我国村民自治的现状及发展趋势

1我国村民自治的现状及发展趋势内容提要随着经济和社会的发展，农村的政治、经济形势发生了深刻的变化。村民自治在农村经济建设、农村综合改革、农村社会事业等建设中还面临着许多问题有待于进一步完善。本文从农村自治组织的实际运用和它与党的基层组织、乡政府的相互关系的现实情况入手，以法律的视角，分析了存在的问题，提出了应采取的措施。为健全和完善我国的村民自治制度进言。关键词村民自治农村基层建设新农村建设村民自治是中国共产党领导广大农民群众建立起来的具有中国特色的基层民主制度。从1980年果作村村委会自发成立，到1998年村民委员会组织法的通过实施，村民自治的法律制度初步建立起来。在党和国家的领导下，村民自治取得了显著成效，在实现基层民主，促进三农问题解决，构建社会主义和谐社会等方面都发挥了重要作用。但是随着村民自治在全国范围内的深入开展，一些引人注目的问题也暴露出来，这些问题已经影响到了村民自治的进程，我们必须对这些问题进行深入研究并提出对策，否则村民自治就不能深入开展，不能发挥其应有的作用。一、我国村民自治的现状关于村民自治的含义，即通过村民自治组织依法办理与村民利益相关的村内事务，实现村民的自我管理、自我教育和自我服务。村民自治除了三自外更应该强调自尊、自爱和自由的精神，村民是否拥有自觉、自尊、自爱、自由和自决权，是认识和评价村民2自治发展程度的一个重要尺度”。党的十六大提出以人为本的精神，把人本身放到了前所未有的高度上，因此村民的自尊、自爱、自由也应该作为村民自治的一个基本方面，在村民自治的研究中被充分重视。20世纪80年代，中国开始实行全国范围的改革开放，在城市里推行各项富民政策的同时，在农村确定了以包产到户为主的家庭承包责任制。这项制度不仅打破了集体经济对农村经济的束缚，而且人们的思想也开始解放出来。自从实行家庭承包责任制后，农村开始出现秩序失调，公益事业无人关心等问题，迫切需要一个新兴的村民组织，在这种状况下村委会应运而生，拉开了农村村民自治的帷幕。二、我国村民自治存在问题分析我国村民自治有其发展的可能性，但同时在其实施过程中，农村基层组织建设还会出现复杂化的问题。如一些地方村委会班子成员年龄大、文化层次低、财务公开的深度、广度不够，农村基层干部经济违法问题突出等，已经成为制约农村发展的症结所在。从农村基层村民自治的实施情况看来，这些问题的存在主要是违背了以下原则党的领导原则、村民自治原则、依法行政原则、越权无效原则、行政公正原则、比例原则等，具体包括（一）违背了“党的领导原则”党的领导原则体现在乡镇党委与农村党支部之间的领导和被领导关系。党的领导与基层民主建设的关系，落实到农村最基层，就3是村委会和党支部的关系。但在村民自治的过程中存在认识上的误区，表现在“党的领导就是包揽一切”和“村民自治就是村民自由”等方面。农村基层党支部在实施领导过程中存在的问题主要反映在包揽型领导，放任型领导，对立型领导三方面。1、“包揽型领导”现象所谓包揽型领导，即是指党支部包揽一切，党支部书记专权，把村委会变成党支部的附属物，或者根本不承认民选的村委会，村委会连办公设施和场所也没有，根本无法开展工作。有不少地方，民主选举产生了新的村委会之后，原村委会班子不交权，不移交公章等，使新村委会无法正常开展工作。有的村党支部书记把党的领导简单理解为村党支部的领导，甚至是党支部书记的个人领导，对村委会的工作大加干预和包揽，从而使村民自治成了党员自治、党支部自治甚至支部书记个人自治，有的村党支部开会研究村内事务，不通知村委会干部参加，使村委会只是个摆设。2、“放任型领导”现象所谓放任型领导，是指党支部班子软、懒、散，作风不正，威信不高，没有战斗力和凝聚力，自动放弃领导，不对村民委员会的工作进行必要的指导、支持和帮助。党支部没有权威，根本无法领导。