B公共事业管理的理论基础

公共事业管理的理论基础,一、公共产品理论与公共事业管理二、市场失灵理论与公共事业管理三、公共管理部门与公共事业管理,公共产品理论与公共事业管理,一、公共产品的定义1.“公共物品（publicgoods）是这样一些产品，不论每个人是否愿意购买它们，它们带来的好处不可分开地散布到整个社区里。私人物品（privategoods）是这样一些产品，它们能分割开来并可分别地提供给不同的个人，也不带给他人外部的收益或成本。”萨缪尔森：经济学（上）（第14版），第571页，北京经济学院出版社，1996年版。,2.公共物品的特征：（1）效用的不可分割性（2）消费的非竞争性（3）收益的非排他性,3.纯公共物品与准公共物品,4.需要注意的是：公共产品的属性不是一成不变的。,二、公共产品的供给1.公共产品的生产与供给：供给不足与过度供给这两个问题学者普遍认为必须依靠政府力量，通过政府强制性的征税来加以解决。是否一定如此？,2.准公共产品的供给：准公共产品性质的特殊性决定了其供给方式的多样性,市场失灵理论与公共事业管理,市场失灵与公共产品供给的缺失1.市场缺陷：（1）垄断（2）外部性（3）信息不对称（4）收入分配不公（5）无法自动实现公共产品的有效供给,2.市场失灵与政府职能：现代市场经济条件下的政府职能：a.弥补市场失灵，为社会提供公共物品b.纠正公共产品的外部效应c.调节收入及财产的再分配d.维护社会与市场秩序,政府失灵与公共产品供给的低效与不足,1.所谓政府失灵，是指个人对公共产品的需求在现代政治中得不到很好的满足，公共部门在提供公共产品时趋向于浪费和滥用资源，致使公共支出规模过大或者效率降低，政府活动并不总像应该的那样或理论上所说的那样“有效”。,2.政府失灵的表现：（1）政府政策的低效率（2）政府实现职能的效率低下（3）政府的寻租活动,3.政府失灵导致的公共产品供给低效和不足：（1）政府供给公共产品的效率低下（2）政府供给的公共产品的质和量不足,公共管理部门与公共事业管理,公共事业管理部门的界定社会部门的分类公共部门私人部门第三部门（非政府组织（NGO）非营利组织（NPO）,目前国际上几种定义第三部门的方式：,第一种是给出法律上的定义。第二种是依据组织的资金来源加以定义。（联合国国民经济核算体系的标准。）第三种是依据组织的“结构与运作”定义。（美国约翰霍布金斯大学非营利组织比较研究中心。）,非营利组织具有五个特征：,沃尔弗认为，非营利组织具有五个特征：一是有服务大众的宗旨；二是有不以营利为目的的组织结构；三是有一个不致令任何个人利己营私的管理制度；四是本身具有合法免税地位；五是具有可提供捐赠人减免税的合法地位。凡符合这五个特征的组织一般被认为是第三部门组织。,中国当前的第三部门组织：,一是在民政部门登记注册的社会团体（包括基金会）。二是在民政部门登记注册的民办非企业单位。以上三种组织在目前的法律规定中比较明确。对于它们的行政管理体制可以概括为“归口登记，双重负责，分级管理”。三是民间自下而上的草根组织。四是在单位内部活动，不需要登记注册的社会组织。五是广大农村的农民专业协会、农村合作社组织。,相比较而言，国内外对中国的人民团体、村民自治组织、事业单位是否属于第三部门则存在较大的争议。人民团体村民自治组织事业单位,公共事业管理中的组织,一、政府与公共事业管理二、非政府组织与公共事业管理三、事业单位与公共事业管理,“公共管理者所需关注的基本问题是政府应该做什么和不应该做什么。”（欧文休斯）,一、政府与公共事业管理,（一）政府是公共事业管理的核心（二）公共部门是公共事业管理的重要提供者,（一）政府是公共事业管理的核心,1.提供公共服务是政府的重要职能2.公共服务的特性决定了政府在治理结构中处于核心地位3.