作为战略实践的城市设计

作为战略实践的城市设计 作为战略实践的城市设计 作为战略实践的城市设计 程海帆 摘 要：为谋划发展和应对城市重要问题，提出将城市设计置于战略层面予以认识与分析、研究与实践，形成战略实践的具体要求及目标指向，开展战略实践有助于响应城市发展战略、增强城市竞争力、弥补微观城市设计的不足，总结当代西方城市设计战略实践的经验启示，并对我国的城市设计战略实践提出范式转型的建议。 关键词：城市设计战略实践 西方经验启示 范式转型 战略层面的城市设计实践越来越重要，这是因为城市设计不仅肩负着空间形体的细节性艺术美化，也肩负着城市特色的展示和谋划。现实中，由于宏观上缺乏整合，战略上缺乏掌控，城市设计往往对重点问题表达不清，设计内容过小求全，设计成果的深度同一，有的些甚至沦为城市美化工具（Rouse，19981；杨辰 等，20032；单峰 等，20073）；反观西方城市设计实施较好的城市，主动利用城市设计应对城市重要问题，值得借鉴其实践经验（Punter，20034；程海帆，2012a，2012b5-6）。 1 作为战略实践的城市设计及其目标指向城市设计战略的理解 城市设计领域的既有的实践众多，战略实践较多，如与发展战略有关的城市设计、应对战略问题的城市设计、与空间战略有关的城市设计，与城市设计以及实践有关的概念性（Conceptual）城市设计、整体性（Integral）城市设计、总体（Comprehensive）城市设计、大尺度（Large-scale）城市设计、城市设计总图（Urban Design Plan）、城市设计框架（Urban Design Framework）等（Carmona，2002；Cowan，2002）7，8，这些实践或多或少具有战略实践的内容，这些均包含有战略实践谋划，有必要在此基础上梳理战略实践的规律性特征。有必要在这些实践基础之上研究规律性特征。 正如城乡规划领域的战略性（Strategic）规划、规划战略研究、概念规划等，战略规划相对于法定规划更具前瞻性，虽无固定唯一的称谓，但实践目标和指向是基本明晰的，就是在机遇与挑战面前谋求发展。相应地，作为战略实践的可以将城市设计战略可理解为重视城市设计，把城市设计上升到战略高度来分析，有关的战略认识、战略与思考、战略研究与实践。 从系统的观点来看，城市层面的战略实践有社会经济战略、空间战略等。许多各个城市开展的战略实践较多，在并不一定开展了专门的城市设计战略，但在城市发展战略之中也涉及到是有风貌特色、空间形态、环境品质等城市设计战略实践可循的（GLA，2004）9。 表1 英国城市设计战略实践规划体系 城市设计战略的实施 实践经验国家级 阐明国家城市设计政策，设计导引目标、原则 国家规划法令（鼓励城市设计）PPGs（Planning Policy Guidance Notes）城市与区域级 城市设计作为空间战略的组成部分建立城市和区域城市设计目标、原则和框架城市竞争环境下空间战略性设计成立城市设计专家小组RPGs（Regional Planning Guidance Notes）SPG（Supplementary Planning Guildance）地方 制订城市设计框架重点地区城市设计战略地方自治市镇城市设计政策场所或大项目 作为设计政策指引开展城市设计审查地区指南城市设计导则 表2 美国城市设计战略实践空间尺度 城市设计战略的实施 典型案例实践区域级 区域空间发展远景构想 波特兰区域城市设计框架城市级 城市范围内的城市设计政策 西雅图设计政策（商业区、中低层建筑区、高层建筑区）旧金山城市设计总图地段级 从城市整体秩序出发的城市设计 纽约巴特瑞花园城、纽约地标建筑保护 表3 城市设计战略实践范式城市设计战略目标 解决具体问题 统筹不同部门、不同城市设计项目，提升城市设计水平方法 设计 观念、工具、管理成果 项目，实施 框架，指引范式特征 战术性，策略性，参与者主体 战略性，开放性，多元参与者主体比较内容 城市设计项目 总的来说，尽管综上所述，与“战略”有关的城市设计实践类型、方法、内容较为庞杂，但大体目标指向是一致的，就是将城市设计置于战略层面予以分析思考、研究与实践，可统称为“城市设计战略”，作为一种战略城市设计实践，具有长远性、整体性和基础性的特点。 