n中国历代行政区划演变的规律

试探中国历代行政区划演变的规律颜杰坤清远职业技术学院 地址：广东省清远市清城区东城街蟠龙园 邮编：摘要：行政区划为国家政权建设和行政管理的重要手段。我国的行政区划有着历史悠久。行政区划的出发点都是为了维护统治阶级的利益, 它在政治方面考虑多, 经济方面考虑少，但随着社会生产力的发展, 经济因素的比重越来越大，两者成互动关系，即政治制度与经济基础互动规律；跟随政治的需要而不断改变管理层次，同时管理幅度也不断反作用于管理层次，这就是管理层次与管理幅度互动的规律；行政区划作为一种制度，惯性很大，每个时期的行政区划都可以从前面找到其渊源，它的变化要经过长时间才能充分体现出来，从长时间考察变化是绝对的，稳定是相对的，这就是历史稳定性与改革创新性互动规律。探讨其变化规律, 可以为今后的行政区划改革做前期的准备工作。关键词：行政区划；历史；演变规律胡锦涛总书记在“十七大”的报告中指出：“推动区域协调发展，优化国土开发格局。缩小区域发展差距，遵循市场经济规律，突破行政区划界限，形成若干带动力强、联系紧密的经济圈和经济带。”要“突破行政区划界限”，就应该从它的历史演变总结出规律以指导今后的行政区划改革。 一、政治制度与经济基础互动规律 马克思主义认为，经济基础是政治制度基础，政治制度是经济基础的集中反映。经济具有不断发展的特性，政治制度具有相对稳定性。政治制度随着经济基础的改变而改变，当政治制度与经济基础相适应时，就能促进经济的发展；当政治制度与经济基础不相适应时，就阻碍经济的发展，需要改变政治制度以适应经济基础的发展。 行政区划就是国家为了进行分级管理而实行的国土和政治、行政权力的划分。具体地讲，就是国家根据政治和行政管理的需要，根据有关法律规定，充分考虑经济联系、地理条件、民族分布、历史传统、风俗习惯、地区差异、人口密度等客观因素，将全国的地域划分为若干层次大小不同的行政区域，设置相应的地方国家机关，实施行政管理。行政区划以国家或次级地方在特定的区域内建立一定形式、具有层次唯一性的政权机关为标志。行政区划明显属于政治制度的范畴。 经济基础在中国历史上的改变主要体现为经济重心的南移。与此同时，作为政治制度的行政区划也相应的发生变化，并且变化的脚步与经济发展的轨迹有重大的联系。行政区划与经济重心的互动，体现了政治制度与经济基础的互动规律。 古代不同历史时期经济发展是不平衡的，从远古到西晋，是我国古代经济发展的第一阶段，也是行政区划发展的第一阶段。在这一阶段，南北经济从同步发展进而到北方经济迅速超过南方。黄河中下游地区由于地理条件更适合原始农业的发展，孕育了夏商周文明。在战国秦西汉时期，我国北方经济高度发展，尤其是关中地区成为全国的政治和经济中心。东汉、三国和西晋时期呈现出北方经济衰退和南方经济发展的局面，但是北方经济力量仍超过南方。行政区划在全国的分布情况明显与经济重心一致。秦朝至西晋，经济重心在北方，北方的行政区划数量和分布密度超过南方；经济重心有南移的趋势，行政区划的分布是北方的比例逐渐降低，南方的比例渐渐上升，但是北方的比例始终对南方占有优势。从西晋末年到隋唐五代，是我国古代经济发展与行政区划发展的第二个阶段。其特点是全国经济重心第一次在北方失而复得，并开始逐渐南移。经济发展从北方和南方基本平衡到南方经济开始超过北方，使我国经济重心南移成为不可逆转之势。在这一时期的北方，我国自夏商周以来形成的经济重心第一次因经济衰退而消失。北方统一使北方经济实力继续维持超过南方的局面，恢复了它经济重心的地位。南方经济因局势相对稳定得以迅速发展，并基本上赶上了北魏，长江流域成为新的经济重心，南北呈抗衡局面。