推广运用PPP模式探讨.doc

推广运用PPP模式研究 案例分析与政策建议推广运用PPP模式，吸引社会资本参与公共基础设施建设和运营，是贯彻十八届三中全会精神的一次体制机制变革，对于建立现代财政制度、推动城镇化健康发展、改善基础设施供给具有重要意义。因此，深刻领悟PPP模式内涵，准确把握PPP模式运作流程，充分借鉴国内外PPP模式推广经验，探索我国PPP模式发展道路，已成为当前重要课题。 一、PPP模式的基本理论 （一）PPP模式的基本界定PPP即Public-Private-partnerships的缩写，翻译有多种，主要有公私伙伴关系（E.S.萨瓦斯，2002）、公私合作制（余晖，2005）、公共民营合作制（曹征远，2003）、公私合作（亚洲城市发展中心，2014）、政府和社会资本合作（财政部，2014）。目前，PPP尚未形成统一表述，在不同经济、文化背景下有不同内涵。亚洲开发银行：PPP是指为开展基础设施建设和提供公共服务，公共部门和私营部门之间可能建立的一系列合作伙伴关系。联合国发展计划署：PPP是指政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系。在这种关系中，政府并不是把项目的责任全部转移给私营部门，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。欧盟委员会：PPP是公共部门和私人部门之间的一种合作关系，其目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务。世界银行：PPP是私营部门和政府机构间就提供公共资产和公共服务签订的长期合同，而私营部门须承担重大风险和管理责任。美国PPP国家委员会：PPP是介于外包和私有化之间并结合了两者特点的一种公共产品提供方式，它充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施，并提供相关服务以满足公共需求。加拿大PPP国家委员会：PPP是指公共部门和私人部门之间的一种合作经营关系，它建立在双方各自经验的基础上，通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制，最好地满足事先清晰界定的公共需求。从以上概念可以看出，PPP虽未形成一致表述，但均具有一些共同特征，基本上概括了PPP概念的基本要素: 一是公共和私营部门合作的目标是提供公共产品和服务。一般来说，政府公共部门作为项目的发起人和管理人，同时又是标准的制定者，负责确保所提供公共产品和服务的品质与数量；私营部门作为生产专家，拥有资本、技术和管理等先进生产要素，履行项目建设义务，负责筹集项目资金并提供指定公共产品。 二是政府和私营部门共同分担风险。合作双方通过合同进行风险分配，每种风险均由最适宜管理风险的一方承担。政府主要承担国家层级的风险，如征地、政策、法律、监管等风险。私营部门主要承担项目层级的风险，如设计、施工、融资、运营、财务等风险。双方共同承担无法由某一方承担的风险，如环保风险、需求风险、政治风险等。三是政府和私营部门共同分享利益。私营部门不是慈善家，其参与提供公共产品的目的是为了获取利润。因此，允许私营部门获取相对合理、稳定的投资回报是吸引私营部门参与公共产品提供的决定性因素。所以，在实践中，政府需要与私营部门签订合同，约定收益的上下限。在收益低于下限时，政府依据合同规定给予补贴，在收益高于上限时，对超额利润进行再分配，从而在维护公共利益的前提下，满足私人投资回报的要求。 （二）PPP模式的基本结构PPP本身是一个内在结构相对灵活的模式，没有固定的结构，是一个不断发展的概念，可以通过各种不同的结构安排来加以实施。 PPP模式的典型结构安排是建立一个专门、独立、特殊目的商业机构，即特许经营公司（SPV），该公司由私营投资方单独或加上公共部门的股份进行设计、融资、建设、运营，并按长期特许权协议的框架向公共部门提供必要的服务，并根据所提供的服务水平获得相应回报。