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简政放权对海关加工贸易监管的新挑战 发布时间：2015-02-28 09:52:38 浏览量：197 【内容提要】简政放权是本届中央政府的开门第一件大事。取消加工贸易备案（变更）、外发加工、深加工结转、余料结转、核销、放弃核准等6项加工贸易业务的行政许可审批是海关总署首次简政放权的最主要的内容，该项政策的调整将遵循“蝴蝶效应”对海关加工贸易监管在管理理念、职责分工、监管模式、管理方法和管理质量等方面提出新的挑战，海关该如何面对和应对这些挑战，本文将逐一进行论述。【关键词】简政放权海关加工贸易监管挑战与应对【作者简介】戴婷婷女 武汉海关加工贸易监管处 科长 电话02782768253 邮编430021简政放权是本届中央政府的开门第一件大事。截至2014年9月，国务院已经取消和决定取消下放行政审批事项550多项，接近李克强总理在2014年初答记者问时提出的“现在国务院各部门行政审批事项还有1700多项，本届政府下决心要再削减三分之一以上”的承诺。根据国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定）（国发201344号）要求，海关总署首批取消了2项和下放了3项审批项目，取消加工贸易备案（变更）、外发加工、深加工结转、余料结转、核销、放弃核准等6项加工贸易业务（以下简称“加贸6小项”）的行政许可审批是其中最主要的内容，由此海关系统拉开了简政放权的大幕，出台了一系列简政放权的举措，如修订行政法规、优化办理流程、简化业务单证等等。如此大力度的简政放权“自身革命”会对海关加工贸易监管产生怎样的挑战，我们又要以何应对，为海关加贸人提出了新的命题。一、在管理理念方面：“法无禁止即可为”挑战“法律规定以外即禁止”中国(上海)自由贸易试验区是新政府的改革高地，是全国简政放权的一个缩影，随着它的建设和发展，“负面清单”这个词被国人所知晓，也被各级政府部门所陆续引用。“负面清单”是一种国际通行的外资管理模式，即用清单的方式列明政府不允许投资的领域和产业，除了清单上的禁区，其他行业、领域和经济活动都许可。这种管理模式最早源于美国，目前已成为国际投资规则发展的趋势，据我国商务部门统计，世界上至少有77个国家采用了负面清单的管理模式。与“负面清单”对应的是正面清单，即列明了企业可以做什么的范畴。正、负虽只一字之差，但体现的是截然不同的管理理念，负面清单体现“法无禁止即可为”的理念，相对于正面清单所体现的“法律规定以外即禁止”传统理念，更具有活力和创造力，就好比散养的孩子比圈养的孩子更具生命力。目前我国对加工贸易实行商品分类管理，不定期的公布加工贸易禁止类目录和限制类目录，禁止类商品不得开展加工贸易，限制类商品根据企业所在地区的不同而实行加工贸易银行保证金台账“实转”或“空转”制度，禁止类和限制类之外的商品即属于可以开展加工贸易业务的允许类商品。在上海公布自贸区负面清单后，有的部门认为公布加工贸易禁限类目录就是采用“负面清单”的管理理念在管理加工贸易商品。其实不然，现行的公布加工贸易禁限类目录的办法与负面清单的管理理念有着根本性的区别：实行负面清单管理，企业可以对照清单进行自检，对其中不符合要求的部分事先进行选择和调整，对于未列入负面清单的内容仅需到相关政府部门备案，而不是审批，减少行政审批成本，提高工作效率，而现行加工贸易管理无论是哪一类目录的商品均需要经过商务部门的审批，对于同意开展加工贸易的，由商务部门出具加工贸易业务批准证，企业凭此证才能到海关办理相关手续。对此，建议首先转变管理理念。从“限定企业只能做什么”到“法无禁止即皆可做”的转换并不是将禁止类、限制类目录商品单纯的转列为“负面清单”，而是要给企业和社会传达一个信息：海关作为一个政府部门要给企业“松绑”，通过制定负面清单，让企业到更广阔的领域进行开拓性尝试，这才能更好地激发企业的主体活力，让市场配置资源发挥更大作用，同时减少海关审批环节，提高行政管理效率，减少权力寻租，更合理的配置社会资源。二、在职责分工方面：商务部门“转得出”挑战海关“接的住”去年，根据全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批的决定（国函20139号），广东省开始尝试调整加工贸易审批程序，即该省外经贸部门（即当地商务部门）对于省内开展加工贸易的经营企业暂停出具加工贸易业务批准证及变更证明，由企业凭其签发的加工贸易加工企业生产能力证明到海关直接办理手册设立或变更手续，对于申请内销的企业暂停出具加工贸易业务内销批准证，由企业到主管海关直接办理内销手续，这一政策将在广东省试点三年。这次行政审批制度的试点改革一改以往“商务部门负责审批加工贸易合同、海关负责设立加工贸易手册并进行实际监管”的模式，商务部门作为加工贸易主管部门能够“自我瘦身”，转出原有职责，海关作为实际监管部门能否“接得住”，也面临着一系列的考验，这意味着海关对加工贸易监管的难度更大、风险更多、责任更重。对此，建议海关要进一步优化管理职责。一是适时修订加工贸易业务操作规程，删除须凭商务部门有关批件办理海关加工贸易手续的内容；二是加强责任意识，办理手册设立或变更手续时加强审核禁限类商品，手册有效期限等内容；三是加强风险分析，对重点敏感商品加强监控，从源头上有效防控风险；四是引导企业如实申报，降低企业主观故意违反海关加工贸易监管要求的可能性。