陷食品召回管理规定（试行）的形式向社会公布实施，最先“试水”缺陷食品召回制度，为我国首部较为系统的对缺陷食品召回方面的规定。从程序到内容都较为完整。其后，2008年广东、北京又开始实施了广东省食品安全条例和北京市食品安全条例，都对食品召回制度作出规定。2、我国食品召回制度的全国性法律法规国家层面的食品召回制度起始于2007年8月31日国家质检总局公布并正式实施的食品召回管理规定，内容包括食品召回的管理体制；食品安全信息管理；食品安全危害调查和评估；食品召回的实施，包括主动召回、责令召回和召回结果评估与监督以及召回食品后处理，以及法律责任。并且根据食品安全危害程度的评估对食品召回分为三级，并一步填补了我国对食品召回管理规定的空白。2009年6月1日实施的食品安全法是我国第一部关于食品召回制度的法律，并在第53条建立了食品召回制度，紧接着7月20日公布并实施了食品安全法实施条例，进一步细化了食品召回制度，目前，国务院法制办正在就缺陷产品召回管理条例（送审稿）向公众征求意见。（三）食品召回制度的性质食品召回管理规定的目的是为了加强食品安全监管，避免和减少不安全食品的危害。食品召回管理规定第一章第四条规定：“召回是指食品生产者按照规定程序，对由其生产原因造成的某一批次或类别的不安全食品，通过换货、退货、补充或修正消费说明等方式，及时消除或减少食品安全危害的活动。”同时该规定第三条规定：“不安全食品是指有证据证明对人体健康已经或可能造成危害的食品。”“召回制度与瑕疵产品的“三包”责任不同。召回以食品不安全，以存在食品安全隐患为前提，而瑕疵产品是不具备应当具备的使用性能，产品制造者应当为此承担违约民事责任，即以修、退、换的方式满足消费者购买产品的目的，完全不同于瑕疵产品上的法律责任。召回制度与缺陷产品致人损害的法律责任也不同。召回制度的目的是预防损害发生，召回行为不以发生消费者损害为前提；而缺陷产品致人损害责任是一种产品生产者应承担的侵权法律责任，在我国具体表现为行政责任和民事赔偿责任，因此食品召回不同于缺陷产品致人损害导致的法律责任。与商家的售后服务类似。召回是产品制造者将已售出的缺陷产品进行补救、维修和处理，这种“售后服务”面向的是为数众多的不特定的潜在消费者。所以，召回是企业的一个义务。虽然食品安全法规定的食品召回应当采取补救、无害化处理、销毁等措施，但仍不妨碍召回是食品生产企业的义务而非法律责任的本质。” 马东晓著：食品召回：食品企业的应尽义务载于 人民论坛 （2009年18期）。二、实行食品召回制度的现状和难点（一）食品原材料供应链信息不完整我国食品企业数量庞大、规模小且分散，现在我国已经启动了中国商品条码安全追溯平台，对肉、蔬菜、水果、海产品等13个大类15万种产品信息进行了采集，现在需要解决的是在食品原料生产、加工、储藏及零售等供应链环节运用条码技术保证在供应链的各个环节的信息录入完整，不因为供应链某一个环节的脱节，而导致食品追溯中断，准确地缩小食品安全问题的查找范围。（二）政府监管体系不明确食品安全法第四条规定：“国务院设立食品安全委员会，其工作职责由国务院规定。”由此可见，国家对多头监管的事情也做出了一定的调整，但是在第五条的地方食品监管方面，虽然说由县级以上政府统一监管，但是对于下属的卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门还是按职责分工，难免会出现交叉监管的问题，我国设立食品安全委员会是往前走了一步，但只能算是目前体制下的一种变通。从根本上来说，食品卫生仍然是基于多部门的监管，还是以分段管理为前提的，要想在食品召回制度中做到各监管部门协调配合，必须要由国务院来明确在召回过程中的监管部门角色，仅凭国家质检总局的规章是无法实现这一目标的。