公共支出总量分析

第二讲公共支出总量分析,公共经济与管理学院邓淑莲,公共支出的范围,公共支出，就是公共部门提供公共服务的支出。公共支出反映了政府依据市场和资本的意愿进行的政策选择。社会一旦决定了供应哪些产品和服务，生产多少、产量质量如何等，公共支出就代表着执行这些政策的成本。中央和地方用于政府部门往来和资本帐户中的各项支出。为避免重复计算，大部分国家将中央对地方政府的转移性拨款忽略不计。英国著名财政专家C.V.布朗和P.M.杰克逊认为，公共支出包括：公共部门的消费性支出；公共部门投资；对企业补贴；对个人的经常性拨款；资本转移支出；债务利息支出；对私人部门和海外的净借出。,公共支出的经济分析方法,公共支出总量及赤字水平要与宏观经济的发展协调一致：大量的或不断增加的预算赤字将产生某种宏观经济的不平衡，导致经济的不稳定如果赤字是通过外债弥补，它可能引起债务危机；通过过度使用外汇储备弥补将导致国际收支危机；通过超限度发行货币会引起通货膨胀；过多的内债则会推高利率，从而排挤私人部门的投资。国际比较证明，稳定、较低的财政赤字与较高的增长率、投资以及经常性账户的平衡是联系在一起的（经济发展与稳定原则）。公共支出总量下的结构安排（资源配置）应使社会福利最大化（效率原则）。政府与私人部门的职能界定是公共支出分析的一个主要标准（效率原则）分析主要支出项目对贫困阶层的影响，包括这些项目的利益归宿以及总成本(公平原则）。,公共支出规模分析,为什么需要公共支出？公共支出规模扩大的趋势及理论公共支出规模的决定因素中国公共支出规模分析,为什么需要公共支出？,市场失灵导致效率损失和公平问题政府配置资源，提高全社会资源配置效率（购买支出）；政府进行收入再分配，解决公平问题（转移支付）稳定经济。,公共支出规模的发展趋势及原因,公共支出的规模越来越大。各国公共支出规模都经历了一个从小到大的演变过程。工业化国家从1870年代直至1990年代中期100多年里，公共支出基本上保持增长的态势。市场转型之前的各个社会主义国家，尽管政府都掌握了大量的经济资源，而不同于市场经济国家，但公共支出的演变也表现出相同的趋势。美国：20世纪中叶，联邦年度预算大约为500亿元美元，占GDP的21.4%。进入21世纪，联邦年度预算已超过20000亿元美元，占GDP的比重为20.6%。中国：1996年预算内外支出绝对数为11775.87亿元，占GDP的比重为17.3%；2004年，绝对数为32753.96，占GDP的比重为23.9%。,1870年以来政府的扩张,第一次世界大战以前两次世界大战期间第一次世界大战后到1980年1980年代和1990年代,第一次世界大战以前的政府规模（公共支出规模）,1870年至第一次世界大战期间，各国支出占GDP的平均份额缓慢提高，从1870年的10.7%左右增长到1913年的12.7%。第一次世界大战的影响。战争使政府的平均支出规模大幅度提高了。而战后由于政府已经拓展了收入基础，公共支出的较高水平得以维持。1920年及其以后的几年，公共支出占GDP的比重为18.7%。只有瑞典、美国、西班牙仍维持在10%左右，而法国、德国意大利和英国（受战争影响最大的国家），公共支出超过了GDP的25%。澳大利亚、奥地利、加拿大、爱尔兰、日本、荷兰、挪威、瑞士公共支出占GDP的比重低于20%自由放任居支配地位。,两次世界大战之间,自由主义终结：第一次世界大战后，人们对政府职能的一般态度开始发生变化。政府应该去做当时根本没有做的事，如社会保险。到1920年代末，许多欧洲国家已经建立起基本社会保险制度。大衰退，凯恩斯主义1937年，公共支出占GDP的比重已提高到平均22.8%，约为1913年代2倍。,第二次世界大战到1980年,凯恩斯的影响进一步扩大-通论-Alvin.Hansen,AbbaLerner,LawrenceKlein等人普及-Gallbraith丰裕社会：目前，在需求不足的情况下，税收应该削减而公共支出应该增加。支持政府在教育，基础研究，污染控制，社会保险方面进行干预。