特许经营期满后，SPV终结并将项目移交给政府。公众股东1股东2股东3放贷方（银行）特许经营公司SPVSpecial Purpose Vehicle咨询商承包商政府服务设施移交授权招标监管付费分红股本贷款还本付息建议运营成本加合理回报运营维护咨询费用建设成本加合理回报公共工程运营商图1 PPP模式基本结构PPP模式中，政府虽是公共服务的提供者，但已经摆脱了生产者身份，成为选择生产者的采购者。PPP模式只改变了公共服务的生产方式，并没有改变公共服务的性质。因此，PPP模式中，公共部门至少承担三重角色的职责和义务：政治责任的承担者、规则的制定者与执行者、服务的采购者。PPP模式中，私营部门成为公共服务的供应商，向公共部门提供符合要求的公共产品或服务。其主要职责为根据采购要求，参与投标或其他选择程序，中标后与公共部门签订合同并履行合同中规定的义务，向公众提供符合要求的公共服务。（三）PPP模式的基本类型 1、按照合同关系划分按照合作关系可将PPP模式分为横向合作模式和纵向合作模式。在横向合作模式中，公共部门与私营部门都作为特许经营公司的股东，提供所需的基础设施服务。在纵向合作模式中，公共部门通过特许权协议或者PPP合同与私营部门签约，由后者提供所需服务。 2、按照收入来源划分按照收入来源可将PPP模式分为用户付费模式、政府付费模式和政府补贴模式。一是用户付费模式：私营部门通过向使用基础设施的用户收取费用而收回投资。这些基础设施通常具有可经营系数较高、财务效益良好、直接向最终用户提供服务等特点，如市政供水、城市管道燃气、高速公路等。收取的费用主要包括通行费、养路费、执照费、水费和门票等。二是政府付费模式：私营部门提供服务并获得公共部门的分期付费，公共部门所支付的费用与私营部门提供的服务水准或设施相称。这种模式通常应用于不直接向最终用户提供服务的终端型基础设施项目，如市政污水处理、垃圾焚烧发电、水源净化，或者市政道路等不具备收益性的基础设施项目。三是政府补贴模式：私营部门提供服务并向用户收取部分费用，政府确定私营部门收费上下限并对私营部门进行差价补贴。这一模式通常用于可经营性系数较低、财务效益欠佳、直接向最终用户提供服务但收费无法覆盖投资和运营回报的基础设施项目，如医院、学校、文化及体育场馆、保障房、市政公用项目等。 3、按照项目职能转移程度划分 按照项目职能从政府向社会资本的转移程度，可将PPP模式划分为以下几种类型：表1 PPP模式按照项目职能转移程度的分类 中国清洁发展机制基金管理中心.PPP项目开发案例上海华电莘庄工业区燃气热电冷三联供改造项目M.中国商务出版社，2014.07。融资职能设计职能建造职能运营维护职能运作模式政府政府政府社会资本运营与维护（Q&M）政府社会资本社会资本社会资本设计建造租赁（DBL）建造移交租赁（BTL）建造移交运营（BTO）社会资本政府政府社会资本移交运营移交（TOT）社会资本政府社会资本政府建设移交(BT) 社会资本社会资本社会资本社会资本建造运营移交（BOT）建造拥有运营移交(BOOT)设计建造融资运营(DBFO)设计建造维护运营(DBMO)改造运营移交（ROT） 二、基础设施融资PPP模式案例分析来宾 B电厂项目来宾B电厂项目是我国第一个国家级批准的BOT项目 欧亚PPP联络网编著.王守清译.欧亚基础设施建设公司合作（PPP）案例分析M.辽宁科学技术出版社，2010.08。，位于广西壮族自治区来宾县城，包括两台36万KW火电机组成的投资、融资、设计、建造、采购、经营、维护和移交。项目特许经营期18年，其中，预计建设期33个月，运营期15年。项目运营一直正常，项目公司的预期回报率为17.5%，略低于法国国际的平均收益率18%。 （一）基本流程 1、确定项目20世纪90年代后，随着中国经济的腾飞，公共基础设施如公路、码头和电厂严重滞后。1996年，中国政府提出采用BOT方式吸引外资发展基础设施建设的思路和构想，并选择若干公路、桥梁、水厂和电厂项目作为试点项目，以规范BOT模式在中国的运用。