民办幼儿园办学的理性思考

民办幼儿园的发展策略,孙凌毅,关键词,学前教育的基本定位民办幼儿园的社会环境民办幼儿园的办学模式民办幼儿园的政策依托民办幼儿园的发展策略,国家高度重视学前教育,2010年11月21日国务院在关于当前发展学前教育的若干意见中明确指出：“学前教育是终身学习的开端，是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业。”学前教育受到党和国家的高度重视，被列入国家中长期教育改革和发展目标的重点项目。,民办幼儿园蓬勃发展,1997年国务院发布的社会力量办学条例重申对民办教育“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的十六字方针。2002年颁布的民办教育促进法（草案）则在法律上确立了民办教育在中国教育史上的地位，中国民办学前教育的数量和质量节节攀升，并于2004年超过公办幼儿园的数量，到2008底，民办幼儿园数量为8.3119万所，占全国幼儿园数的62.17%，民办幼儿园已经成为中国学前教育新生的主要力量。,学前教育因发展失衡而被重视,国务院在关于当前发展学前教育的若干意见中对当前学前教育的现状有一个简洁的评述：“总体上看，学前教育仍是各级各类教育中的薄弱环节，主要表现为教育资源短缺、投入不足，师资队伍不健全，体制机制不完善，城乡区域发展不平衡，一些地方入园难问题突出。”,发展学前教育的政策性取向,国务院在关于当前发展学前教育的若干意见中明确指出：“发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性，努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系，保障适龄儿童接受基本的、有质量的学前教育。”,一、政策解读,学前教育的基本定位：“大力发展公办幼儿园，积极扶持民办幼儿园，提供广覆盖、保基本的学前教育公共服务。”,广覆盖、保基本,所谓“广覆盖”，就是要坚持学前教育的普惠性和公益性，保证全国每个乡镇有一所公办中心幼儿园，让全国城乡居民特别是广大农村幼儿，能够入得了园，能够接受到正规的学前教育。所谓“保基本”，就是在学前教育事业相对贫弱的现实情况下，保证全国能够普及一年的学前教育，让适龄幼儿能够接受基本的、有质量的学前教育。,“构建学前教育公共服务体系”是国家对学前教育公益性的一种政策性取向，是学前教育由“职工福利”向“公共服务”的一次历史性跨越。,学前教育性质定位的“三个阶段”,第一阶段：近40年的职工“福利园”时期1951年当时的政务院在关于改革学制的决定中，已明确学前教育是学校制度的起始阶段。但实际上，一直到上世纪80年代，学前教育被定位为“公共福利事业”，所有托幼机构具有鲜明的“单位职工福利”的特点，办园经费由各单位承担。“教育性”次于“福利性”。,学前教育性质定位的“三个阶段”,第二阶段:20年模糊的“学校教育”时期80年代末，学前教育与企事业单位捆绑式的管理体制，在国有企业的改制过程中被逐步解体，绝大部分托幼机构和幼儿园进入市场，幼儿园的“福利性”逐步消除，“教育性”得到增强。96年幼儿园工作规程明确定性：“幼儿园是对三周岁以上学龄前幼儿实施保育和教育的机构，是基础教育的有机组成部分，是学校教育制度的基础阶段。”,学前教育性质定位的“三个阶段”,第三阶段：刚起步的“公共服务”时期2010年国十条提出“发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性，努力构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系，保障适龄儿童接受基本的、有质量的学前教育。”