但是北方黄河流域仍是中国最富庶的地区而成为全国的经济重心。隋唐是我国封建社会的鼎盛时期，尤其是唐代，南北方经济同时处于高度发展时期。行政区划数量的南北分布在隋朝已经大体趋向于相等，紧跟经济重心的的南北抗衡形势。唐朝时经济重心继续南移，南方的经济已经稍微超过了北方，同时南方的行政区划数量比例已经超过了北方，并从此没有落后过北方，体现了行政区划与经济重心的紧密联系。 五代辽宋夏金元明清时期，是中国古代经济重心与行政区划最终南移并得到不断强化的阶段。由于社会和自然的原因，这一时期之初，北方经济继续凋弊，而南方经济包括农业、手工业和商业却更加迅速地增长，终于赶上和超过了北方，致使南北差距进一步扩大，经济重心最终完成了由北方到南方的转移，并不断得到巩固。与经济重心南移的脚步一致，宋朝以后，行政区划的分布南方已经明显占据优势，并且这种优势被一直保留了下来。民国时期因为北方的分省，使得北方的省份多于南方，但是县级行政区划还是南方多于北方，仍然没有背离行政区划与经济重心一致的规律。 行政区划变化的情况见下表：时代政区名称北方南方数量百分比数量百分比秦代郡3472.31327.7西汉元始二年（公元2年）刺史部9.567.94.532.1郡、国7168.93231.1东汉永和五年（140年）州8.565.44.534.6郡、国7167.63432.4县77065.341034.7西晋太炕元年（208年） 州11.560.57.539.5郡、国9756.18043.9隋大业五年（609年）郡9248.49851.6县65051.860548.2唐开元二十一年（733年）道746.7853.3府、州14139.821360.2唐元和八年（813年）府、州11135.420364.6宋元封八年（1085年）路834.81565.2府、州、军、监11739.318160.7宋宣和四年（1122年）路1142.31557.7府、州、军、监13137.421962.6元路、直隶府和州9735.917364.1明万历末年省533.31066.7府、直隶州4120.915579.1散州8037.213562.8县47540.669459.4清嘉庆二十五年（1820年）省级1350.01350.0民国三十六年（1947年）省、院辖市2858.32041.7县级113847.8124552.2注：1、南北方以秦岭淮河为界。2、汉、西晋徐州横跨淮河，故南北各计半州。3、清嘉庆二十五年和民国三十六年江苏、安徽计算在南方，河南、陕西计算在北方。4、香港、澳门和台湾未计算在内。 资料来自：1、格式和大部分内容来自候景新、浦善新、肖金成编著行政区划与公共管理，6768页，中国人民大学出版社；2、张明庚、张明聚编著中国历代行政区划486507页，中国华侨出版社。 考察中国历史的经济重心以及行政区划的变化轨迹，可以看到，第一，政区数量的变化与经济重心的变化明显一致。中国历史的经济发展就是经济重心不断南移的过程，行政区划的南北方分布也一样不断的南移。唐以前，经济重心在北方，行政区划就北密南疏，之后，经济重心南移完成，行政区划的密度也跟着经济重心南移，在数量和比例上超过了北方。第二，政区越来越多，越划越小。原因是人口的增加，经济发展，需要把原来大而模糊的行政区划划小，以便进行更有效的行政管理。说明经济基础是行政区划即政治制度的基础。 今天，南方尤其东南一带是目前中国经济最发达的地区，人口繁多，经济文化发达，与此同时该地区行政区划密集。反观北方，尤其是西北，这个地区的人口、经济远远部不上南方，行政区划也就稀疏。 