与此同时，亚洲开发银行给了电力工业部260万美元赞助以支持BOO、BOT项目的顺利进行。为解决广西严重阻碍经济发展的电力短缺问题，广西壮族自治区政府计划通过BOT形式建设来宾B电厂。 2、项目准备1995年2月，广西壮族自治区政府正式委托北京大地桥投资咨询公司负责邀请境外投资者以BOT形式投资建造来宾B电厂项目。1995年2-3月，大地桥公司根据国际惯例和项目具体要求，编制了采用BOT投资方式的可行性方案分析报告和初步财务分析报告，随后帮助自治区政府提交中央政府审批。1995年5月10日，国家计委正式批准来宾B项目为中国BOT试点项目。 3、招标准备大地桥投资咨询公司进行招标准备，研究项目技术参数，准备资格预审文件、招标文件、特许权协议并制定评标标准。 4、资格预审1995年8月，大地桥公司分别在人民日报（海外版）、中国日报（英文）发布了采用BOT方式建设广西来宾电厂的资格预审通告，公开邀请境外有意向的投资者参与中国BOT试点项目。截至1995年9月底，共有31家国际公司（或公司联合体）递交了资格预审申请文件，其中包括不少世界著名电力商。1995年10月初，大地桥公司和项目评标委员会经过对各个申请人的BOT经验、电厂建设经验、财务能力和其他相关能力等方面进行综合审查，确定其中12家公司（或联合体）列为A组，它们有资格单独或组成联合体参加投标，其余19家列为B组，它们需要加入列为A组的一家或几家所组成的联合体后方可参加投标。 1995年10月28日，大地桥公司代表广西壮族自治区政府发出招标邀请。 5、招投标1995年12月8日，大地桥公司完成招标文件并正式对外发售，A组的12家公司（或联合体）相继以每套1.2万美元的价格购买了招标文件。1995年12月到1996年1月期间，大地桥公司组织了赴来宾B电厂的现场考察。1996年1月28日，大地桥公司召开标前会议，解答潜在投标人普遍关注的法规和财务问题。2月12日，大地桥公司发布标前会议的备忘录。截至1996年5月7日下午4时，共有6家投标人递交了投标书，它们分别是：中华电力联合体（香港中华电力投资有限公司、德国西门子）美国国际发电（香港）有限公司东棉联合体（日本东棉、新加坡能源国际、泰国协联能源）法国电力联合体（法国电力国际、通用电气阿尔斯通）英国电力联合体（英国电力、三井物产）新世界联合体（香港新世界投资、ABB能源、美国AEP资源国际）1996年5月8日，大地桥公司举行了来宾B电厂的开标仪式。 6、评标1996年5-7月，大地桥公司协助项目评标委员会对每份投标文件从法律、财务及技术方面进行详细的评估。评标委员会采用的评标标准如下：电价因素（60%）: 最重要的评估标准是无补贴的电价水平，评标委员会以电价水平为基准，结合考虑电价走势、外汇和人民币的汇率以及额外电量输出的电价等因素，对整个特许经营期内的预期电价进行综合评估。非电价因素（40%），包括融资方案、技术方案、运营维护和移交方案：广西自治区政府将考察投标人融资方案中的融资进度安排、融资成本、融资能力和承诺的股权比例；技术方案的可靠性以及运营维护和移交方案的可行性也都是重点考察内容，包括项目管理、人员培训、电厂移交计划等。非电价因素中，融资方案的比重占60%，技术方案以及运营维护和移交方案分别占20%。广西自治区政府给予技术方案较低比重的原因在于：一是招标文件中已经详细规定来宾B电厂项目将采用的国际技术规范和标准；二是放贷方对投标人的技术方案将更加重视并进行谨慎审查，因此融资方案相比技术方案以及运营维护和移交方案更为重要。1996年6月18日，经过比较和充分讨论，评标委员会最终确定最有竞争力的前三家投标人，分别是：法国电力联合体新世界联合体美国国际发电（香港）有限公司最后，法国电力联合体最终获得特许经营权。其中标的主要原因在于其提供的电价最低（小于0.05美元/kW-h）, 即使是第二名也拉开了相当的距离，接近于目前中国大城市的电价水平。即便如此，法国电力联合体获得的投资回报率大约为17.5%，稍低于该公司的平均收益率18%。