-FrancisBator,政府支出问题，要求加强政府职能。-JamesTobin.人们对公共支出的看法发生了根本的变化：很多欧洲国家开始把福利权利当作一项宪法权利看待。公共支出占GDP的份额大幅度提高，从1960年占GDP份额的28%左右增加到1980年代43%左右。财政平衡原则受到破坏,1980年代和1990年代,对政府干预越来越怀疑：1970年代的经济滞胀公共选择理论和新制度经济学强调对财政决策施加约束的重要性。政治层面上，潮流转而拥护政府发挥较小职能。-玛格丽特.撒切尔-罗纳德.里根二人对大政府持否定态度。现实：公共支出持续上升（过去承诺具有强制性），但速度明显放慢。1990年，平均公共支出为GDP的44.8%，1996年达到45.6%。,中国的公共支出规模分析,中国政府的预算内支出规模较小。2005年，预算内支出占GDP的比重为18.6%。预算内收入占GDP的17.5%（官方正式统计）。官方正式统计之外的支出：-地方政府控制的制度外收支。规模巨大。没有合法性，也没有系统地编制成相应的官方统计数据。据估计，制度外支出占GDP的比重已经由20世纪90年代中期的2%上升到21世纪初的4%左右。制度外支出的资金来源：未经授权的收费，通常以临时收费的形式出现。税收支出（taxexpenditure)。对某些经济活动的税收优惠及税收豁免。如，外资企业。由此造成的税收流失在1996年已达到了GDP的1.5%左右政府以往许多政策导致的隐性负债或或有债务：金融机构的不良贷款，2004年给政府造成的成本将占2004年GDP总量的30%左右；社保基金缺口，目前（2007年）约为3500亿元；重组或关闭国有企业所带来的潜在负债。,1978年以来中国政府规模变化的趋势财政支出占GDP的比重由1978年的30.96%逐步下降到1995年的11.87%，之后回升至2000年的18.01%；政府总支出占GDP的比重由1978年的30.96%逐步下降到1995年的18.54%，之后回升至2000年的25.04%。上述趋势表明在市场化进程中，传统的在国家财政范围内履行的政府职能逐步削弱；在原有的国家财政范围之外的新的政府职能，如社会保障职能、社区建设职能等得到很大加强。,在过去20年，导致这些债务的、为公开承认的政府支出平均占GDP的1%-1.5%。调整后的中国政府支出规模占GDP的比重将在30%左右。加上国有企业支出，中国政府的规模更大。,20世纪90年代中期以来（1998年）政府支出快速增长,积极的财政政策,瓦格纳法则,德国财政学家阿道夫瓦格纳（AdolphWagner，1835-1917）探讨了公共部门规模问题。在考察了19世纪许多西欧国家以及美国和日本的公共部门增长状况之后，瓦格纳认为，公共支出的增长是政治因素和经济因素共同作用的结果。随着人民实际收入的提高，对这些服务的公共支出的比例也会提高。后来的学者将他的这些观点概括为瓦格纳法则或瓦格纳定律。,瓦格纳法则的含义当人均国民生产总值GNP增长时，财政支出占GNP的比重会相应增长。,图5-1瓦格纳法则,o,时间型态论,时间型态论的含义财政支出的增长不是按同一速度向前发展的，而是在不断稳定增长的过程中不时出现一种跳跃式的发展过程。由英国经济学家皮科克和怀斯曼提出。皮科克和怀斯曼（A.T.PeacockandJ.Wiseman，1961）对1890-1955年间英国的公共支出的演变情况进行了分析，并提出了公共支出增长的时间型态模型。他们假定，政府喜欢多花钱，老百姓不喜欢多纳税，因此政府必须注意人民的意愿。据此，他们对公共支出的分析转向投票箱对公共支出增长的影响上来。又称为“梯度渐进增长理论”。,主要观点在正常的时期，居民的税收容忍水平是稳定的，政府的财政支出也是比较稳定的，从长期来看是一种渐进的增长趋势。当社会出现激变时，如战争、经济危机的出现，财政支出需要大幅提升。纳税人的税收容忍水平将会提高，整个政府财政支出在渐进的过程中呈现出一个台阶式的增长形态。