经济基础是政治制度的基础，但是，经济基础与政治制度的作用并不是单方向的，而是一种互动的关系，也即政治制度也反作用于经济基础。 中国自古以来都是中央集权的单一制，没有分权的思想与土壤。在政府驻地，利用掌握的政治权力资源，人为的把其他资源掳掠到政治中心。于是，中国古代最繁华的城市就是各级政治中心，政治级别越高，越繁荣。一旦政治权力迁离，经济也就停滞不前甚至倒退。唐朝的首都长安是古代世界最繁荣的城市，保持繁荣长达几百年。宋朝以后首都不再定在长安，从此，长安经济发展脚步放慢，虽然还是大城市，却难再称雄于世。石家庄、合肥、郑州在尚未成为省会之前，都不是大城市，在立为省会后，经济迅速发展，成了河北、安徽、河南的最大城市，并且远远超过了原来的最大城市。 解放以后，行政区划对经济的影响，集中表现为行政区经济。中国土地宽广，各地自然状况相差甚远，商品经济不发达，难以形成全国统一的大市场。新中国成立后，中央集权的状况仍保留下来，形成“条条”、“块块”结合的管理。改革开放后，以“块块”为主的地方诸侯，在“以经济建设为中心”的口号下，片面追求地方利益，利用政治权力，人为的割裂各地的经济联系，形成一个个“大而全”、“小而全”的地方“经济诸侯”。在行政区经济下，地方的经济行为充斥着政府的意志，资本和生产要素流动受到限制，政治中心与经济中心高度吻合，体现了政治制度对经济基础的反作用力。 所以，中国历代行政区划的演变充分体现了政治制度与经济基础互动的规律。 二、管理层次与管理幅度互动规律 管理层次与管理幅度的关系属于行政区划的结构。行政区划的管理层次指行政区划的纵向结构的等级层次，有多少等级层次就有多少管理层次。任何一个面积较大、人口较多的国家，只有一个中央政府难以对行政区域内进行直接、全面有效的管理。为了保证行政管理的有效性和有序性，有必要采取按地域划分居民的办法，在国家管理层之下设置若干相对独立的地方政府，并授权地方政府来进行治理和管辖。由此可见，行政区划管理层次的产生是由于政府的有效治理能力和管理幅度都有一定的限度。 行政区划的管理幅度是指一个行政区直接管辖下一级行政区的数量。管理幅度有一定的限度，过大或者过小都会影响行政管理的有效性。因此，要获得良好的管理效能，不仅要科学地划分管理层次，同时也必须合理地确定管理幅度。 管理层次与管理幅度相互制约，在行政区划结构中呈现反比的趋势。管理层次小时，管理幅度多；反之亦然，管理层次大时，管理幅度就小。影响管理层次与管理幅度的因素主要有辖区面积、人口与民族的构成、历史文化传统和科技的发展程度。纵观中国历代行政区划的演变，可以发现管理层次与管理幅度之间的互动。 历代行政区划层次与幅度对比的情况见表：时期一级政区二级政区三级政区四级政区（个）平均几何幅度个幅度个幅度个幅度秦代4621.7100031.6汉初10315.4158739.5东汉147.510511.2118010.6晋初208.71747.1123210.7三国169.91587.5119010.6隋初1906.6125535.4唐初4344.2145038.1唐末486.12954.9145311.3宋初3283.8123435.1北宋末2313.02984.1123510.7元末1616.92701.23263.511275.8明末1513.11967.1123811.1清末2713.33583.3119110.6民初3059.7179142.3民末4849.6238348.81950年68.8535.22779.425937.12004年3410.73338.6286215.14325514.4注：1、转引自浦善新著，中国行政区划改革研究281页，商务印书馆。