法国电力联合体的关键优势在于采用中国制造的涡轮机，受到中国政府的欢迎，也降低了成本，因而能在保持合理利润的同时，提供最低的电价。 7、签订特许权协议1996年7月8日到11 月初，大地桥公司与法国电力联合体针对三大主要合同协议进行谈判。1996年11月11日，广西自治区政府和法国电力联合体于北京签署来宾B项目的特许权协议。 8、建设施工 承包商体进行实际的项目施工，并进行进一步的融资工作。 9、运营项目 运营商负责项目的运营和维护。运营期间，项目公司收回投资并获得适当利润，以归还贷款，支付运营费用、政府税收及股东分红等。 10、移交设施 目前，来宾B电厂的特许期已结束，正处于移交阶段。 （二）利益相关方 1、政府中央政府：国家计委正式批准来宾B电厂为第一个BOT试点项目，与电力工业部直接参与项目的决策和具体指导，并协调国家外汇管理局分别为项目出具了支持函。中央政府的密切关注和强有力支持提高了自治区政府的信用等级，使得项目更具有吸引力。地方政府：自治区政府与项目公司签订特许权协议，并为购电协议、燃料供应和运输协议、电力调度协议提供担保。 2、项目公司由法国电力国际与通用电气阿尔斯通，按照股东协议分别出资60%和40%组成的来宾B电厂的项目公司广西来宾法资发电有限公司是在中国成立的一家全外资企业。项目公司主要负责项目的融资、设计、建造、运营和维护，以及在特许期结束后将电厂无偿移交给自治区政府。 3、放贷方来宾B电厂项目中，贷款/资本金比为3：1，股东的资本金1.54亿美元，有限追索权贷款4.62亿美元，由法国东方汇理银行、英国汇丰投资银行及英国巴克莱银行牵头组成的银团联合承销，贷款中约定3.12亿美元由法国出口信贷机构COFACE提供出口信贷保险。 4、供应商广西建设燃料有限责任公司负责向项目公司供应发电所需的燃煤，如果不符合燃料供应和运输协议的燃料规格规定，项目公司有权拒绝所提供的燃煤。 5、承包商工程承包商由阿尔斯通出口公司和考菲瓦工程设计公司合资组建，负责项目工程的建设；设备供应承包商由通用电气阿尔斯通和法国电力公司子公司CNET合伙组建，负责为项目工程的建设和运营提供设备。 6、运营商法国电力国际公司（85%）、广西开发投资有限公司（7.5%）和广西电力工业局（7.5%）共同组建成广西来宾希诺基发电运营维护有限责任公司。由该公司来负责电厂的运营和维护。 7、用户广西电力局与项目公司签订了购电协议，每年负责向项目公司购买35亿kW-h的最低输出电量（大约为电厂负荷数的63%），并送入广西电网。 （三）合同安排 运营和维护合同项目公司 法国电力联合体（100%）法国电力国际 + 通用电气阿尔斯通 （60%） （40%）承包商供应商放贷方运营商广西壮族自治区政府用户电力工业部国家外汇管理局国家计委 施工和设备 供应合同股东 协议融资 合同燃料供应与 运输协议支持函购电 协议特许权 协议图2 来宾B电厂合同安排 1、特许权协议。合同条款中，对电价调整、土地征用、外汇汇率和可兑换风险的约定较为完善，但对融资完成、法律变更和配电限制风险约定不充分。许多专家指出，尽管合同条款是依据国际惯例和经验起草的，但是仍然不完全适用于中国的特殊环境，应该采用更为准确的非法律用词，一些术语如“材料”、“严重不利地”等需要进一步量化，增强可操作性。 2、股东协议：法国电力国际和通用电气阿尔斯通按照6：4的出资比例组成项目公司，负责项目融资、设计、建造、运营、维护和移交。 3、融资合同：项目资本金1.54亿美元，贷款4.62亿美元，由法国东方汇理银行、汇丰银行、巴克莱银行牵头组成的银团联合承销。法国对外贸易保险公司提供3.12亿美元的出口信贷保险。 4、燃料供应与运输协议：广西建设燃料有限责任公司负责燃煤供应。如果燃煤质量不达标，项目公司可拒收。 5、运营和维护合同：法国电力国际公司、广西开发投资有限公司、广西电力工业局共同组建运营公司，负责电厂的运营和维护，出资比例为85：7.5：7.5。 