加强境外国有资产监管的途径与方法探析

加强境外国有资产监管的途径和方法研究“走出去”进行境外投资,是企业实现全球化的重要方式,有助于在更大的范围和更广的领域合理配臵资源。长期以来,国有企业在境外投资中充当了先行者和主力军的角色。特别是在能源矿产领域的国际拓展中,更是国有企业和资本占据了主导地位。随着全球化进程的推进,国有企业的境外投资活动将日趋频繁,境外国有资产规模越来越大,如何将其纳入有效的监管体系并降低其风险水平,日益成为迫切需要解决的新课题。一、我国境外国有资产管理现状近年来,随着世界经济全球化步伐加快和我国“走出去”战略的不断深化,中国境外国有资产规模迅速扩大。中国外汇储备2012年末余额为3.31万亿美元,连续多年排名世界第一。截止2011年底,中国投资设立的境外企业超过1.8万家,分布在全球177个国家和地区,境外资产总额接近2万亿美元。在中国企业快速增长的海外并购和投资中,国有企业尤其是中央企业仍然占据了主导地位。2010年,中央企业对外直接投资499亿美元,境外工程承包营业额538亿美元。截至2011年底,中央企业境外资产总额3.1万亿元,营业收入3.5万亿元,实现净利润1034.5亿元,分别占全部中央企业的11%、16.9%和11.3%。国有企业规模较大的境外投资主要集中在资源、能源1和建筑工程行业,中石油、中石化、中国五矿、中国建筑等企业是其中的典型代表。我国企业境外投资形成的境外国有资产主要包括以下几部分:由国内国有资金向境外投资形成的固定资产和流动资金;境外投资中取得的经济效益属于国有资产部分转化的固定资产和流动资金;境外企业通过租赁方式所获资产中应归国有的部分;注册商标、专利等无形资产归国家所有的部分等。境外国有资产投资的主要特点是投资时间长、数额大、决策复杂且难度大、影响效果的因素多、效果持续时间长、转移性与替代差等,境外国有资产投资的这些特点决定其必然有很大的风险。我国境外国有资产管理面临着许多问题和管理难题,存在的突出问题主要表现是:从宏观层次看,国家对整个境外投资还缺乏统一规划和协调,各部分、各地区以及某些行业往往根据自身的需要,自行决策对外投资,缺乏可行性研究和风险防范对策,影响了对外投资宏观经济效益的提高。从微观层次看,境外企业国有资产管理混乱,在经营上尚没有形成一套科学的决策体系和风险管理体系。个别境外企业财务管理不健全,导致账目不清,资产不明。由于境外企业距离较远,境外经营环境与国内差距极大,使境内投资单位鞭长莫及,造成某些境外企业管理不力中的负责人采用非法手段,以公开的或隐蔽的形式侵吞国有资产。二、境外国有资产管理中面临的主要风险2中央企业走出国门后,由过去仅承担生产经营风险转变为承担复杂的国际竞争风险,部分“走出去”的企业对国外投资市场、国际竞争环境及投资所在国法律法规了解不够,因此其开拓国际市场所面临的潜在风险就非常突出,主要表现在:(一决策风险。因缺乏对境外投资环境、投资项目的有效风险评估,致使境外投资决策存在一定盲目性,从而可能出现风险。(二管理风险。是指企业对境外投资各项管理链条中存在的风险。由于一些企业管理理念和管理模式落后,“名义工资”、“多套帐”、“避税”等做法表面上看似取得了暂时利益,实际上存在较大的法律风险和财务风险。同时由于境外企业财务管理不规范、监管不到位,还会造成境外投资关系不明确,财务核算不统一的风险。(三政治风险。是指与东道国政治、社会、法律有关的、人为的、投资者无法控制的风险,如国家政局不稳定,政权更迭频繁、甚至战争等给境外企业带来的风险,它是境外投资最大、最不可预期的风险,是经营者不能控制的风险。一旦在东道国遭遇政治风险,投资者的利益便可能丧失殆尽。(四经济风险。包括汇率风险、合作对象企业的信用风险、经济形势的急剧变化风险等。其中对经济不发达、政治波动剧烈、对外汇进行管制的国家,汇率风险是境外企业普遍存在较大的风险。(五法律风险。是由于企业外部法律环境发生变化,或3由于企业自身及有关各方未按照法律规定或合同约定有效行使权力、履行义务形成的风险,如知识产权保护及技术标准壁垒的风险等。三、加强境外国有资产监管的途径和方法与国内相比,在运营境外资产时,挑战更大,决策更复杂,在生产经营、资产投入、营销手段和汇率方面具有更大的可操作性和灵活性。针对境外国有资产现状和面临的风险,需要结合实际,不断创新监管途径和方法,确保境外国有资产保值增值。(一建立境外企业的科学民主决策体系。