（三）小食品生产者需要承担太大的利益风险“在美国，食品投入市场前，政府仅进行形式认证，标准由企业自己提出。一旦产品出现问题，责任完全由企业自身承担，政府有权要求企业进行回收。在中国，食品投入市场前，政府进行鉴定，满足标准才准许投产，由政府对社会承担责任。食品召回的实行把很大一部分责任反还给了企业，在这种情况下企业需要承担太大的利益风险。” 杨民生、张顺军：阜阳“劣质奶粉”事件亟盼食品召回制度出台 2004年04月28日08:57。这对于大型的正规企业来说一定的损失是可以接受的，并且还可以借此提高企业的信誉和知名度，但对于小食品生产企业来说无疑就是灾难性的。（四）大多数企业对食品召回制度的反响不大对于我国在食品安全法中关于食品召回制度的相关规定，实行起来还存有太大的难度，大多数企业对此普遍存在不作为态度，例如 2009年的农夫山泉砷超标事件，企业极力辩白，虽然最后农夫山泉拿出了检测合格的文件，但是终究不是工商部门出具的，工商部门又保持沉默，让我们在这件事上很难理解，既然是工商部门检测出了不合格，为什么最后又合格了？是畏于权势还是检测方法出了问题不得而知；2008年的三鹿奶粉事件，三鹿早就知道奶粉不安全，却选择了秘密召回，不公之于众的做法，这使得更多的婴儿食用不安全奶粉造成了严重的后果。所以我们从召回制度的实际实行中来看，不管是大企业还是小企业都不愿意背上“被召回”的罪名。（五）召回制度主要靠企业的主动召回过于迁强我国小食品生产企业管理不善，自身总体素质不高使得食品召回作为企业自觉行为在目前来说实行起来还是有难度的。像很多鲜活水产品、农产品和肉类产品根本就没有生产厂家标识，召回有难度，而且食品有其特殊性，很多情况下无法做到证据保全。食品安全法规定，国家建立食品召回制度。食品生产者发现其生产的食品不符合食品安全标准，应当立即停止生产，召回已经上市销售的食品，通知相关生产经营者和消费者，并记录召回和通知情况。在这里国家过于信赖企业的自觉行为，食品召回制度以企业自觉为前提，如果不履行“自觉”然后政府才会干涉，在此想知道，政府怎样才能把握，才能准确了解企业没有自觉召回，如果他说自己根本就没有发现或是故意欺瞒怎么办，并且国家对企业应为而不为的态度没有做出相应的处罚标准。只是在食品安全法第五十三条规定：“食品生产经营者未依照本条规定召回或者停止经营不符合食品安全标准的食品的，县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门可以责令其召回或者停止经营。”我想这些都不足以对生产经营者产生威慑作用。（六）发现不安全食品，消费者维权难食品安全法规定：“生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款10倍的赔偿金。造成人身、财产或者其他损害的，依法承担赔偿责任。”新法将赔偿标准大大提高，加大了经营者的违法成本。在企业能力有限的情况下，同时实行民事赔偿责任优先原则，先承担消费者的赔偿，后缴纳罚款、罚金，体现了对公民权利的保障。“从消费者层面看，我国消费者的品牌忠诚度相对较低，价格敏感性相对较高，对产品质量和服务抱着相对宽容的心态；而在维权中，消费者处于明显的弱势地位，举证难、赔偿难，这大大降低了投诉意愿。”买到问题食品可获10倍赔偿 免检安全：食品都不能“免检”摘自绍兴网天天商报作者： - 编辑：淑芳，2009-6-1，/content/774629/。三、完善食品召回制度进一步规范我国小食品生产企业（一）政府设立食品安全附加税费食品安全附加税费是指政府为了食品安全所增加的费用，直接从税收中强制征收，用以保障食品安全及问题食品召回所发生的额外费用。