当社会激变过去之后，政府不会轻易容许已经上升的税收容忍水平降到原有的水平，因此，政府财政支出水平虽然会下降，但下降的幅度不会太大，下降后的水平依然会比激变前高，在此基础上财政支出继续以稳定的方式向前发展。,战争结束后，财政支出变化的三种情形民用财政支出在战争结束之后立即恢复至战前水平民用财政支出的增长水平在战争结束之后继续保持，即战后民用财政支出增长的幅度与战争时期总财政支出增长的幅度相同民用财政支出在战争结束之后经过一段时间的回落后，又逐渐恢复到原先水平，即从长期来看，民用财政支出保持一种稳定的增长状态,第一种情形,o,o,第二种情形,第三种情形,o,Peacock和Wiseman认为，财政支出在战后的变化更符合第二种的情形，即财政支出在战后继续保持战争期间的增长势头。社会突发性事件会造成三个方面的影响，导致了财政支出的增长替代效应：政府支出代替了私人支出：如保险等检查效应：需要建立应付突发事件的保险机制集中效应,经济发展阶段论,由马斯格雷夫（Musgrave，R.A.）和罗斯托（Rostow，W.W.）两人提出的。马斯格雷夫认为，在经济发展过程中，当总投资占GNP的比重增加时，公共部门投资占GNP的比重却下降了。罗斯托认为，一旦经济发展进入成熟阶段，公共支出的主要目的将会由提供社会基础设施,转向教育、卫生和福利服务的支出。用于社会保障和收入再分配方面的支出相对于公共支出的其他项目及GNP而言，都将会有较大幅度的增长。利用经济发展阶段论来解释财政支出增长的原因经济发展的早期阶段经济发展的中期阶段经济发展的成熟阶段,经济发展早期阶段的财政支出特征财政支出中用于公共投资部分（基础设施和国有企业投资等）比重很大，增长的速度也很快人们的生活水平不高，主要是满足人们的基本需要，如吃、穿等，因而对政府的公共性消费支出需求不大这一时期主要考虑经济的发展速度，因而转移性支出不大,经济发展中期阶段的财政支出特征此时私人资本积累开始上升，公共积累支出的增长率就会下降，从而公共投资支出在GNP的比重下降政府用于教育、卫生和安全等方面的消费性支出增加，其在整个财政支出中的比重相应上升用于解决收入分配问题的转移性支出开始增加,经济发展的成熟阶段这一时期的政府公共性投资支出又呈增长势头，表现为一种对私人消费品的补偿性公共投资。但从总体上而言，公共性投资占GNP的比重是呈不断下降趋势的公共消费支出占社会总消费支出中的比重上升用于解决社会公平的转移性支出将会大幅度增加,公共选择理论的解释,第一种理论：源于经典的国家理论。认为国家为执行人民的意愿而存在，国家政策是个人偏好的反映，政府的存在是为了提供公共物品、消除外部性、再分配收入和财富。公共支出增长的原因：个人偏好的变化，中位数选民群体构成的变化，利益集团偏好的变化，民主这个难题制度设计的缺陷（个人主义）。第二种理论：将国家置于公民之上，具有法定意义的是国家偏好，或者政府中的个人偏好，而非公民本身的偏好（整体主义）。-官僚力量是公共支出的诱导者：追求部门预算最大化-财政幻觉：通过税收和支出制度制造出受益大，分担小的假象：间接税，国债。,维托.坦齐的解释,人们对政府的观念发生了变化，对政府有越来越多的要求。实际上，政府完全没有必要提供如此之多的公共品。政府提供公共品过度。,公众需求与支出增长,公众对公共产品的需求随着经济发展带来的收入提高而增加；有效的公共产品规模的决定：公众从新增公共支出中得到的利益之和等于为本项目支出分摊的税收份额之和（边际成本），即msb=msc,任何高于或低于这一点上的公共支出水平都将是无效的。影响公共需求的因素-收入-环境-人口数量-公共产品提供的成本（税收）-公共产品的质量-政治程序-其他,环境对公共产品产量的影响环境的含义：影响生产一定水平的公共产品所需的资源的社会经济和地理变量。如果社会经济环境发生了变化，公共产品的产出水平就会发生变化。