如有的村委会产生后，以为自己是村中大多数人选举出来的，有群众基础，腰杆子硬，因此，不把党支部放在眼里，重大事情不向党支部请示报告，有的民主选举出来的村委会主任也像有的党支部书记那样，喜欢自己说了算，渐渐背离了村民自治，把村民自治4搞成了村委会自治，甚至是村委会主任个人自治。3、“对立型领导”现象所谓对立型领导，是指“两委”班子互相对立，形成了两股势力，矛盾尖锐，甚至发生殴斗，村里的工作陷入瘫痪。或者各行其是，各搞一套。如，有一个村落选的旧村委会不交公章和账目，为了开展工作，新村委会又刻了一枚公章。结果一个村子里有了两个村委会的公章，“二章并用”。不少人对民主选举产生抵触情绪，不能心平气和地面对现实，在选举中做小动作，甚至和新当选的村委会成员一开始就关系紧张。（二）违背了“村民自治原则”所谓村民自治，就是把自治权力下放给村民，让农村基层人民群众自治，实现村民自我管理、自我教育、自我服务。但在中国农村实际情况下，乡政府在开展工作时往往是以领导与被领导关系约束着村委会，这就歪曲了乡政府和村委会之间的指导和被指导关系，违背了村民自治的本质。（三）违背了“依法行政、越权无效原则”依法行政、越权无效原则，是指行政机关必须在法定权限范围内行为，一切超越法定权限的行为无效，不具有公定立、确定力和执行力。在乡村治理中体现为乡镇党政机关与村级组织之间在贯彻执行党的方针政策、国家法律、政府公共政策等事务方面的行政管理与被管理的关系,乡政府应该按照法律、法规的规定行为。但实际上，乡政府往往会超越法定权限，出现越权行政的违法行为。这主5要体现在乡政府超越职权，控制和支配村委会的行为上。但在实际运作中，乡政府往往超出法律规定的权限范围，对村委会施加影响和控制，介入诸多属于村民自治范畴内的村务。体现为1、乡政府擅自委派、指定、非法撤换村委会成员按照村组法第十一条的规定村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产出。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。也是说，村委会成员的产生或罢免只能由代表村民自治最高权力的村民会议做出规定。但在实际操作中，乡政府越权干涉村民委员会的选择和人事安排，对自己不满意的新当选村委会干部不予承认，不按规定颁发当选证书，擅自委派、指定或撤换村委会成员。2、乡政府影响和控制村委会为完成上下级的任务或者发展指标，乡政府一般通过各种途径对村委会进行控制，主要从经济上的支配和政治上的诱导。经济上主要通过由乡政府向村委会成员发放工资或者津贴和通过向村委会发放贷款来影响村委会的决策。在经济不发达的地区，村委会为争取政府拨款，而有门路取得政府拨款的候选人更容易得到选民的支持。由此可见，乡政府对村委会的经济支配达到了控制村委会的目的。在政治上，乡政府往往采取招干的方法，通过将那些听从指挥的村干部纳入到正式的国家行政系统，从而对村委会的工作导向构成诱导。63、乡政府对村级事务的干预按照村组法的规定，村委会有权在村民会议的授权下独立地发展本村的经济和公益事业。就法理上看，乡政府在这些事务中只有建议权，没有决定权。但在实际中，很多乡政府采取强制性手段迫使村民统一购置粮种、化肥，有的地方甚至强迫村民统一种植某种作物。有些乡政府还以是否完成上级下达的经济发展任务对村委会进行奖惩。（四）违背了“行政公正原则”所谓行政公正，是确保行政机关行使政权的过程和结果可以为社会一般认同、接受所要的基本原则。这包含了实体公正和程序公正两方面。其中又包含了实体中的“不考虑不相关因素”和程序中的“不能做自己的法官”两方面的相关内容。、违背了实体公正中的“不考虑不相关因素”的原则主要表现为在村民选举中利用不相关的条件限制候选人的资格。但在实际中，有些地方却对候选人的资格进行了限定，加进了一些对能否实现村民自治的无关因素。在村委会的候选人选举上，加进了其他的审查要素，包括是否违法计划生育政策、在前任是否完成计划生育任务，还有的地方甚至规定村委会主任必须要高中以上的文化程度。