政府组织公共事业管理具有一定的优势,（二）公共部门是公共事业管理的重要提供者,公共部门：政府部门、政府部门的代理机构、公法行政实体、政府企业,西方国家公共事业管理中的政府治理机构,西方各国公共服务的政府治理机构并没有统一的模式。教育事业、医疗卫生事业、科技事业和社会保障事业是政府的重点治理领域，在这几个领域中，政府分别采取了不同的公共供给策略，设立了不同的代理机构。每个代理机构都是一个提供公共服务的中心，都有自己特定的工作范围。,美国公共服务治理机构,主要的特点是多元分散：科技事业高等教育事业医疗卫生事业社会保障事业,日本公共服务治理机构,主要的特点是集中于分散相结合：科技管理体制高等教育管理体制,法国的公共服务治理机构,不同领域具有不同的管理体制：教育管理体制比较中央集权文化事业治理呈现出集权、分权和放权相结合的特点卫生事业呈现出一种“社会保险”的特点,二、非政府组织与公共事业管理,第三部门既是公共服务的主要提供者，又是公共治理的参与者,国外第三部门在公共服务治理中的作用：1.第三部门已成为一个凝聚社会资本投入公共服务的载体2.第三部门是填补政府职能转变形成的“治理真空”的重要力量3.第三部门是吸纳就业的重要渠道,西方国家非营利组织的监管制度,构筑了一个多层次的监督管理体系，包括：政府监管制度立法和司法监管制度行业监督制度社会监督制度,第三部门在我国公共事业管理领域发挥的积极作用：1.第三部门可以提高公共事业的发展效率2.第三部门能较好地满足社会的多元化需求3.第三部门的发展是重塑政府治理公共事业职能的必然要求,国外公共服务领域的市场化进程,（一）大力引入私营方式（二）把公民视为“顾客”，强调以“顾客”为中心（三）强化竞争机制（1）做到信息公开，竞价公平（2）给公民选择权（3）内部市场（4）对一些特殊的垄断产业引入比较竞争机制,国外公共服务市场化的主要形式,（一）公私合作（1）合同外包（2）特许经营（3）共同生产（二）私有化或民营化（三）使用者付费制,公共服务市场化进程中的政府责任,强化政府责任是公共服务市场化的关键。政府责任主要体现在：防止产生新的垄断避免因寻租而产生的腐败现象制定合理的价格机制加强公共服务市场化的法制建设建立市政公用事业特许经营制度,西方发达国家公共事业管理体制的基本特征：,政府的核心地位和主导作用呈现出强化趋势分散化和多元化的治理体系法制化和规范化的治理程序,三、事业单位与公共事业管理,（一）、事业单位是什么？（二）、事业单位具有哪些特征？（三）、事业单位改革的必要性（四）、事业单位过去的改革过程（五）、探索中国事业单位改革战略,（一）、事业单位是什么？,事业单位：,国家为了社会公益的目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。,目前我国事业单位主要包括以下几种类型：,（1）教育事业单位（2）科技事业单位（3）文化事业单位（4）卫生事业单位（5）体育事业单位（6）农业事业单位（7）城市公用事业单位（8）交通事业单位（9）社会福利事业单位（10）社会中介事业单位（11）机关后勤服务事业单位,改革事业单位与改善中国的公共服务,中国有100多万个事业单位，职工总数接近3000万。大多数事业单位建立的目的是提供公共服务。迄今为止，在中国，非国有部门在公共服务提供方面的参与还相当有限。因此，改善事业单位的绩效，对于提高公共服务的质量，适应中国所确定的建设小康社会的目标，落实“以人为本”的发展观，具有非常关键的意义。,续,虽然过去以“推向市场”为目标的改革取得了很大成就，但同时也在公共服务领域引入了一些不合意的激励机制。事业单位近一半的资金是依靠收费获得的，这些收入一部分用于为事业单位开展其他服务提供资金，同时也被用于向员工发放正常工资之外的奖金和福利。这使得事业单位及其上级主管部门具有很强的动机去扭曲公共服务市场。