以警察保护为例：环境状况恶化时，人们为了得到和原来一样水平的保护就必须多交税，以满足政府多雇用警察的费用开支（图5-5）,图5-5警察保护水平及其变动,启示在评价公共部门活动的效率时，不能仅从公共支出是否增加，服务水平是否提高来衡量，还必须对公共部门活动所处的环境状况加以考虑。,人口因素的影响人口的规模、年龄结构、人口密度、学龄儿童人数、老年人的比例等等，都会对公共支出产生影响。纯公共产品和服务人口数量的增加不会导致纯公共产品的生产成本上升，也没有理由预期人口增加将导致纯公共产品支出增加。近似的公共产品政府用于这类公共产品的支出增长速度会低于人口的增长速度。人口变化会通过价格效应作用于财政支出，这要求财政支出以小于人口增长率的速度上升。,公共产品质量的影响一般而言，质量较高的公共产品要比质量较低的公共产品投入更多的资源。随着投入的增加，质量提高的速度是下降的。对公共产品质量的分析指标主要是根据投入大小来测定的，如学生/教师比例、病人/医生比例。,公共部门投入价格的影响Baumol(1967)将经济分为两个部分：进步部门和非进步部门。Baumol模型正是建立在两大部门在劳动生产率方面的差异之上的。如果公共部门的生产率增长比其它经济部门的生产率慢，而公共部门的工资水平又要和其它经济部门的工资水平保持同步增长，在其它条件不变的情况下，财政支出将会增加。,官僚拉动与支出增长,官僚的动机：权力以及与此相关的福利政府部门的扩大预算最大化：更大的权力导致更大的资源控制权垄断的信息和垄断权力使这种追求实现的概率很高。这种委托代理关系中的机会主义（违反委托人意愿而追求代理人自身利益的行为）只有在有效的外部监督情况下才能得到一定程度的抑制。,公共支出的规模应该有多大？,经济因素：市场失灵的领域。政府失效政府失效的成本与市场失灵的成本比较（如何划分其中的界限？）。政治问题：这是所有社会都必须提出并通过政治制度加以解决的问题。在民主国家里，政府活动的水平是通过投票、在议会中的政治相互作用以及通过领导人之间的谈判来决定的。在非民主国家里，政府活动的水平是由掌握政治权力者或委员会决定的。,中央计划经济体制。在前苏联和改革开放前的中国，政治领导通过复杂的经济计划决定生产何种产品，生产多少，价格。政治权力和计划代替了市场机制进行资源配置和收入分配；这种体制比市场机制明显缺乏灵活性，转轨异常困难。混合经济制度。大多数主要工业化国家。在混合经济里，政府活动的范围大为不同。OECD成员国：政府支出占GDP的比重上至52%（瑞典），下至24.7%（韩国）。美国2002年，GE/GDP=30%，处于中等水平。在那些政府支出数额巨大的民主国家中，大部分政府支出用于社会保险计划，包括家庭补贴、高额失业与残疾保险。在瑞典经济中，1/3的工人受雇于政府。国有公司的收入占瑞典公司收入总额的20%。,政府经常支出占GDP的%，2004年预计数（资料来源：Economicoutlook27,N),瑞典52.1奥地利49.3丹麦49.1法国48.8匈牙利46.6意大利46.1捷克共和国45.6德国45.1比利时44.8波兰44.2挪威43.5分离42.6荷兰42.4希腊42.2葡萄牙40.7冰岛39.8英国39.4日本38.2西班牙37.1新西兰36.9加拿大36.7爱尔兰32.9美国31.9澳大利亚31.8韩国24.7,未来的公共支出,80年代以前，无论是哪一类国家，公共支出规模都是不断增长的。从1980年代至今，各国的公共支出总量不再像以前那样不断增长，出现了调整趋势。西方许多国家推行了私有化计划。英国1979年撒切尔夫人政府上台之后，掀起了国有企业的私有化浪潮，并波及到整个世界前计划经济国家向市场经济的转轨，使得它们的公共支出也大为缩小。对这种现象的解释是：公共部门的低效率导致了压缩公共部门的必要性。,多数国家的公共支出用于提供直接的公共产品：法律与秩序的维持、国防等；公共雇员工资（公共产品提供的成本）；具有再分配性质的转移性支出（它们也有公共产品的某些特征）。这样，公共产品提供效率的降低，也可能会成为提高最优公共支出规模的理由：效率降低减少了公共支出的（总）效益，