,向国民提供公共产品和公共服务是政府的基本职责。基本公共服务的范围问题实质是确定政府的权责及功能边界。凡是满足人们的公共需求、具有非竞争性和非排它性的产品和服务就是公共产品和公共服务。或凡是人们迫切需要而社会和市场做不了、做不好和不愿意提供的产品，均是政府的责任。,构建学前教育公共服务体系,社会公共服务的分类,不同国家提供的公共服务范围,部分省市十一五规划中公共服务的范围,农村基本公共服务的范围,对“公共服务体系”的理解,“学前教育公共服务体系”实际上包括三个层面：1.基本公共服务：学前一年义务教育2.准公共服务：公办园和普惠性民办园3.营利性公共服务：高收费民办园,保障学前教育“公益性”的政策导向,学前教育的公益性以公平为价值取向。学前教育公益性的提升不可能单靠社会、市场或学前教育机构自身解决，而必须借助政府的力量。政府是学前教育公平和社会正义的“第一责任人”。推进教育公平、凸显教育公益性，是政府的基本职责和最核心的教育职能。,发展学前教育的基本方针,2010国家中长期教育改革和发展规划纲要明确指出：“建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制。大力发展公办幼儿园，积极扶持民办幼儿园。加大政府投入，完善成本合理分担机制，对家庭经济困难幼儿入园给予补贴。”,发展学前教育的基本方针,2003年国务院在关于幼儿教育改革与发展的指导意见中指出：“形成以公办幼儿园为骨干和示范，以社会力量兴办幼儿园为主体，公办与民办、正规与非正规教育相结合的发展格局。”,发展学前教育的基本方针,公办、民办的错位，“主导”与“主体”间的一字之差，反映了国家和社会对学前教育发展的观念变化。,问题：,1.“政府主导”应该落实在公办园的数量上还是落实在“公办民办”并举的举措上？2.民办幼儿园的法人应是“企业”性质还是“事业”性质？,政府主导的实际情况,如东部发达地区浙江省宁波市的一个鄞州区，从2011年起区财政将每年安排学前教育专项资金2500万元、建设资金8000万元。“十二五”期间，区镇两级将投入7.6亿元新建扩建16所中心幼儿园、41所村级幼儿园，力争公办幼儿园达到100所，财政性投入占生均培养成本比重达到70%。政府投入力度之大，由此可见一斑。,政府主导的实际情况,为了把有限资金用在增加教育资源的供给之上，新建和改扩建公办幼儿园，规范小区配套幼儿园，成为三年规划的一个亮点。如湖北省学前教育三年行动计划指出，从2011年至2013年，全省新建和改扩建幼儿园1500所，培训3万名以上幼儿园园长和教师。到2013年，全省各乡（镇）至少建有1所中心幼儿园；全省学前三年毛入园率达到60以上，其中市辖区达90%以上。,事实上，“政府主导，社会参与，公办民办并举”的办园体制的设计，既强调了政府的责任，又给民办教育以适宜的发展机遇和发展空间。把幼儿园完全公办化，既不符合民众对学前教育多样化的需求，也可能会造成新的体制性弊端。地方政府在加大政府投入力度的同时，更应从规范、扶持现有民办园的角度来着手进行，通过政府购买服务的方式使民办园的办学优势、服务优势得以延续，使绝大多数民办园能通过政府的政策扶持和引导，变得质优价廉，从而为百姓提供普惠性服务，实现学前教育的社会公益性价值。,民办学校定性的困惑,目前，我国民办学校被定性为“民办非企业单位”，属于民间非营利组织的一种类型，既非事业单位，也非企业单位，这就造成了民办学校无法真正享有与公办学校（事业单位）同等的法律地位和公平的政策待遇。,民办学校定性的困惑,如，民办学校既无行政级别（不能参加相应级别的会议，且发不到相关文件），也难以获得事业经费拨款，在规划用地、金融信贷、税收政策以及师生待遇等方面，与公办学校相比都显得不够平等。