三、在监管模式方面：“以企业为单元”挑战“以合同为单元”加工贸易在我国发展的初始阶段，海关对加工贸易业务采用“以合同为单元”的监管模式，这是源于计划经济时期并带有强烈的时代特征，适合当时以产定销、国外客户固定、企业有库存管理、单耗关系比确定的企业产销状况和经营特点，但随着三十多年来我国外向型经济的快速发展，这种传统的监管模式已逐渐显现出与市场经济条件下现代化生产的不相适应之处：一是手册的设立时间长，变更手续繁琐，影响手册设立或变更效率；二是由于市场变化快，企业生产周期短，进口料件、出口成品、单耗关系的详细情况无法在备案时确定，企业给海关申报的数据往往不精确；三是企业通常每签订一份加工贸易合同就必须有一本手册与之对应，而生产是一个连贯的过程，多本手册容易造成数据混乱，普遍存在“串料”情况，手册核销以及“余料结转”成为数据游戏；四是海关在审核、查验、下厂核查时无法以手册数据实施准确监管，大部分时间耗在审核大量不准确的纸面数据上，存在“重单证、轻核查”的情况。在这种背景下，“以企业为单元”的加工贸易联网监管模式应运而生。自2003年起海关对符合条件的加工贸易业务实行联网监管，即监管模式由“以合同为单元”转向“以企业为单元”，这一转变如今已进行了十年，但数据显示：截止2013年底全国实行E账册联网监管的企业仅2799家，约占全国7.3万余家加工贸易企业的3.8%，这说明现阶段“以合同为单元”的监管模式仍然是海关加工贸易监管的常规模式，“以企业为单元”的根本转变尚未实现。究其原因主要有以下几个方面：一是实施联网监管会增加部分企业的成本，实施联网监管的企业需向电子口岸缴纳初装费和年度运维费，平均每年会增加企业2.5-4万元的支出，据统计，今年18月加工贸易企业在我关设立电子化手册数超过10份的仅24家，以每份手册200元收费计算，这些企业办理加工贸易业务的费用不足5000，而其他300多家加工贸易企业的费用不足2000元，这与参与联网监管所需费用存在着较大的差距；二是加工贸易企业受金融危机影响较大，如在国外客户、订单不确定的情况下，企业是不会轻易改变管理模式的；三是联网监管对企业信息化管理要求较高，需要企业有较为完善的ERP系统、内控系统等，中小型的加工贸易企业或从事农产品、玩具等手工制品的企业从自身生产经营出发不需要较高的信息化管理要求。对此，建议进一步调整和优化对加工贸易的监管模式。一是要进一步推进加工贸易联网监管模式，尤其是对大型的机电类、装配类的企业应加大政策宣传力度，引导符合联网监管条件的企业开展E账册监管模式；二是对于中小型企业推进“年度手册”监管模式，即在尊重企业实际情况的前提下，鼓励一家企业一年设立一本加工贸易电子化手册，节省企业办理手册设立、变更、内销等手续和海关审核纸质单证的时间和精力，将有限的人力资源投入到实际生产和监管之中。四、在管理方法方面：加工贸易企业分类标准“全方位”挑战“单一性”海关现行的企业分类管理制度是按照守法便利原则，对适用不同管理类别的企业，制订相应的评定标准和差别管理措施，根据企业性质不同首先分为进出口货物收发货人和报关企业两种，每种再细分为AA、A、B、C和D五类，加工贸易经营企业和加工企业均适用进出口收发货人的分类管理。2008年实施的企业分类管理措施目录分别列明了AA类和A类企业适用相应的通关便利措施，B类企业适用常规管理措施，C类和D类企业适用严密监管措施。在AA、A、C和D四类进出口收发货人列明的26项具体措施里，涉及加工贸易监管的仅有四个方面，分别是是否实行银行保证金台帐、银行保证金台帐是“实转”还是“空转”、能否优先办理设立（变更）、报核或实施联网监管、是否下厂核查，其他均是通关、监管方面的措施，这反映出海关现行企业分类管理措施的单一性，就加工贸易业务而言，这些并未涵盖海关在实施加工贸易全过程监管环节，也未能全方位地反映加工贸易企业在经营运行中的各种变化，这使得海关在日常监管中难以客观全面的衡量加工贸易企业的业务进展情况。对此，建议将加工贸易个性化指标加入企业分类管理体系中。一是全面收集企业素质、资金状况、经营管理、经济效应、发展规划、守法情况、内部控制等信息，运用风险管理原则和方法对加工贸易企业进行风险评级，建立海关对加工贸易企业的评估体系；二是对于不同风险级别的企业实行差别化管理，采用不同的监管模式，在办理具体加工贸易手续时实行是否优先办理、是否缴纳保证金、保证金缴纳比例等措施。五、在管理质量方面：“放得开”挑战“管得好”加工贸易企业如果需开展一套完整的加工贸易业务要办理手册设立、变更、开设台账、外发加工、深加工结转、余料结转、内销、报关、核销等20余项手续，单证繁杂、环节冗余，此次取消的“加贸6小项”行政审批事项仅是取消了这6项业务的行政许可手续，除了取消放弃业务、外发加工改为备案制外，这次调整并未减少海关对加工贸易业务的监管节点，也未简化海关办理业务的流程，这与减少海关加贸审批手续和提升企业加贸业务的办理效率的目的还有一定差距，下一步随着全国通关一体化和上海自由贸易区14项创新制度可复制推广工作的稳步推进，海关简政放权将深入到更多领域和更深业务层面，“放得开”企业手脚的同时能否“管得好”业务风险是对海关加工贸易监管的又一挑战。 对此，建议在提