随着收入差距的不断扩大，依靠向使用者收费为公共服务融资的方式越来越阻碍低收入人群获得必要服务。,续,此外，在事业单位“创收”自主权扩大的同时，并没有建立起更好的绩效管理体系和完善的财务责任制度。与此同时，富余人员的存在也严重影响着事业单位的效率。近些年来，虽然政府大幅增加了对公共服务的投入，但除了少数领域外，收费价格并没有相应下降。有许多证据表明，增加的投入更多地被用在了人员开支上。,（二）、事业单位具有哪些特征？,在改革前的体制下，政府对所有事业单位的管理方式都是一样的，可概括为以下几点（成思危，2000）：1)政府所有并管理；2)既不是政府部门，也不是国有企业；3)其全部运营资金来源于财政预算；4)人员受公务员人员编制控制；5)活动按照国家计划进行；6)运营脱离市场。,除了这一共同历史背景，各类事业单位之间存在巨大的差异：首先，各个事业单位所提供服务的性质大不相同。例如，既有提供纯公共产品的机构如疾病控制中心，也有提供纯私人物品的机构如娱乐书籍出版商。第二，现在的事业单位都已离开了改革前的事业单位模式，但程度不同。尤其是，运营资金在多大程度上来源于预算分配，多大程度来自自己创收，其运行在多大程度上受国家计划控制，不同的单位之间差别很大。除了事业单位身份带来的特权外，如无偿使用国家土地，许多事业单位的运营与国有企业已经没有多少区别。,如此的差异性表明，这些机构共有的“事业单位”这一名称更多地是一个历史遗产，而不是依据合理的经济原理而定义的概念。根据这一共有名称制定改革目标时需要非常谨慎。尤其是，中国事业单位改革的范围不能仅限于改革那些现在被叫做事业单位的机构或政府管理这些机构的方式。中国面临的更为根本的挑战从而也是事业单位改革应该集中关注的问题是如何保证公共服务的充分提供，如何发展有效率的、与现代化市场经济和小康社会目标相适应的公共服务业。,因此，事业单位改革的核心问题是：1)政府应该做什么？政府应该干预吗？2)如果政府应该干预，应该由哪级政府进行干预？3)对每级政府来说，怎么干预？政府有哪些可行的方式进行干预？如何在其中进行选择？,（三）、事业单位改革的必要性,中国有100多万个事业单位，2002年职工总数接近3000万人，占公共部门就业人数的41，全国劳动力总量的4。中国的经济资源有相当大一部分投入到了事业单位，其中包括60的受过最良好教育的专业技术人员，大量的国有土地，大约三分之二的非经营性国有资产，以及各级政府综合预算经常性开支的三分之一。,从行业构成看，事业单位主要分布在教科文卫等公益事业领域，其中教育单位1400万人，卫生单位450万人，农业单位300万人，文化、交通、城市公用单位各100万人。,事业单位是由政府管理的。它们一般隶属于以下六个层级的政府中的某一级并由其主管，这六个层次分别是：国务院、中央部委和省（市）政府、地区（市）政府、县（市、区）政府和乡政府。事业单位的主管部门常常掌握着任命事业单位管理层、审核批准事业单位预算、财务、人事计划，以及评估事业单位业绩等各项权力。,事业单位一般由财政预算提供部分资金。2002年，预算拨款占事业单位资金总量的47.6，另有48.2来自事业单位收取的费用，包括事业收入（45.5）和经营收入（2.7）。通过经营性活动，中央和省级的事业单位通常能筹集到更多的资金，而县级和乡级事业单位则主要依赖预算拨款。2002年事业单位总支出中，人员支出占29，其他经常性支出占43，项目投资占22。,在多数方面，事业单位的人事制度与政府公务员体制基本相同，如人员聘用、养老保险和报酬制度。尽管近期进行了改革，但事业单位职工仍然享受着事实上的终身雇佣。事业单位职工的正式工资等级也和政府公务员相差无己。最大的不同之处在于事业单位职工在非正式工资和奖金分配上比政府公务员享有更大的灵活性。