6、购电协议：广西电力局每年向项目公司购买35亿千瓦时的最低输出电量（电厂负荷的63%）。电价不超过0.05美元/千瓦时（税前），以人民币结算。 7、担保：广西自治区政府为购电协议、燃料供应、运输协议、电力调度协议、不可抗力、外汇兑换等担保，并提供土地、设备等方面的支持。 （四）风险管理措施 1、电价调整风险：中国所有收费的上涨需要物价局的年度审批，这为项目的电价调整和项目财务产生了一定的不确定性。采取的措施包括：购电协议：已通过国家计委审批同意。国家计委出具的支持函明确声明项目电费结构、支付方案和电价调整的主要原则已经通过国家计委的审批，自治区政府将遵守特许权协议和购电协议中的主要原则。特许权协议：特许经营协议明确广西物价局只审核电价调整是否符合调价公式，不审核具体电价。2、中方的可靠度和信用风险。国家计委和电力工业部大力支持来宾B电厂项目，国家计委的支持函中声明特许权协议、购电协议、燃料供应与运输协议都遵守现行法律法规。自治区政府授予项目公司独占的权利以设计、建设、调试、运营和维护来宾B电厂，使用自治区政府提供的土地，并提供购电担保、燃料供应担保、不可抗力担保及外汇兑换担保。正是这些保证，法国出口信贷COFACE才会提供大额度的出口信贷保险。如果因为自治区政府违约而导致合同中止，放贷方和投资者都将获得相应赔偿。3、法律变更风险。特许权协议对法律变更风险进行了详细的规定：如果法律的重大变更导致项目公司未能履行合同义务，无论项目公司是否提供电量，都有权获得最低输出电量的电费；如果法律变更使得项目公司的成本增加到一定幅度，项目公司有权要求恢复到法律变更之前的经济地位；法律变更条款适用于自投标文件提交日期之后的所有法律变更；法律变更条款同时也解决了未来由于环保标准提高的成本增加风险。4、建设风险：明确广西人民政府取得土地、附属设施和完成项目前期工程的义务；明确广西人民政府按照公平价格提供建设、运营、维护所有设施的义务；广西人民政府确保项目公司能够进口相关物品和设备；广西人民政府将承担建设过程中的文物保护费用 5、外汇汇率和可兑换风险：项目公司可结合汇率变动适当调整电价，重大汇率变动风险由广西方面承担；外汇局出具支持函，确认未来法律政策变化不会影响项目公司的汇兑权利 （五）主要经验1、采用国际竞争性招标方式选择投资者。来宾B项目是中国电力行业首次采用国际竞争性招标方式的项目，投资者必须通过竞争性招标才能获得项目的特许经营权。来宾B项目的成功经验证明国际竞争性招标具有高效、经济、公平的特点。另外，高效、公平的招标过程也为自治区政府树立了良好的形象。2、政府不担保固定收益，而是采取安慰函的形式支持项目公司融资。来宾B电厂项目的投资回报率取决于投资者所承担的风险以及该项目可能带来的经济效益，有助于保持运营商降低成本、提高效率的积极性和动力。3、政府给予有力支持。对于任何公共基础设施BOT项目，特别是在缺少BOT经验和BOT法律框架的中国，政府支持尤为重要。中央政府和自治区政府给予来宾B电厂项目强有力的支持，批准为中国第一个BOT试点项目，并提供了很多担保和激励措施。 4、合理的风险分担。风险分担直接关系到各参与方的利益，是BOT项目成功的重要因素。一般而言，风险应由最有控制力的一方承担，承担的风险程度应该与所得的回报大小相匹配。来宾B电厂的风险管理措施基本实现了风险公平分担。广西政府主要承担政治和法律风险，项目公司主要承担建造、运营、技术和财务风险，双方共同承担不可抗力风险。5、高标准的合同文件。作为第一个国家批准的BOT试点项目，来宾B项目采用比以往其他项目更高标准的合同文件。如上所述，来宾B项目的主要合同文件包括特许权协议、购电协议、燃料供应与运输协议，这些合同文件既参考国外BOT项目的成功经验，同时也考虑到中国的现行状况。 三、推广PPP模式的政策建议 （一）完善法制体系 立足国内PPP法律体系现状，梳理现行政策法规，消除有冲突的制度障碍，按照“法律+政策+指引+标准合同”的框架构建PPP制度规范体系。 