2 开展城市设计战略实践的必要性 各个领域的战略实践代表了创新实践，城市设计领域也不例外，在激烈的城市竞争环境下，应积极谋划更长远的城市设计指引。 2.1 响应城市发展战略 城市竞争及城市问题可看成是城市之间的“战争”，城市发展战略就是实现愿景与现实之间差距的调和，体现出长远观和统筹观（梁兴辉，2004）10。城市发展战略中有城市形象战略（Urban Image Strategy）、城市景观战略（Urban LandscapeStrategy），以及城市设计战略。 国内外开展的空间战略将空间品质、景观生态、风貌环境等城市设计内容作为重要的一个环节（GLA，2008a，2008b11-12；Planyc，200713；吴唯佳，201014）。在城市发展的理想与现实过程中，将城市设计作为城市发展战略的重要内容，在城市空间形态层面开展城市设计研究，贯彻城市发展战略的定位、原则及政策，形成指引开发建设的城市设计指引（UTF，199915；Punter，201016）。为此，将城市设计战略作为城市发展战略的子系统，制订出长远的城市设计目标，有助于抓重点、抓实施。 战略规划与设计是为城市发展谋求机遇，针对社会经济、土地利用、空间结构等问题展开研究。社会经济发展战略需落实到物质空间形态上，开展形象提升、空间发展、生态环境保护，乃至城市意象、城市特色的展现，这样的城市设计战略有助于弥补规划指标之外的不足（Punter，199917；DETR/CABE，200018）。 2.2 弥补空间战略规划的不足 通常认为城市设计贯穿在城乡规划全程，对应各个层次的城乡规划相应的城市设计，如与总体规划相对应的总体城市设计、与详细规划相对应的地段级城市设计。城市和区域级城市设计具有战略性、宏观性和协调性，城市重点地段的城市设计既要贯彻上一个层次的规划指引，同时也研究战略思想及原则（Punter，199917；DETR/CABE，200018）。 2.3 弥补城市设计的战略性不足 在全球化背景下，地域文化、环境品质成为吸引外来资本的重要条件，网络化时代的城市竞争更要讲战略谋划，大事件、旗舰项目、整治更新等成为营销城市的战略，如巴塞罗那城市更新、伦敦天禧年旗舰项目等主动利用城市设计谋划空间发展，近年来涌现的概念性城市设计国际竞赛也是营销城市的手段，通过城市设计提升环境品质，提高项目的准入门槛，寻找适合的项目参与全球竞争。 具体而言，战略设计方法讲究灵活和互动，讲求创新，探索的概念不仅为下一个层次的规划建设提供指引，有的也为上一个层次的规划与设计提供反馈。因此，在实践中突出战略性预见、构想和原则，获得战略思想，有助于城市长远发展的形态控制，从更长远的视角优化空间形态。 3 当代西方城市设计战略实践经验 在20世纪70、80年代的经济危机影响下，西方国家兴起了新自由主义思潮，为严峻的经济形势松绑，受公共部门权利下放的影响，大部分时候城市设计受到冷遇。伴随着城市和区域内部的不平衡，制造业外迁和城市衰退并存，城市设计在环境更新方面的巨大潜能才逐渐重视获得关注（Punter，1999）17。 3.1 英国的实践经验（表1） 当代英国城市复兴是“以设计为先导（Design-led）”，大致可以划分出1980年代、1980年代末至1990年代中期、1990年代后期至今三个阶段。在撒切尔主义时代，政府放松管制，“企业化”开发建设肆虐城市，城市蔓延使得天际线和历史风貌受到冲击。1980年代的城市更新强调私营部门在城市改造中的主导作用，如道克兰更新为消除港口地区的衰败现象，成立了专门的道克兰开发公司，通过高水平的城市设计来营销城市，建设高水平的公共空间、标志建筑。 