2、清代的总督、道、民国时期和1950年的乡不在计算内。 纵观历史，发现在层次结构与幅度结构上呈现两个循环与回归：第一阶段，从秦到南北朝。这个阶段，行政区划的层次结构由二级向三级发展，与此同时，管理幅度也跟着由大向小转变。从秦普遍设置郡县到汉武帝在郡国之上设置一级监察区州，历经东汉末年州由监察区向一级政府演变，最终隋文帝采取废郡存州的办法实行州县二级制。伴随管理层次的变化，平均管理幅度由秦的31.6，发展到汉初的39.5，终因郡的滥设，超过有效管理的幅度，只能在郡国之上再增加一级监察区，逐渐实化为一级政府，使得平均管理幅度下降为10左右。 第二阶段是从隋到清末。在这个阶段，行政区划的层次结构与管理幅度再一次发生循环，层次结构从二级向多级发展，再回归到民国初期的二级，管理幅度同时紧跟管理层次的变化而变化，由隋唐平均的30多变为10左右，再在民国初突然增至40多。从隋文帝的废郡存州开始，行政区划管理层次再次变为二级，管理幅度也再次变为30多。然而从唐太宗开始，由于州越分越多，再次超出了管理幅度的限度，迫使唐宋在州与中央政府之间增加一级政府（名誉上是监察区），即唐的道和宋的路。元朝省制出现，标志着中国的行政区划进入到一个全新的阶段，自此省府县结构一直维持到清末。元朝是历史上行政区划层次最多的朝代，也是平均管理幅度最小的朝代。明清行政区划管理层次再次回归三级制、平均管理幅度10左右。到民国初，行政区划管理层次再一次实行二级制，平均管理幅度同时再次反弹。 民国实行二级制，却又在省与县之间设置专区，实为二实一虚制。这种制度维持时间并不久，因为此时的国土面积与人口数量不是秦、隋所能比的，管理层次再实行二级制、平均管理幅度40多南以实施有效的行政管理。新中国成立后，一度将行政区划的管理层次结构增加到新的高度，算上乡镇，有五级之多，管理幅度大幅度下降，只是时间很短，不是常例。之后普遍实行的实四级为主、实三级与三实一虚为辅的管理层次结构。可能这是另一个循环的开始。 中国的历代行政区划的演变表明，在中国这样一个地大物博、人口众多而分散、民族成分复杂并有着悠久中央集权传统的国家里，地方行政区划的层次结构以三级、平均管理幅度以10左右最常见。历史上实行二级制、管理幅度30以上的朝代为秦、汉初、隋、唐初、民国，时间短，并且很快久被三级制、管理幅度10左右的行政区划结构所取代。元朝实行层次多级制，平均管理幅度为历史最低的5.8，历史上仅此一例，明代马上恢复传统的层次三级、幅度10左右的行政区划结构。中国历代行政区划的管理层次与管理幅度互动，并且一级形成了相对合理的行政区划结构，这个结构不仅对当时的稳定和发展作出了巨大贡献，也为今天的行政区划改革积累了经验教训。 三、历史稳定性与改革创新性互动规律 通过对历代中国行政区划演变的考察、分析，发现贯穿于整个历史的行政区划的演变的另一规律就是历史稳定性与改革创新性互动规律。根据政治制度与经济基础互动的规律，作为国家权力在地方的划分，为了更有效地管理国家事务，随着经济、人口数量的变化，行政区划也会出现不同程度的变化，但是这种变化通常是微调。突变往往出现在改朝换代时，而且也是在前朝的基础之上相对大的变化，并不是“另起炉灶”。改革创新性是绝对的、第一位的，贯穿于历史的每一时期；历史稳定性是相对的，短暂的，从属于改革创新性。表现为：越高的层次变动越大，越低的层次变化越小。最高一级的层次变动最大，先后是郡、州、道、路、省，新中国还有过大区；中级层次变化不如一级层次变动大，而且往往由以前的一级政区转化而来的；基层的县级及以下的行政区划最稳定。 