显然，这些都是与干好村委会工作的无关直接的必然联系的因素。2、违背了程序公正中的“不能做自己的法官”的原则主要表现在7（1）选举领导小组扮演着“竞争者”与“裁判者”的双重角色按照村组法的规定，村民委员会的选举，由村民选举委员会主持。可见，选举委员会的成员不应该介入到选举中去。但在很多地方，实施细则中规定了村民委员会的推选工作由党支部主持，结果选举领导小组的组长一般由村支书担任，成员由村党支部和员村委会的主要成员组成，而选举领导小组的很多成员往往又要参加村委会成员的角逐。（2）乡政府在村财务中扮演着“审查者”与“牵连者”的双重角色有些乡政府以加强管理为名，实行“村财乡管”“村帐乡管”，不适当地剥夺了村委会对村级财务的管理权，模糊了村级财产权主体。很多地方施行财务管理的原则，村里财务出了问题主要由乡政府派人清查。有很多村官因为上任要查帐，实行帐务公开，不久就被乡政府给撤换了。而主持查帐的乡政府自己被牵连其中，结果要么敷衍了事，要么村官撤职了事。（3）村委会在罢免程序中扮演着“罢免对象”与“主持者”的双重角色村组法第十六条规定，通过村民会议可以罢免村委会成员。但同时也规定，村民会议的召集者只能是村委会。村民要罢免村委会委员的会议，却要由被罢免的村委会主持，也就是说在罢免程序中，村委会既是罢免的对象，也是罢免会议的主持者。这就使得在罢免动议成立后，罢免会议久拖不开。8（4）村民代表会议成员扮演着双重角色村组法规定村民代表大会有权对村委会成员的工作进行评议，有权改变或撤销村委会的不当决定。由此，村民代表会议只能由村民代表参加。但有的地方，却将村委会成员也纳入到村民代表大会中。这样，这些成员就扮演了互相对立的角色评议者、被评议者；决策者、撤销决策者。但事实往往相反，某些领导为完成上级交给的任务，为实现个人的政治利益，不惜损害人民的利益。例如1、为完成计划生育指标，乡政府极端的强制执行手段计划生育的执行情况，往往成为县政府考察乡政府领导政绩的重要指标。村委会为完成任务，其成员采取强制暴力手段，对违反计划生育政策的村民进行严惩。有的地方甚至使出“亲邻连保”方法，沿街百米之内，若有一户超生，其余各户都受牵连，共同承担罚款。导致了群众和乡政府对着干的现象。2、为造政绩损害村民利益部分乡政府干部为创造个人“政绩”，搞短期行为，随意干涉农民的生产经营自主权,使“逼民致富”的乡村冲突不断发生。有的乡政府领导为了制造政绩，强迫农民承担更多的苛捐杂役，其损失远远超出了该行为的利益。三、完善村民自治的建议和措施以上现状虽然只是村民自治中存在的个别问题，却暴露了村民自治的本质问题。要进一步完善村民自治，走向真正的民主，必须9加大举措，针对“三重关系”，从根本上解决党支部、村委会、乡政府、村民委员会等误区，引导村民走向健康民主的康庄大道。（一）完善法律法规体系，制定具体的乡村关系条例和规章制度村民自治是在法律制度体系安排下的基层民主实践活动，村民自治应该在宪法和村组法规定的范围内进行，严格依法办事。村组法是在总结试行法实施经验的基础上于1998年正式颁发的。几年来，村民自治在实践中不断碰到许多新情况新问题。村组法的完善，重点在完善保障村民直接行使民主权利和村民权益方面。如，如何实现“四个自我”和“四个民主”，制定相应的法律实施办法和选举办法，尤其以民主选举、民主议事和村务公开为重点制定一系列规章制度，如村委会选举章程、村民代表会议制度、财务管理制度、民主监督等，为村民行使自治权和民主权提供最直接、最基本的制度保障。（二）坚持农村党支部的核心领导地位，科学处理党支部与村委会关系的权限范围村党组织与村民自治组织的关系是否协调和规范，直接影响着村民自治能否正常有效地运作。新修订的村组法规定是以国家基本法律的形式，明确规定了党组织对村民自治的领导地位和职责及工作方式。