1980年代末，工业时代那些辉煌城市大多经历了转型的阵痛，人口撤离加大了社会破碎化，市场化加剧了城市风貌的破坏，引起公众诸多不满。1990年代开始的“城乡设计质量”讨论引起全英大范围的“城市设计运动”（Urban Design Campaign），促进了城市设计战略和框架作为发展规划的补充文件，在城市和区域的规划政策指引（PPGs）、区域规划指引（RPGs）中阐明城市设计原则，指引城市更新。以伯明翰城市更新为代表，制订了中心区城市设计战略，提出改善中心区环境是刺激和吸引投资的关键，保留历史建筑，城市设计促进了文化创意产业及经济复苏发展（Birmingham City Council，199222；王士兰，200423）。 1990年代后期，工党重返政治舞台，将下放已久的战略规划权利重新收起，加紧制订空间发展战略。1999年开始重新组建了大伦敦政府（GLA，Greater London Authority），其中一项重要的政府职责是负责协调大伦敦地区规划事务，市长对建设项目是否达到高水平的城市设计具有否决权。GLA公布的大伦敦空间发展战略（Spatial Development Strategy for Greater London）有专门的“伦敦设计”（Designs on London）章节，确立实现高质量的城市设计战略，在不突破公共空间的前提下实现发展，战略高度经营高层建筑，将高层建筑融入城市公共空间之中，创造一个安全、安定、可持续和包容性强的城市（GLA，2004）9。在空间发展战略基础之上，陆续制订了“补充性规划指引”（Supplementary Planning Guidance，SPG），把城市设计纳入地方规划指引政策，作为审批的技术文件。 为避免城市设计在“战略真空”之中执行，规划体系贯彻和执行城市设计是非常必要的。英国有国家的城市设计政策，如“经由设计规划体系中的城市设计：走向更好的实践”（DETR/CABE，2000）18、“好的城市设计带来更好的价值”（CABE/DETR，2001）24，也有城市和区域级、社区级的城市设计导引，这些政策框架涵盖地区发展、环境改善、公共场所营造、文化活动、景观战略、设计战略、建筑战略等，城市设计成为常设议题（Wansborough，2010）25。 3.2 美国的实践经验（表2） 美国的城市设计体现出多元化的特点：区划控制具有明确的、硬性的开发权利，为保证城市设计的质量和长期贯彻，在区划的基础上不断创新城市设计实践。美国的国家和州级别城市设计基本上是空乏白的，地方政府的行政管理就成为是城市设计战略实施的基础。例如西雅图政府推行城市设计指引，增强城市环境品质的舒适性和公共空间可达性。波特兰则以公众参与制订城市开发原则、纲领的形式保障城市设计战略目标的长期贯彻。为减少政治影响和干扰，纽约等成立了设计委员会和地标委员会，对城市更新、历史街区、地标建筑开展城市设计审查，作为政府决策和管理的参考。在复杂的商业社会面前，城市形态的改变面临着开发商、政府和居民三者之间的利益协调。城市设计战略目标的形成需要规划师、政治家和公众参与，并且广泛的公众参与为维护环境赢得了自下而上的支持。在官方机构、市民之间达成共识，有效地避免了城市设计战略的实施与公众期望脱钩，减少因局部原因而推翻整体战略（Punter，1999）17。 城市的城市设计政策为设计审查注入了战略性思想，城市设计战略的实施通常包括区域、城市和地段三个级别：从战略高度为区域空间发展提供远景构想，以空间框架形式展示轮廓性和形象化的远景城市设计，表达城市在区域的整体形态。如波特兰制订了区域性的城市设计框架，表达城市在区域中的未来全景，包括三维空间形态和公共空间网络。波特兰将城市形态作为解决规划事务的关键，并赢得了高质量的城市设计声誉（Punter，1999）17。