在养老和医疗保险待遇方面，事业单位职工和政府公务员没有什么区别，但都与国有企业的职工存在差别。,（四）、事业单位过去的改革过程,成思危课题组：这个课题组在2001年强调，事业单位改革需要确立一个“目标模式”，并进一步提出了一个包含六项要素的模式。第一个要素是区分公共物品和私人物品。把不生产公共物品的事业单位转制为企业，把与公共物品提供有关的事业单位，转制为可由政府或民营机构运作的非营利机构。政府应负担起管理和运作纯公益性非营利机构的主要责任，而准公益性非营利机构应主要由民营机构运作。第二个要素是“整合社会资源”，通过慈善捐助和向使用者收费为公共物品的提供付费。希望在中国，“非营利机构成为社会服务创新的主要源泉”，而且“非营利机构的收入主要来自社会”。其他四个要素与如何促进非营利机构的发展有关，其中包括“给予非营利机构优惠政策”、制定“招募志愿者”战略、通过立法使非营利机构独立于政府之外、对非营利机构的管理者和职工进行技能培训。,国务院发展研究中心课题组：2003年，课题组负责人葛延风发表的一篇论文，提出了事业单位改革的一些关键问题，在某些重要问题上，与成思危课题组看法不同。他们认为，一些主要提供“社会公益性服务”的事业单位已经过度市场化，“放权过度、约束不足”，“突出机构和个人利益目标而忽视甚至背离、损害社会公益目标”。政府必须担负起组织此类“社会服务”的责任，不管是直接通过国有部门，还是采取其他间接的形式。“公益性社会服务”的提供都应该由政府直接组织，其中包括由政府提供必需的预算投入。改革还应包括政府间财政转移支付制度的全面改革。,科技部课题组：与国研中心课题组的结论类似，2003年完成的研究报告认为，市场机制在私人物品提供方面通常具有更高的效率。但是，政府必须在保证公共物品提供方面承担起主要责任。研究还对“公共服务被侵蚀”现象发出了严重警告，而公共服务受到侵蚀，恰恰是源自现行的事业单位改革战略。,国家发改委课题组：发改委的观点是，应该把事业单位重新定义为介于政府和企业之间的、进行社会服务和公益性服务的组织，即它们的基本特征是“非政府(而非二政府)、非企业(而非准企业)、非赢利(而非变相赢利)”。发改委建议，事业单位应在“公共事务、公益性服务、社会互助和慈善援助等”领域内运作。这就需要区分三类事业单位，即从事社会服务和公用事业服务的机构，从事社会保障、社会救济、慈善施助事业的机构、从事政府和企业之间沟通协调服务的机构。,世界银行报告：应原国务院经济体制改革办公室（体改办）的要求，世界银行于2002年9月开始了一项关于中国事业单位改革的研究课题。世界银行课题组的主要工作是试图为中国事业单位改革的研究建立一个分析框架。报告主要关注的是如何制定改革战略，对基本上由国家经营的整个事业部门进行重组和改革，以便为服务业未来二十年的发展铺平道路，实现建成“小康”社会的目标。报告分析的焦点是政府在公共服务提供中的角色。,一、1978年至1992年初步探索阶段：,主要特点：（1）初步理顺了社会事业各领域的管理体制（2）明确事业单位地位，扩大事业单位自主权（3）人事制度改革开始推进,1992年至2002年逐步深入阶段：,主要特点：（1）明确了事业单位分类改革的方向（2）从一般试行转入综合性改革（3）全面推行聘用制,2002年至今重点推进阶段：,主要特点：这一阶段改革的总体特点是改革社会事业治理制度本身，而不是仅仅对其内部管理制度的改革。,新一轮事业单位改革的思路:（1）分类界定，深化改革，调整体制结构，建立一个能够与市场经济体制相适应、满足公共服务需要、科学合理、精简高效的现代事业组织体系。（2）坚持分类指导、分类改革的原则，以分类界定为基础，以改制、转制、回归为主要办法，进行分类改革。（3）深化事业单位内部管理体制改革，创新体制、转化机制、建立现代事业法人治理结构。