就职责范围而言，村党组织要使自己真正成为村级组织的核心，由村民自己能够处理好的事情，应尽可能让村民群众根据法律制度10自主处理，以支持和帮助村民自治组织独立负责地开展活动。村党支部书记可以兼任村委会主任，但必须经过依法直接选举才能当选；村党组织可以在村委会选举前对选举加以组织影响，但对合法选举结果必须予以承认；党组织拥有量大决策权，但应以党内民主充分听取群众意见和不侵犯村民自治权为前提；对村党组织及其成员的失当行为，村民和村民自治组织有权向上级党组织反映，促其改正。坚持党的领导，必须走出“党的领导就是包揽一切”和“村民自治就是村民自由”的误区。要明确解决党支部和村委会之间的协调关系，一方面要加强党的领导，把党的路线、方针、政策落到实处。村党支部作为主导方，党支部要提高总揽全国和重大问题决策的本领，支持村委会和其他村级组织的工作，保证村委会和其他村级组织依法行使职权。二是改进党的领导方式。积极鼓励选举那些领导协调能力强、有带村民致富的党支部担任村委会主任。村委会必须自觉地、无条件地接受党支部的领导，村干部要自觉接受党支部的教育、监督和管理。（三）摆脱“压力型体制”，明确乡政府和村委会的关系，建立真正的村民自治制度乡政府和村委会的关系，村组法明确规定双方是指导与被指导关系。这决定了必须走出“乡政府对村委会的领导”的误区。党的领导，说明乡政府对村庄有法定的管理权和行使权。但是我们并不是说乡政府要管理一切大小事务，是要体现村民自治，让村民行11使真正的自主权和自治权。让村民在合理的范围内办理本村的公共事务和公益事业。村委会配合乡政府的行政管理和社会服务。如合理利用自然资源、保护和改善生态环境、文化教育、公民教育等等。乡政府的行政管理权和村民自治权，构成了在中国共产党领导下的农村社会“乡政村治”的总格局。乡政府的行政管理权与村民自治权在最终归属和运作目的上是一致的，法律的规定也是清楚、明确的。村民委员会离不开乡镇政府的支持与帮助；村民自治也可以促进乡政府的行政管理。切忌乡政府掌握或干涉村委会主任的选举和调换；切忌直接干涉村民自治范围内的事项，乡政府要摆正自己的位置，学会放权，学会让村民行使自己的权利。（四）走出民主形式化，实行真正的民主，推行村民自治制度创新民主选举、民主决策、民主管理、民主监督以及村务公开等环节构成了村民自治的核心内容，而每个环节都离不开村民的广泛参与。针对那些村务公开，财务公开形式化的情况，乡镇党委、乡政府要切实加强对村民自治工作的指导，通过培训骨干、树立典型等方法帮助村党支部、村委会制定章程民约，使村务公开，账目公开制度化，定期召开村民代表大会。建立便捷的公开程序，制定统一的公开时间。河北省的做法值得借鉴。他们制定了“五规范一满意”的村务公开标准公开的内容、公开的程序、公开的时间、公开的阵地、公开的管理，保证了村务公开真实有效和村民自治的健康发12展。让村民在知情的情况下参与民主管理和民主监督，充分体现村民自治的原则精神，使村干部产生荣誉感、责任感和危机感，调动村民参与的积极性和政治热情，体现农民当家作主的主人翁地位和自豪感。村民自治是一个循序渐进的过程，要完善村民自治，国家政府要放手权力，允许和鼓励村民自治制度创新，对经济发展不同的村庄，允许村民自主选择新的社区治理方式，及时实现基层治理形式的创新性转换，推动当地经济社会进一步发展。通过责任书规定村委会在任期内完成乡政府布置的任务；乡政府协助支持和帮助村委会开展工作。通过这种“目标责任制”，乡政府通过责任制对村干部的控制实现了对村的领导和控制，确保了任务的完成，确保了乡政府自身正常运作。目标责任的实施中处理好乡政府和村委会干部的协助关系，体现了村民自治真正的民主创新。（五）加强村民自治民主监督，建立激励机制一是运用有关法律规定范围内有效监督。根据各地的实际情况，把法律原则量化、细化。山东省日照市98以上农村都是从本村的实际出发制定了详细的村规民约，如村民代表会议制度、村务公开制度、财务监督制度、村两委会制度等，既方便工作，又利于