以波特兰、西雅图、旧金山为代表的城市制定全市性和重点区域的城市设计总图，重视城市轮廓、战略性景观和历史环境，作为城市发展战略并长时期贯彻执行。如西雅图的远景城市设计战略在整个城市范围内予以考虑，制定邻里社区、商业区、中低层建筑区、高层建筑区等城市设计政策。旧金山总体规划制定城市设计总图（Department of City Planning，1971）26，以战略规划的思维方法划分出需求、目标、原理、政策四个环节，确立了城市格局、城市保护、主要新建筑开发、邻里环境四个方向。重点地段的城市设计也从战略高度进行统筹，如巴特瑞公园城世界金融中心的设计从城市整体秩序出发，建筑群与公共广场、纽约下城的高层建筑相协调。 4 我国开展城市设计战略实践的启示 以英美为代表的西方经验值得借鉴，英国制订了从国家到地方具有连贯性的城市设计政策，形成的城市设计战略作为城市开发建设的城市设计指引；北美的设计管理建立在区划基础之上，战略的制订及实施取决于城市政府对城市设计的态度和公众参与。当前我国正处于城市化发展模式转型时期，城市环境品质普遍不高，尤其是在向后工业化社会迈进的过程中，为需改变冷冰的“混凝土”城市面貌，有必要开展城市设计战略实践。需各个城市自身的城市设计战略，弥补微观城市设计战略性不足的问题。 4.1 国内开展的实践概述 从实践来看，城市设计战略仍是一个相对新颖的概念（Pierre，200127；SBEG，200228；世界建筑编辑部，200229；NCC，2004，200930-31；郑庆源，201032）。近年来在实践中涌现出整体城市设计、总体城市设计等，焦点是在大尺度空间范围内如何落实宏观层面的城市设计。如上海城市总体规划（19992020），实施了总体城市设计战略，提出了重要地区的建筑战略，开展城市设计国际竞赛，从战略高度建立设计质量与效益的评审制度（黄富厢，1999）33。一些特大城市有针对性地开展概念性城市设计竞赛乃至国际竞标，通过城市设计来谋求发展，通常特大城市空间形态的经济价值高，但应避免盲目的形象建设，避免追求经济价值而忽视城市空间形态的长远性。 一些中小城市也积极开展宏观研究与实践，从城市发展战略层面入手，制订战略设计目标，把城市社会经济发展、地域文化、山水环境表达在城市设计之中，整体性地谋划城镇空间形态、文化艺术、景观风貌，表达城镇文化、整体意象、风貌特色（段德罡 等，2010）34。中小城市有自身的优势，如可达性、人性化，有优异的自然山水等，这些正是大城市蔓延扩张所没有的特色，不必套搬大城市的空间形态。因而可从宏观层面研究中小城市的特色，从分析影响城市品质的自然地理、地域文化等个性因素入手，展开战略定位、风貌特色定位研究，确立城市设计战略目标、特色展现及实施管理要点。 4.2 建议城市设计战略实践范式转型（表3） 当前许多城市特色不断消褪，建设项目的城市设计审查流于形式，缺少宏观层面的整合，缺乏不同管理部门的统筹。在城市化转型发展背景之下，不仅要着眼于社会经济发展战略，也要从城市品质环境着手，通过城市设计提升城市品质，实现城市的发展战略。 为弥补城市设计的战略性不足，主张摆脱传统对城市设计过于物质化、微观化的实践认识，将城市设计战略作为一项实践范式。在目标上，旨在应对城市设计宏观研究不足，为不能积极响应空间战略等问题，通过战略研究统筹不同的城市设计项目，为不同部门的城市管理提供技术指导；在方法上，从设计空间转变为管理和策划空间，谋划空间形态发展战略；在成果上，从项目及其实施转变为框架、指引和引导。 因此，作为一项实践，应从更富战略性的视角审视城市设计，整合地段到城市和区域各个空间尺度的城市设计，对空间的发展潜力进行评价和判断，通过长远的、全局的谋划形成城市设计战略。对面临机遇与挑战的城市空间，以及具有潜力的地区项目，战略性地改善城市环境品质。在城市与区域层面，将城市形态的设计与战略机遇、发展目标、行动计划和社会经济密切联系起来。 