（4）加快推进公共事业社会化发展，形成适应现代社会发展要求的政府社会分担公共事务的体制和机制。,过去的改革具有一些共同特征:,首先，过去的改革措施都是在缺乏一个成熟的整体战略的情况下实行的；第二，事业单位改革方案的设计经常基于对事业单位的分类，而分类的基础是“公益性”概念；第三，改革的总体方向是市场取向。不过，20世纪90年代末期以来，也出现了一些新的趋势。一方面，在公共服务提供方面，出现了更多的私营部门参与。另一方面，在对事业单位引入市场型激励机制的同时，也开始强调公共服务提供的“非营利”概念。,现在存在哪些问题？,事业单位的绩效对于改善公共部门的服务提供，使之符合建设“小康”社会和“以人为本”的发展要求，极为重要。虽然过去的改革努力取得了很大成绩，但在服务提供方面引入了一些不合意的激励因素。其结果是，服务质量参差不齐，成本有效性不够，人们享受服务的机会不均等。对关键服务的资金供给不足，低收入弱势群体承担了过多过重的费用负担，而与此同时，为事业单位提供资金仍然是各级政府的一个沉重包袱。,事业单位“创收”的积极性很高，但在提供高质量、低成本的服务方面积极性却没有那么高。更糟糕的是，强烈的创收积极性在一些地区导致服务质量恶化，并且造成了不公平现象。此外，庞大而无处不在的国有事业单位阻碍着非国有服务部门的出现，而非国有服务部门对中国维持持续的高速增长和提高生产率都具有非常重要的意义。改善服务提供要求进行一场深远的改革，要求以一种协调的方式同时处理好付费和激励两方面的问题。,民营化的两个案例：,近些年来，教育和卫生领域的民营化广泛存在。民营化在中国被称为“转制”。在教育领域，公立学校和大学的民营化采用了某些复杂的方式。一般情况下，转制学校并没有被完全私有化，它们属于“公立民办”。也就是说，资产仍为国有，职工仍然是事业单位从业人员，但管理层被赋予了广泛的自主权，从收费、聘用和解聘人员、招生、资产管理和后勤服务等方面来看，这些学校的管理与民办学校没有什么区别。,续,就高等教育机构而言，民营化的载体是“独立学院”，按2003年教育部的一份文件，这些独立学院是现存国家高等教育机构的下属机构，但拥有“新机制和新模式”。这份文件允许企业、事业单位、社会组织和个人以公立高等教育机构合作者的身份经营独立学院，并挂靠于公立高等教育机构，并要求所有独立学院采用“民办机制”和“新的运作模式”。,续,卫生领域的民营化改革与国有企业改革十分相似。私有产权被通过各种方式引入了医疗机构，管理层和职工收购是方式之一，向外部人员出售也是一种方式。合资则是另一种方式，在合资过程中，国有医院由外部投资人进行重组。实际上，许多省市包括北京和上海，已经宣布计划将把一些国有医院公司化并引进私有产权。有些地方，从国有企业剥离出来的医院首先考虑的改革办法就是民营化，因为这些医院通常财务困难，需要外来资金进行重组。,案例一：,江苏省宿迁市医院民营化：江苏省宿迁市在把所有医院都民营化之后便成为争论的中心。江苏省是一个富裕的省份，但宿迁市却比较穷，人口515万，2001年人均GDP为4500元。自2000年开始，宿迁市把124所县级和6所乡级国有医院全部进行了民营化，出售总额达到3.23亿元人民币。,续,有报纸报道，民营化导致医院服务水平下降，价格上涨。从2000年到2002年，在市级医院里，门诊病人人均花费由90元人民币涨至113元，县级医院由51元涨至143元，乡级医院由32元涨至35元。部分私人业主后来发现自己身处财务困境，因为在购买的时候，医院资产往往定价过高或者隐瞒了债务。在一所被一个医生以1.3亿元买下的县级医院里，甚至连救护车部门都被要求自己创收，支付成本。资料来源：财经时报，2003年9月26日,案例二：,某城市医院医生的报酬据当地一家报纸报道，某中医院在2003年实行了一套新的“绩效考核分配”制度。