多元利益视角下的城市规划管理

.,中国政府治理研究,杨宏山中国人民大学公共管理学院副教授yanghsh,.,提纲,一、城市规划的价值目标二、城市规划面临的批评三、城市规划的多元利益诉求四、完善城市规划管理的政策思考,.,引言,中国正处于历史上前所未有的城市化快速发展时期。21世纪以来，中国城市化率平均每年提高1个百分点。每年有1300多万人口要从农村转移到城市。2007年底，全国城市化水平达到44.9。中国城市化的快速发展，造就了世界城市建设史上膨胀最快的造城运动，形成了世界上规模最大的城市群。城市化和城市建设的快速推进，为城市规划提供了难得的发展机遇。,.,一、城市规划的价值目标,城市规划是城市管理的重要手段之一，它通过调控城市空间资源，指导城市发展和建设，以维护多元利益平衡，促进公共利益最大化，保障公共安全和社会公平，提升城市发展和市民福利水平。伴随着市场经济发展和政府治理转型的步伐，中国城市规划研究正在经历着从传统的物质空间研究视角转向从社会利益和公共政策研究视角的路径转型。,.,.,传统上，城市规划被看作是城市物质空间的社会工程设计方案。近代城市规划脱胎于建筑学，关心的主要问题是如何改善城市物质空间环境。设计路径的城市规划方案，大都难以摆脱图纸上画画的状态。由于物质空间路径的城市规划在现实中难以付诸实施，公共政策视角的城市规划研究逐渐流行起来。在公共政策研究路径看来，城市是建立在分工基础上高度复杂的社会共同体，社会成员的利益诉求具有多样性，不同利益诉求之间可能存在冲突。为了保障城市发展的秩序状态，需要城市政府运用公共政策工具进行必要的管理活动。,.,.,城市社会利益格局的复杂性，客观要求城市规划能够正视多元化的社会利益诉求，经由一定公共选择过程，对城市建设和发展作出权威性的目标选择和综合部署。城市规划的基本价值目标在于，协调多元社会利益诉求，维护多元利益平衡，促进公共利益最大化。在计划经济时期，由于不承认个人利益的合法性，在“舍小家，顾大家”的思想指导下，结果是“国家利益”替代了“公共利益”，。在市场经济体制下，社会利益格局呈多元化发展趋势。城市规划已经不是城市政府对城市建设和发展的单方面具体安排，城市政府不再是建设行为的惟一主体，而是主要担负着建设活动管理者的角色。土地使用也不再是政府工程独家垄断，而是以商业开发和城市经营为主。面对这种局面，城市政府当然不能再以自身利益来涵盖公共利益。正是在这个意义上，近年来，我国城市规划出现了由注重物质空间规划逐渐向注重统筹城市发展的公共政策规划的路径转型。,.,.,城市规划中的公共利益主要体现在：（1）维护社会公平。（2）促进协调发展。（3）追求美好环境。（4）提供公共服务。（5）维护法律秩序。,.,二、城市规划面临的批评,自20世纪80年代以来，伴随着经济快速发展，城市发展和基础设施整体数量和质量都有了显著改进。中国城市面貌的改变、住房环境的进步和绿地面积的增加，都离不开城市规划的贡献。在城市发展和进步的同时，社会公众却对城市规划行业提出了很多批评，主要集中在土地批租、旧城改造和规划局的公共决策上。一些人提出，规划部门、规划师往往是和开发商站在一起，而忽略了普通老百姓的利益。规划管理部门和规划师还存在以权谋私、以权谋利的现象。面对社会的批评和指责，规划管理部门常常感到无辜，认为自己实际上是替人受过，被推到了一线，承担了本来不该承担的责任。规划部门只是执行上级的指示，在重大问题上，规划部门并没有决策发言权。,.,三、城市规划的多元利益诉求,城市规划行业饱受社会诽议的现实标明，那种就空间论空间的思维模式已经不能适应城市发展需要。实现城市规划的科学化，必须通过一定的公共选择途径，维护多元利益平衡，促进公共利益最大化。1.城市政府的利益诉求规范地讲，城市政府行为应以促进公共利益为目标导向。实证地看，除公共利益以外，政府也具有自身的利益诉求。,.,.,2政府官员的利益诉求政府官员既是公职人员，同时也是普通社会成员.每个政府官员都代表着三种不同的社会利益。3城市规划师的利益诉求城市规划师具有普通社会人、知识分子和规划专家三种社会身份。他们重视书本知识和权威意见，轻视普通百姓的意见，他们在道义上同情弱势群体，但在实际工作中却往往照章行事，很少为了弱势群体利益而顶住压力修改规划。,.,.,4开发商的利益诉求开发商利用资本优势提升自身的话语权力，对城市发展具有强烈的参与决策欲望。在他们看来，应该由政治家和开发商决定城市规划，然后再由规划师在技术上予以论证，在图纸上予以体现。5普通市民的利益诉求随着公民权利意识的觉醒，市民对城市规划表现出越来越强的参与愿望。公众参与是民主治理的基本形式之一。城市规划作为公共政策过程，不应将普通市民排斥在外。一些人却以“公众参与会影响效率”、“低效率政府与公众的最大利益不一致”为借口，反对公众参与，试图将公众参与排斥在城市规划过程之外。,.,四、完善城市规划管理的政策思考,在城市规划过程中，由于不同行动主体具有不同的利益诉求，基于多元社会利益和谐共生考虑，需要发展和完善一套公共选择机制，以维护多元利益平衡，促进公共利益最大化。公共选择理论是经由布坎南、塔诺克等经济学者发展起来的新政治经济学理论，它利用经济学的假设与分析方法来解释人类政治行为与结果。自20世纪70年代以来，公共选择理论俨然成为研究政治问题与现象的有