最高一级的行政区划变动最大，而且大都是从监察区、军区转变而来的。郡在战国时期作为边境的军事要塞，秦把它定位一级行政区划。两汉监察区“州”到东汉末年一级行政区。六朝的都督几个州军事之职到唐朝形成了以一个都督府管几个州的军事之制；都督又由于加节而改称节度使，权任日重，终于兼任采访使、观察使之职而使辖区成为州以上的一级行政区“道”。行省起源于六朝隋唐的行台尚书省。那时中央政府叫“省”，由中央大员率领部分政府成员外出执行国家任务，就叫行台尚书省或某处行台省。金末各处普遍设立了行尚书省。蒙古在与金朝的接触中把这种制度学了过去，原来也只是一种临时性的中央派出机构。到了灭宋前后，行省便变成了中国史上辖境最大的一级行政区划。明派出了带有中央部院大臣职衔的重臣到各处去总督军务或巡抚地方。其初犹时设旋罢，已而就置而不废，成为定制。但明中叶以后督抚虽已在地方上掌握最高权力，形式上却始终算中央官，正式一级政区始终是两京十三布政使司。清入关后又经过二三十年的调整，才使督、抚成为正式的最高地方官，其辖区也就成为当时的一级行政区划一一十八省。 中级的行政区划有变化，但是相对没有一级行政区划变动大。中级行政区划往往是有一级行政区划转变而来。也就是说，一级行政区划会越划越小，根据管理层次于管理幅度互动之规律，到一定程度超出了中央政府的管理幅度，就在之上设置另外的一级政府，增加一个管理层次，原来的一级政府转变为二级政府。秦代的郡到了汉代滥设，超出了有效管理幅度，于是设置州一级作为监察机构，而州后来实化为一级政府。隋朝废郡存州，郡的历史使命结束。但是唐朝唐太宗面对400多个州，再次设立道作为监察机构，道在唐后期与方镇结合，成为最高一级行政区划，州降为二级行政区划。元朝时，省被确立为一级行政区划，道被作为省下的监察机构。民国初年，道作为省县之间的行政区划，旋即在20世纪20年代被取消，从此消失。宋的路也是最高一级行政区划，元朝时变为辖县行政区划，明朝时被废。另外，府作为省下面辖县的一级行政区划，从唐朝开始一直沿用到清末。可以得出结论，中级的行政区划变化没有最高一级行政区划变化大。 县级行政区划最稳定。这是历史稳定性的最好诠释。2000多年元以来，县级行政区划一直是国家结构的基本单元，其他行政区划经常变动，只有县稳定沿用至今。县级行政区划在中国历史上长盛不衰，对中国历史的稳定与发展作出巨大贡献，对历代行政区划产生深远影响，因为县级行政区划的设置符合政治、经济、行政管理等多方面的要求。经过2000多年的发展，县级行政区划逐渐成为社会政治、经济、文化等多方面相对独立的基本政治、社会单元，具有很强的稳定性。县级行政区划介于地方与基层之间，具有承上启下、沟通上层与基层的重要作用，成为地方与基层的中间环节，也成为整个国家进行公共管理的基石。新中国成立后，县级行政区划的地位不但没有削弱，还得到强化，成为国家行政管理与经济发展的连结点。 任何事物都有一个产生发展消亡的过程，行政区划也不例外。但是行政区划的改革创新是在已有的行政区划的基础之上进行的，不可能推倒重建，这就注定了历史稳定性的重要性。历史稳定性与改革创新性互动规律不但贯穿于中国历代行政区划的演变，也是将来行政区划改革的指导规律。 总结： 中国2000多年的行政区划演变，纷繁复杂，在这错综复杂的演变中也是有规律可循的。 首先就是政治制度与经济基础互动之规律，这是一切规律的规律。行政区划属于国家政治制度的范畴，它的变化以经济发展为基础，反之，行政区划也对经济发展产生重大的反作用力，甚至形成了行政区经济。历史上行政区划的演变充分证明了这一点。 其次是行政区划的管理层次与管理幅度互