2012年度水利预算项目管理工作要点解析

2012年度水利预算项目管理工作要点解析,郝继军,水利部预算执行中心,2011年12月,2012年度水利预算项目管理工作要点解析,一、当前预算项目管理面临的形势、任务和挑战二、2012年度预算项目管理工作要点解析三、绩效评价工作,一、当前预算项目管理面临的形势、任务和挑战,(一)、形势和挑战1、预算公开带来的挑战今年已经公开了“三公经费”，以后要发展到项目公开。行政事业类项目已经在内网公开。2、预算执行进度带来的挑战随着社会民主、政务公开等方面的不断进步和发展，执行进度的压力只增不减。3、绩效评价带来的挑战专门作为一个问题在后面介绍。4、审计的挑战绩效审计、延伸审计、动态监控、免疫系统平台。,一、当前预算项目管理面临的形势、任务和挑战,(二)、困难和问题1、人少事多的矛盾水利投入持续加大，科学化、精细化要求越来越高，人员编制有限。解决办法：提高效率，加强信息化建设。2、有模糊认识对项目支出预算的模糊认识还不同程度存在。解决办法：加大宣传、培训的力度。3、从流程管理向内容管理转变任重道远。两基建设需要加强，许多项目还只是过过手，不能深入到内容中去。解决办法：加强学习、加强基础数据和资料库建设，培养复合型人才。,二、2012年度预算项目管理工作要点解析,（一）、抓好日常性工作项目清理；新增项目立项评审；规划项目、中央分成水资源费项目（含国家水资源监控能力建设项目）、水利普查项目审查；公益性行业科研项目预算审查、科研修购项目立项审查；项目总结验收；绩效评价；宣传培训。,二、2012年度预算项目管理工作要点解析,（二）、突出重点工作水利部中央级预算项目管理信息系统建设和试运行；2013-2015年基层房屋维修规划编制；科研修购规划编制（待定）；绩效评价指标体系和评价标准体系建设；项目管理基本数据库和资料库建设。,三、绩效评价工作,近年来，我们党和政府按照贯彻落实科学发展观和中国社会经济发展现实情况的要求，越来越重视和加强绩效管理工作。在十七届二中、五中全会提出“推行绩效管理和行政问责制度”后，又陆续推出了一系列加强绩效和责任管理的措施要求。到2011年3月，国务院成立政府绩效管理工作部际联席会，极大地加强了推动政府绩效管理工作的力度。政府绩效是问责制度的前提和基础，是反腐倡廉的重要组成部分，是实现责任政府的必由途径和保证。财政作为政府的经济职能，贯穿于政府各部门、各职能之中。推进财政支出绩效管理，是管理型政府向服务型政府转变的必然要求，是公共管理科学化的基本路径，是公共财政的本质要求，是政府绩效管理的难点和重点。预算绩效管理则是财政支出绩效管理的核心，项目支出预算作为部门预算的重要组成部分，只有通过建立项目预算安排与项目执行效果评价有机联系的绩效管理评价体系，实施对部门项目支出预算绩效的综合评价，才能建立正确的激励机制，强化产出管理、效益管理，才能合理配置资源，规范预算资金分配，才能从根本上提高财政资金效益，推进财政科学化精细化管理。,三、绩效评价工作,什么是？绩效评价的概念；为什么开展？绩效评价的意义；谁评价？绩效评价的主体；评什么？绩效评价的对象；怎么评？绩效评价的程序；绩效目标绩效评价的前提；评价指标、标准、方法绩效评价的基础；绩效评价报告绩效评价的产品；评价结果应用绩效评价的目的。,三、绩效评价工作,1、概念（1）绩效财政绩效(PerformancePublicExpenditure)也称财政效率，指政府的公共支出与获得的有效公共服务的对比关系(公式1)。财政绩效是从效率一般公式演化来的，公式为：此公式也称为绩效公式，它告诉我们：绩效指向结果，即有效公共服务(办实事)。它将公共服务分为“有效服务”与“无效服务”，后者不计算绩效。这点具有革命性。以结果来证明公共政策及其资金投入是否有效是绩效评价的基本要求，也是其优点；它相对于财政拨款而言。它通过评价而获得。绩效并非自然界物质的概念，而是管理概念，这与学生需要通过考试成绩来评价，利润要通过会计核算来确定一样，没有评价就无所谓绩效。,三、绩效评价工作,（2）预算绩效管理简称绩效管理，指以绩效指标和事业成本为核心，以绩效目标、绩效拨款和绩效评价为基本环节的政府理财模式。预算绩效管理是由绩效评价发展来的。