,民办学校定性的困惑,同时，名为民办非企业单位，但实际中却往往被作为“企业”对待，参照企业进行管理，从而限制了民办学校的发展。有的地区给幼儿园限定了巨额的一次性前期注册费用，要求每年上缴高比例的企业所得税或营业税，完全违背了学前教育的基本特性。,二、民办幼儿园的社会环境,正面评价：我国民办教育事业的兴起和发展，在增加全社会受教育机会、满足老百姓多样性教育需求、推进办学体制改革、促进教育公平、构建有中国特色的教育体系、增强国民教育创新活力等方面，都发挥了重要的推动作用。,二、办园社会环境,负面评价：由于人们惯有的“重公轻民”、“国强民弱”、“公好民差”等思想观念作祟，民办教育的存在价值和重要意义迄今尚未被社会各方面所充分认知，在对民办教育的看法上，有的部门、有的人员还不时存在“无益论”、“过渡论”、“权宜论”、“可有可无论”乃至“麻烦论”等论调。,老百姓对学前教育的评价,公办园“稀缺化”、民办园“两极化”、幼儿园优质资源“特权化”、幼儿园收费“贵族化”。老百姓编成顺口溜：“入园难，难于考公务员；入园贵，贵过大学收费。”当前，“公办幼儿园排不上队，民办幼儿园又交不起钱”的问题十分突出。,社会聚焦幼儿园的收费,观点讨论：幼儿园办学成本太高，而民办园又是非财政性经费投资，不盈利无法生存。教育成本:由社会、政府及家庭直接或间接支付的全部费用。（包括工资福利、办公经费、公用经费、保教成本和公益性成本5大部分）,结论：,改变当前对民办幼儿园办学不利的社会环境，一要依托市场，争取家长“口碑”。二要依托政策，争取政府支持。,三、民办幼儿园的市场格局,1.按经营模式划分：企业跨行形象型集团组合规模型公办参与口碑型独立投资自主型,三、民办幼儿园的市场格局,2.按服务对象划分：面向高收入人群面向中低收入人群面向低收入人群,三、民办幼儿园的市场格局,3.按办学水平划分：第一类是质优价高；第二类是质尚可价偏高；第三类是质量基本合格、价格相对低廉；第四类是质低价低的“双低”性幼儿园。,三、民办幼儿园的市场格局,4.按管理模式划分：投资者与专业管理者合一；投资者与专业管理者分离；管理者与专业分离；管理者与专业合一。,讨论：,民办园在目前的办学形势下，有没有最佳办学模式？民办园的教育质量与规模或者与办学模式相关？,四、民办幼儿园的政策依托,国家对民办幼儿园的扶持办法是：政府购买服务、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等。,四、民办幼儿园的政策依托,政府间接性扶持政策：对营利性的高收费幼儿园，政府的主导作用就是规范其办学行为，在分类管理的基础上，对办学质量好的“高档”民办幼儿园、有规模的民办幼儿园实行“减”、“免”、“奖”的间接扶持办法。如，在土地征用、租金收取、税费缴纳方面，给予适量减免，在托幼安全、保教质量、社会服务效益上给予适度奖励。,四、民办幼儿园的政策依托,政府直接扶持性政策：对坚持普惠性收费，保教工作合乎办学规律的民办幼儿园，也就是“准公共服务型”的民办幼儿园，政府的主导作用就是向这批幼儿园“购买服务”、“输血性帮扶”。所谓“购买服务”，现实的做法是向适龄儿童家庭发放“幼儿助学券”；所谓“输血性帮扶”，就是“派驻和培养教师”。,助学券的意义,幼儿助学券的本质是政府向符合相关规定的幼儿园购买学前教育服务，以抵扣相应保教费的形式提供给符合条件的在园幼儿。幼儿助学券是一种“名义券”或“概念券”。换言之，不存在实物券，也不会以现金的形式直接发放。