我国的食品召回费用现在都是由企业承担，这大大增加了企业的成本消耗，所以由政府来减少企业的这部分费用，可以大大增加企业对召回的积极性。（二）完善监督体制，明确召回责任主体“工商管理部门要真正负责到位，实行谁生产谁销售谁负责；谁检疫谁检验谁负责；谁认证谁批准谁负责。并且要加强或提高对食品企业的审批标准，在企业进行注册时，有关单位应该到厂家地址核实，以便确定厂家的一些具体情况。”杨民生、张顺军：阜阳“劣质奶粉”事件亟盼食品召回制度出台， 2004年04月28日08:57 中华工商时报。对于无照经营企业或小食品企业要落实到责任人，作出具体的整改或是要求其办理相关合法经营手续，从根本上消除我国小食品生产企业的弊病，让他们慢慢向大规模向规范化发展。同时相关部门要发挥自己的职责所在，坚决规范食品销售市场，定期查食品来源，以及原材料生产源头。从成品上查源头，从源头上遏制食品安全问题。（三）完善食品原材料供应链信息我们在完善食品原材料供应链信息上要学习美国和欧盟的做法。“美国和欧盟都建立了完备的食品溯源制度。美国食品和药品管理局规定与生产食品及动物饲料产品相关的单位，包括生产者、加工者、包装者、分销者、接受者、持有者及进口商都应当及时建立记录档案。内容包括单位名称、负责人、食品及动物饲料产品的直接来源或去处；尽量提供负责人的地址、电话及传真号码、E-MAIL地址；食品的种类包括商标和特性；接受或发出的时间；数量和包装类型；运输者的地址、电话及传真号码、E-MAIL地址等。”美国建立食品溯源制度规范食品行政扣留措施，/wangkan/guoji/14855.html。 “欧盟食品安全监管强调从农田到餐桌的整个过程的有效控制，监管环节包括生产、收获、加工、包装、运输、贮藏和销售等；监管对象包括化肥、农药、饲料、包装材料、运输工具、食品标签等。通过全程监管，对可能会给食品安全构成潜在危害的风险预先加以防范，避免重要环节的缺失，并以此为基础实行问题食品的追溯制度。” 欧美食品监管的基本原则，/read.asp?rdd=10。（四）政府下决心整治与出台相关优惠政策对于一些黑加工作坊，政府不应再与此打持久战和游击战，应出台相关措施，让他们自己主动站出来，就如同相当年的整治“黑出租”现象一样，给他们一些相关的扶持优惠政策，让他们办理正规的食品加工手续，或是几家合伙经营，对于不想继续做食品加工的，可以给他们一些补助，并登记经营者的相关信息，以防其再“旧病复发”，当然对于拒不配合的，应坚决取缔或是罚款。（五）政府监管部门加强执法力度政府监管部门加强执法力度对于规范小食品生产企业起到至关重要的作用，同时也要求执法人员有良好的职业道德和素质，不收受小食品生产企业或是黑作坊老板的钱财，坚决按规章办事，应取缔的要予以取缔或是没收违法所得，或是劝其规范生产管理制度，办理相关手续。 （六）建立食品召回赔偿基金建立食品召回赔偿基金即发生重大食品安全事故国家先行赔偿制度。发生食品安全事故后，在尚未查明问题源头、未确定问题责任人、未作出赔付规定或者未达成赔付协议时，先行使用食品行业赔偿基金对受害者先行救助与赔付，然后向责任人追偿所有垫付赔偿金，并依法处罚的制度。国家先行赔偿的必要性在于防止事态的进一步恶化和尽快救治受害人的需要。“三鹿奶粉事件”中我国政府先行垫付医疗费用对受害者予以救助的尝试，取得了良好的社会效果，奠定了食品行业安全赔偿基金制度的实践依据和社会基础。食品安全法第72条第1款规定：“开展应急救援工作，对因食品安全事故导致人身伤害的人员，卫生行政部门应当立即组织救治。”，为我国建立重大食品安全事故国家先行赔偿制度提供了初步的法律依据。（七）建立食品召回责任险制度我国的食品企业大多数保险意识薄弱，抗风险能力