规范境外企业的治理模式,结合监管要求和所在国法律,建立科学的公司治理结构,从体制上防止国有资产流失。具体而言,就是要通过公司章程或公司内部管理文件加强董事会或国有资产授权经营主体对投资决策权的控制,实现董事会对境外投资有效控制和对经理层的有效监督,明确企业内部决策主体,构建对境外国有资产保值增值负责的科学组织结构。加强公司监事会的职能,以法律形式或者公司章程明确监事会的职责范围和监管目标,随时发现并纠正经营管理行为的偏差。建立健全境外企业各级党组织、纪检监察组织和工会组织,通过企业党委书记担任董事长、纪委书记担任监事会主席,党政交叉任职、坚持民主议事决策制度和职代会、业务公开等民主管理制度等措施,各级党组织参与企业重大决策,形成权力约束、科学决策和民主运行机制,充分发挥党组织的监督保障作用。通过健全组织4体系,杜绝监管真空,确保境外国有资产监管到位。(二建立境外资产风险防范体系。建立科学的投资决策体系,实现境外投资决策科学化、程序化和规范化。在进行境外投资决策前,进行科学的投资可行性分析,对投资所在国的经济发展状况、政局稳定情况和对外国投资的优惠政策进行综合评估,投资效益进行深入分析。财务部门在进行项目可行性分析阶段,应对项目的经济效益进行科学的估算,使用数据要多方调查论证,确保准确。在项目可行性分析环节充分发挥财务闸口作用,把境外投资的决策风险扼杀在摇篮里。境外企业设立后,密切注意各种风险影响因素的变化情况,定期进行投资风险分析,尽力规避风险,减少不利影响。可建立风险综合评价预警系统,适时进行风险的跟踪评估、预警和监视,正确识别风险、衡量风险,采用规避、办理保险、谈判安排等方式协调好企业与东道国之间的利益关系,通过灵活运用金融工具、控制和分散风险,最大限度地实现风险的抑制和转移等。(三建立内部控制制度体系。针对境外业务特点有针对性地设计业务控制活动是防范境外资产流失的首要环节。建立更加严格、规范的财务管理与报告制度,保证总部相对准确地掌握境外企业的实际财务状况,提前发现问题并采取有效防范措施。建立境外高管的权利制衡机制,有效限制境外企业负责人的过大权利。可采取境外企业负责人与财务负责人由两人分别担任,财务和资金报表实行“联签制度”。资产规模较大的境外企业建立财务总监外派制度,财务总监薪酬由总部直接发5放。加强境外机构网络建设，建立境外企业与总部的有效信息 沟通平台。建立资金、财务、资产、生产等多方位、多渠道的 信息管理平台，确保所有重要信息，在管理系统内按照权限规 范、公开、透明地操作，保证信息的实时全方位监控。建立适 度授权和审批制度，明确境外企业的决策权限，在加强境外企 业管理的同时保持其经营的灵活性。建立定期内部审计制定， 通过完善对境外企业内部审计强化内控制度的执行。同时通过 聘请国际会计师事务所实施外部审计，实现内控制度评价及优 化。通过建立完备的内部控制制度体系，不断强化境外企业管 理， 防范资产流失， 维护境外国有资产安全， 增强企业竞争力。 （四）建立信息公开披露体系。建立信息公开披露制度是 实现社会监督的根本保证。境外国有资产信息披露的内容应包 括境外企业的资产状况、财务状况、经营状况、人员状况等信 息。可参考上市公的财务会计准则编制年度报告，通过企业门 户网站或专门网站向社会披露，充分发挥公众对境外国有资产 的监管作用。应充分发挥职工群众的监督作用，结合境外项目 实际，充分利用业务公开、厂务公开等现有公开方式，不断拓 展公开内容，使职工关心的热点、难点、重点问题及时公开。 可在境外企业机关、基层队建立公开栏，在企业网站建立公开 网页，畅通公开渠道。完善企业公开办法，明确公开内容、方 式、 目标和时限， 定期督促检查， 做到应公开的内容尽量公开。 通过流程监管、节点控制、风险防范、结果公开，实现权利过 程监控。 6 （五）建立经营者薪酬考核体系。建立与国际接轨的市场 化经营管理者激励机制，可以持久地调动经营管理者的积极 性，有利于加强对境外企业的监管。通过绩效评价与考核，建 立管理人员的收入与企业绩效相挂钩的激励机制，调动境外企 业经营者的积极性，并建立境外企业经营者的行为规范体系， 有效约束经营者的行为。建立和完善境外国有资产流失的责任 追究制度，对境外企业决策者违反决策程序导致国有资产流失 和日常经营中故意或者过失导致国有资产流失两种行为，追究 责任者的法律责任，这种责任应包括民事责任、行政责任乃至 刑事责任。要把党风廉政建设责任制和国有