表2 PPP法律制度体系现状、问题及完善措施立法现状主要问题完善措施1、2000年以来，国务院出台了一系列关于投融资体制改革、鼓励非公有制经济发展、在特定领域引入社会资本的指导性意见。 2、各部委出台了一些规范特许经营的规章文件。 3、地方政府出台了一些有关特许经营的管理办法。4、与PPP模式相关的一般性财产立法已经较为完备。 1、法律层级较低，国务院层面多为指导性、原则性意见。 2、有关规定不相一致：地方政府和部门规章之间存在一些差别和冲突，一些地方为吸引投资而提供的保证和担保超越了法律法规的规定。 3、存在诸多立法空白。 4、具体内容缺乏可操作性。 1、提升立法层级，统一立法规范PPP模式。2、出台规范性文件，推动PPP模式运用。3、发布工作指引，指导PPP模式运作。4、拟定PPP标准合同，加强合同规范管理。 一是提升立法层级，统一立法规范PPP模式。PPP的特殊性决定了要对项目公司、招投标和税收优惠等问题做出特别的法律规定，这就意味着PPP立法与一般法规必然存在一些冲突。国务院各主管部门在各自管理范围内做出的规定，只能适用于一部分行业，且都是从自身管理角度出发，法规文件各自为政，很多时候不能相互衔接，缺乏全局性和系统性。因此，需要提升立法层级，通过法律形式规范PPP模式，从而保证在PPP项目中各方利益不受损害。 二是整合规范性文件，推动PPP模式推广运用。PPP项目是一项技术性较复杂、专业性强的管理模式，法律关系较为复杂，涉及许多领域的法律问题，很多领域的行政法规、规范性文件都有规定。但这些规范性文件更多具有针对性，缺乏相互协调性，需要整合现行规范性文件，统一管制PPP项目。 三是及时发布工作指引，指导PPP 模式运作。PPP项目运营周期较长，需要出台工作指引，针对项目本身经济性的强弱采用不同的激励政策。对经济性较强的项目，可以采用市场化程度更高的方式，而市场化程度较低的可借鉴英国PFI（私人融资计划）模式。四是拟定PPP标准合同，加强合同管理。英国在PFI合同规范化第4版中 中国财政学会公私合作（PPP）研究专业委员会课题组.欧亚基础设施建设公司合作（PPP）案例分析M.辽宁科学技术出版社，2010.08。，对PFI项目的合同管理做出了详尽的规定，各章节包括合同的持续时间、项目的开始时间、防止服务开始时间延迟、意外事件的防护、担保、服务定价方案、服务标准、服务监督、设施维修、服务变更的处理、法律变更的处理、通货膨胀时的价格处理、交接时资产估价、提早结束服务的处理、知识产权的处理、争端解决方式以及政府合法介入等均做出了详尽的规定。在我国现有的合同管理政策中，包括城市供水特许经营协议示范文本、城市污水处理特许经营示范文本等，虽然对相应的定价、风险、标准等做出了规定，仍然存在诸如价格调整、风险管控等方面出现不少问题，需要进一步拟定PPP标准化合同，完善并加强合同管理。 （二）加强机构建设从国际经验看，设立PPP管理机构是通行做法。英国财政部基础设施局负责所有英国PFI项目的政策制定，并为所有公共管理部门提供PFI的专业管理，尤其是采购方面的知识。通过建议和指南对地方政府提供PPP项目支持，帮助其制定标准化的合同。国家审计署和公共事业管理委员会负责对重要的PFI政策方面进行调查研究并提出意见。目前，财政部已由清洁发展机制基金管理中心加挂PPP管理中心的牌子,负责PPP试点推广工作。建议进一步加强PPP管理中心的机构建设，在PPP管理中心下设立PPP项目采购、合同管理指导的经济咨询机构，利用现有行业部委属下的具有专业知识（比如交通、污水处理等）的技术咨询机构，满足PPP 模式在各行业的应用需求。PPP管理中心要加强PPP项目的开发储备，严格依据“物有所值”理念和定量计算确定一个项目是否能够采用PPP模式。一个PPP项目的成功实施需要较长的准备工作，一般要2至3年。由于目前我国“物有所值”评估体系的缺失以及对PPP项目适用类型题解不清，直接导致了PPP模式在国内选择的盲目性，成为许多PPP项目失败的重要原因之一。（三）明确财政约束PPP项目都属于政府投资公共项目，特别是私人