它最早是美国提出的，1949年胡佛委员会提出了绩效评价设想，但因缺乏基本条件而未实施。1979年英国保守党执政期间进行了“雷纳评估”，按绩效评价结果，教育部将高校的拨款标准分为6类，使绩效评价延伸到预算管理。它进而被澳大利亚、新西兰引进。1993年美国政府通过了政府绩效与评价法案。,三、绩效评价工作,三、绩效评价工作,预算绩效管理的特点：它既是理念，又是制度体系。作为理念，它以提高财政效率为出发点；作为制度体系，它要求按财政资金流程的环节设置机构，解决财政处室与部门联系过密的难题；它基于公共委托代理和财政信息公开两个假定。这就是说：一是整个制度是在财政信息公开的环境下，按信息化、扁平化、流程化、环节化要求运行；二是以政府内部的财务、会计信息公开为条件；三是体系以资金流为中心设计，按公共委托代理要求，将预算资金以外的财务管理事项，委托部门管理。,三、绩效评价工作,预算绩效管理的特点：它实行严格的“收支两条线”管理。一是重新分类行政事业单位，分为政府组织和非营利组织。二是在管理上：政府组织收支全部纳入预算，收入上缴预算，支出由预算安排；对非营利组织采用“依法经营，政府补助，自负盈亏”的制度；它以绩效评价为动力，以绩效指标和事业成本为核心。在预算编制上，它以“购买成本原则”替代需求原则。可见，预算绩效管理既非绩效预算，也非一般的预算改革，而是制度创新，是服务型政府的核心制度之一。,三、绩效评价工作,（3）绩效评价指政府和财政部门依据“花钱买服务”的效率原则，借助于一定程序和指标，对公共支出效果做出评议和估价的制度。【办法：财政部门和预算部门(单位)根据设定的绩效目标，运用科学、合理的评价方法、指标体系和评价标准，对财政支出产出和效果进行客观、公正的评价。】,三、绩效评价工作,绩效评价的特点：对象上的限定性。绩效评价对象是公共资金，按“谁管钱，谁评价，谁用款，谁接受评价”原则进行，目的是回答“与购买的公共服务相比，花钱是否值得？”；操作上的规范性。绩效评价是一项制度，在公共支出产生效果后进行。绩效指标、程序和时间是三个要素；体现公共价值标准。任何评价都体现价值。绩效评价是根据委公共托代理进行的，评议、估价等是对公共支出的效果的价值判断。价值标准通过绩效指标，程序及标准等体现。,三、绩效评价工作,（4）过程与结果逻辑分析法将事物运动分为投入、过程、产出、结果和影响等五阶段。结果指人们对产出的应用而产生的后果。影响指结果所产生的社会后果(如观念、习惯的转变)。结果通常可量化测定，而影响难以量化。在下图中，按不同的产出标准，我们可分为投入产出评价、绩效评价和政绩评价等。,三、绩效评价工作,（5）考核与评价含义不同。考核指上级对下级就布置工作的考察和核查，以回答做了没有？做得怎样？属过程管理；评价是按某一既定目标或价值方法不同。考核的对象是过程，而评价的对象是结果；依据不同。考核基于领导与被领导关系，而评价基于委托代理关系。它基于某种价值标准。,三、绩效评价工作,2、意义落实科学发展观的必然要求。建设高效、责任政府的重要内容。提高财政透明度的迫切需要。有利于公共财政体制的完善。3、主体目前是财务预算部门牵头、业务部门共同开展（第三方）。4、范围部门预算支出绩效评价包括基本支出绩效评价、项目支出绩效评价和部门整体支出绩效评价。我部目前是试点，主要是重点重大项目，由财政部在下达部门预算明确试点项目，已经评价过得项目有：引江济太、长江河道采砂、节水型社会建设、水质监测，明年增加了防汛业务费（从跨年度支出项目向经常性经费发展）。将来发展方向：所有财政性资金，包括项目支出和基本支出，评价项目逐步“横向到边，纵向到底”、有效扩大绩效评价范围。,三、绩效评价工作,5、内容绩效目标的设定情况；资金投入和使用情况；为实现绩效目标制定的制度、采取的措施等；绩效目标的实现程度及效果；绩效评价的其他内容。6、程序（略）7、绩效目标绩效目标是绩效评价的对象计划在一定期限内达到的产出和效果，由预算部门在申报预算时填报。绩效目标应当包括以下主要内容：预期产出，包括提供的公共产品和服务的数量；预期效果，包括经济效益、社会效益、环境效益和可持续影响等；服务对象或项目受益人满意程度；达到预期产出所需要的成本资源；衡量预期产出、预期效果和服务对象满意程度的绩效指标；其他。