按照新制度，医生们平均工资的30%为基础工资，其余部分则根据“业绩”灵活发放。一个“业绩”不好的科室的医生每月拿700元，而那些“业绩”较好的科室的医生可以拿到10000元。结果，工伤鉴定科成为全院业绩最好的科室。,续,在医生的报酬结构中，有一部分与他们开出的药品和检查费用是联系在一起的，比如，中药提成11%，西药提成2%，理化检查提成10%，处置费提成13%，给患者开一个CT提17元，开一个彩超提10元。资料来源：网址：,（五）、探索中国事业单位改革战略,为了改善公共服务，中国需要进行全面、协调的事业单位改革，其中包括重新界定政府的角色和从商业性活动中退出，改革公共财政以便更好地为公共服务付费，允许非国有部门提供更多的公共产品，加强公共部门内部的问责机制，建立绩效管理和监督体制。由于事业单位的复杂性和多样化特征，改革的设计与实施必须充分考虑不同部门和不同地区的具体环境以及对员工的影响。因此，有必要在中央层面建立一个跨部门的改革领导小组对事业单位改革进行指导和监督。,A重新界定政府角色,尽管中国在向社会主义市场经济转轨的道路上已经取得了很多巨大的成就，但仍有必要重新考虑国家在公共服务中的角色。今天中国的事业单位所从事的很多活动都可以被看作是私人物品或服务的商业化生产，这类活动最好留给非国有部门和市场去做。在考虑政府干预的标准时经常使用的“公益性”概念应该只是政府进行干预的一个必要条件，而非充分条件。只有在市场出现失灵的场合，政府干预才有合理依据。,B改善付费机制,中国的政府支出以东亚地区的标准来说是不低的。但是，对实现国家的政策目标起关键作用的核心服务仍面临资金严重不足的问题，在贫困地区尤为突出。这种情况要求在全国范围内、在各种服务之间更有效地分配公共资源。除了将某些商业性活动交给国有企业和私人部门之外，政府还应该：改革预算管理，更好地协调资源与优先次序之间的关系。近些年来，中央政府在预算改革方面取得了重大进展，但许多地方政府在很大程度上仍然遵循一种增量预算方法，使用这种方法，一些活动即使已经不是政策重点，其经费也无法削减。改革政府间的财政关系，为人民更加公平地普遍享受服务创造前提条件。这要求明确划分各级政府的职能，更公平地在各级政府之间分配财政资源。,C重组事业部门,要决定特定地区特定服务提供者最合适的组织形式，必须详细考察它们所涉及的服务的技术和经济性质以及所面临的具体环境，但中国仍有可能从以下改革行动中获益：为事业单位创立两类组织形式，即在法律上区分直属事业单位和独立事业单位。直属事业单位可定义为直接附属于核心政府部门、没有独立的法人地位、不独立核算的事业单位。独立事业单位可定义为具有独立法人地位、独立核算的事业单位。建立覆盖更多类型的服务提供者的法律和监管框架。借鉴国际经验，中国可以考虑7种适用于服务提供者的组织形式：属于公共部门的核心政府部门、直属事业单位、独立事业单位和国有企业；以及公共部门之外的非营利机构（民办事业单位）、私营中小企业和大型股份公司。,D加强问责机制,考虑到中国的特殊情况，事业单位改革可以通过以下改革措施，达到强化问责制度的目的。建立并有效实施绩效管理合约。在政府内部，中央政府可以为各部委、地方政府和单个事业单位建立服务标准，包括明确每一级政府在公共服务中的作用和最低服务标准。在事业单位和负责监督事业单位绩效的政府部门之间建立资源协议，明确绩效标准，明确预算和自筹资金的使用规则，包括预算和财务管理。强化财务责任制度。把所有的公共资源投入，包括土地、固定资产、各种政府补贴、税费优惠、无形资产等，都包括在成本核算和报告制度之中，以便清楚地显示，在特定时期内到底有多少公共资源投入到了某一事业单位。“行政事业性”国有资产的管理体制需要进行重大改革以建立一个有效的框架。教育、医疗等关键服务向用户收费的行为应当受到限制。,深化人事和薪酬制度改革。根据上