助学券的发放程序依次为：第一步，区县幼儿助学券发放工作领导小组公示符合兑现助学券条件的幼儿园名单；第二步，监护人向幼儿所在的符合兑现条件的幼儿园提出助学券申请；第三步，幼儿园对申请助学券的幼儿进行资格初审；第四步，区县幼儿助学券发放工作领导小组办公室复审申请材料；第五步，区县财政部门拨付助学券经费；第六步，幼儿园收取扣除助学券后的保教费。,助学券的意义,幼儿助学券具有公益性和普惠性的特点。换言之，不存在“排富”或“排外”的情况。所有符合条件的在园幼儿都可以享受助学券，不考虑其家庭收入状况、户籍所在地、实际保教费支出情况等因素。针对家庭经济困难的在园幼儿实行的资助另行规定。扣除助学券相应费用后的保教费不足部分，仍由幼儿家长自行支付；由于部分乡镇包括中心幼儿园在内的实际保教费收费标准并未达到政府指导价的最低档（即每生每月220元），对于助学券多出的部分，留作幼儿园日常公用经费。,助学券的意义,幼儿助学券兼顾了“公平”与“效率”。换言之，不存在“歧视”或“排斥”民办机构的情况。所有符合相关规定的幼儿园都可以兑现助学券，既可以是公办园，也可以是民办园，甚至是部分经过审核认定的无证园。这既为民办园创造了公平参与的机会与空间，也有助于扩大学前教育的资源供给，以及改进服务的提供方式，提高服务供给的效率，进而增强资源配置的有效性。,派驻公办园教师的实践,国务院关于当前发展学前教育的若干意见指出，可以通过“派驻公办教师”的方式，引导和支持民办幼儿园提供普惠性服务。这一政策动议的主要目的是运用公办教师所在幼儿园的优质管理与教育资源，带动民办园办园水平和教育质量的提升，促进学前教育均衡发展。,派驻公办园教师的实践,派驻公办教师政策涉及到一系列具体程序的设计和不同利益的协调，政策制定者只有真正从政策执行的角度来思考政策的制定，才能保障方案的切实可行。目前，派驻的公办教师来自于三个方面：一是优秀公办园园长或教师；二是从毕业生中招考的企事业编制幼儿教师；三是转岗中小学教师。,派驻公办园教师的实践,教育质量的提升是一个长期的过程，短期的帮扶与派驻能够给民办园迅速注入一剂强心针，使民办园的原有运作模式产生一个较大的变化，在教育信息、教育资源与教育观念上带来较多新鲜的刺激，但公办教师的短期停留也极易使质量提升与观念转变成为一个短期神话民办园管理水平与教育质量的提升不是立竿见影的事，它需要有“请进来”，更要有“走出去”，建立一种互访机制。真正地使公办园民办园之间的交流基于自身意愿而非行政命令。,派驻公办园教师的实践,“输血”是为了“造血”。合理的教师队伍流动机制至少包括三个层面的内涵：首先，公办园园长或教师基于自己的意愿选择与行政委派流动到不同的民办园；其次，民办园教师也可以选择不同的公办园进行跟班培训；再其次，建立公办园园长或骨干教师长期扎根民办园的激励机制、外出学习的民办园教师回归民办园的扶持机制，在公办园与民办园之间建立起教师流动的“绿色通道”，真正实现优质资源的共享。,五、民办幼儿园的发展策略,1.要有“定力”2.要有改善3.要争取支持4.要有规模5.要有吸引力,1.学前教育实行公办民办并举是国际惯例；2.学前教育纳入义务教育在发达国家也不能实现；3.民办幼儿园是国家发展学前教育“广覆盖”、“保基本”格局的重要补充，不可偏废；4.社会对学前教育的需求是多元的。,一、要有“定力”,民办幼儿园面临着生源、收费、质量三重压力，将会出现“适者生存、凤凰涅槃”的艰难过程。1.重新审视自己的办学动因；2.认真评价幼儿园的教学行为；3.全面了解幼儿园办学环境和资源。努力提高民办园的管理质量、师资水平和教育质量才能留住家长、留住教师、留住口碑。,二、要有改善,国务委员刘延东指出“要积极扶持民办幼儿园，为家长提供多样化选择。对城乡民办幼儿园给予多种形式的扶持和资助，引导其提供普惠性服务，让群众可以在缴费大致相当的情况下自由选择公办园或民办园。”民办园园长要有政策意识，主动争取政府和社会支持。,三、要争取