结语 针对偏重细节和微观层面的城市设计不足，提出将城市设计置于城市发展战略层面予以研究，形成城市设计战略的实践范式与实践。总结研究总结西方城市的实践经验，应开展长远的、全局的、主动的谋划，为城市发展战略提供城市设计指引，增强城市设计在提升环境质量方面的战略作用。在城市与区域层面，将空间形态与社会经济、发展机遇机密关联起来，形成支撑规划管理的战略研究。在城市地段和项目上，将城市设计作为地区发展的“催化剂”，通过城市设计战略性地塑造建设环境。 （注 感谢导师吴唯佳教授对该文的悉心指导，该课题得到北京市教委重点学科群建设项目“城市规划建设与管理”资助，以及昆明理工大学省级人培启动基金的资助。） 注释 （1） “战略”泛指统领性、全局性的谋划和对策，正如亨利明茨伯格等总结“战略”可以作为一种观念、（Perspective）、定位（Position）、计划（Plan）、策略（Ploy）和模式（Pattern）等，虽无精确的定义，但这些理解共同构成了接近“战略”本身的含义。“战略”广泛应用于军事、政治、文化、社会经济领域，如果将战略作为一个巨系统，城市就是重要的子系统，进一步又可以分出社会经济发展战略和空间战略，空间战略又含有景观战略等，也应包含有城市设计战略，作为城市发展战略的子系统。（参见：亨利明茨伯格,布鲁斯阿尔斯特兰德, 约瑟夫兰佩尔 战略历程 纵览战略管理学派刘瑞红, 等,译 北京 机械工业出版社 2006）。 （2） 撒切尔政府时代，推行城市企业化经营，1986年大伦敦议会被废除，将规划权利下放，33个自治市区独立完成“单一发展规划”。尔后，1990年代大伦敦区域的规划指引则由咨询机构伦敦规划咨询委员会（LPAC）与33个区政府拟定，也包含有开放空间等一些城市设计指引。 （3） 城市设计战略包含建筑轴线、公共活动中心建筑序列、城市功能、建筑规模、建筑高度、标志性建筑以及城市设计系统工程、三维形态、建筑群、秩序感。 参考文献： 1 Rouse J The seven Clamps of Urban Design，Planning，1998（No1293）：18-19 2 杨辰，李京生 城市设计新视角：概念性城市设计探讨以东京第六届概念性城市设计国际竞赛为例 城市规划，2003（7）：89-96 3 单峰，刘朝晖，韩笑 总体城市设计核心内容及核心技术方法应用论总体城市设计中的特质空间表达 规划师，2010（6）：99-104 4 Punter J The Vancouver Achievement：Urban Planning and Design Vancouver：University of British Columbia Press，2003 5 程海帆 城市设计战略国际经验及其对北京的启示（上） 北京规划建设，2012a（4）：90-95 6 程海帆 城市设计战略国际经验及其对北京的启示（下） 北京规划建设，2012b（5）：41-45 7 Carmona M，Punter J，Chapman D From Design Policy to Design Quality：The Treatment of Design in Community Strategies Local Development Frameworks and Action Plans London：Thomas Telford，2002 8 Cowan R Urban Design Guidance：Urban Design Frameworks Development Briefs and Master Plans London：Thomas Telford，2002 9 GLA The London Plan：Spatial Development Strategy for Great London 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