要求是：指向明确、具体细化、合理可行。,三、绩效评价工作,8、评价指标、评定标准和方法预算绩效管理以绩效评价为动力，以绩效指标和事业成本为核心。绩效的关键在于有效性。建立一套科学系统、可操作的指标体系是评价的核心内容，指标体系的质量是决定评价效果的关键因素。财政项目预算绩效评价指标体系的构建应在基本理论的指导下，结合行业特点制定。绩效指标是指用于测量公共支出效果的指数或指数体系。由于公共支出效果具有外部性，即社会性，无法用利润等内生指标去评价，只能按照绩效评价的自身规律去研究，所以绩效指标成为所有绩效评价研究者和实践者共同遇到的首要和关键的难题。,三、绩效评价工作,8、评价指标、评定标准和方法绩效评价指标分为共性指标和个性指标。共性指标是适用于所有评价对象的指标。主要包括预算编制和执行情况、财务管理状况、资产配置、使用、处置及其收益管理情况以及社会效益、经济效益等。个性指标是针对预算部门或项目特点设定的，适用于不同预算部门或项目的业绩评价指标。共性指标由财政部统一制定，个性指标由财政财务部门会同业务部门制定。制定绩效评价指标，要梳理本部门及所属单位的职能、职责，认真分析项目的特点，深入解析项目的绩效内容，按照不同性质项目共同的绩效特征，结合事业支出业务类型分别制定。目前将水利事业项目分为管理类、监测类、规划研究类、服务支持类、工程类和其他类等六大类项目，分类构建绩效评价指标体系。绩效评价标准是指衡量财政支出绩效目标完成程度的尺度。绩效评价标准具体包括：计划标准。是指以预先制定的目标、计划、预算、定额等数据作为评价的标准。行业标准。是指参照国家公布的行业指标数据制定的评价标准。历史标准。是指参照同类指标的历史数据制定的评价标准。其他经财政部门确认的标准。,三、绩效评价工作,8、评价指标、评定标准和方法绩效评价方法主要采用成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等。成本效益分析法是指将一定时期内的支出与效益进行对比分析，以评价绩效目标实现程度；比较法是指通过对绩效目标与实施效果、历史与当期情况、不同部门和地区同类支出的比较，综合分析绩效目标实现程度；因素分析法是指通过综合分析影响绩效目标实现、实施效果的内外因素，评价绩效目标实现程度；最低成本法。是指对效益确定却不易计量的多个同类对象的实施成本进行比较，评价绩效目标实现程度；公众评判法。是指通过专家评估、公众问卷及抽样调查等对财政支出效果进行评判，评价绩效目标实现程度。9、绩效报告财政资金具体使用单位应当按照本办法的规定提交绩效报告，绩效报告应当包括以下主要内容：基本概况，包括预算部门职能、事业发展规划、预决算情况、项目立项依据等；绩效目标及其设立依据和调整情况；管理措施及组织实施情况；总结分析绩效目标完成情况；说明未完成绩效目标及其原因；下一步改进工作的意见及建议。10、绩效评价报告（略）；11、结果运用（略）,三、绩效评价工作,12、水利部行政事业类预算项目绩效评价指标体系的初步探索和思考（1）项目分类根据水利事业预算项目绩效考评的目的和要求，我们考虑不同性质项目中共同的绩效特征，结合事业支出业务类型，把水利事业项目分为以下几类：管理类：包括水行政管理、水利行业管理等为公共服务为主，表现形式以监查督促、检查、考核、协调、宣传等，具体包括经常性日常管理、科技推广、教育培训、技术交流协作、出版发行、会议等项目，其结果的反映多以文件、纪要、书籍等来表现。监测类：水质监测、水文测报、水土保持监测、水资源监测等；其结果的反映多以数据、公告（通报）等来表现。,三、绩效评价工作,规划研究类：事业发展规划、项目规划、立法前期研究、制度建设、政策研究、调研、科学技术研究等；其结果的反映多以报告、论文发表、提案建议等来表现。服务支持类：设施设备运行维护、设备购置、房屋维修、办公租赁等，能够形成资产和保障资产正常运行的项目；其结果的反映多以资产增加、功能恢复提高等来表现。工程类：工程抢险和水毁修复、防汛救灾应急项目等以土建等为表现形式有实物工作量的项目，其结果的反映多以实物工程量来表现。其他类：扶贫、国际组织会费、救灾补助等。完成特定任务，其结果的反映多以经费一次性发生使用来表现。,三、绩效评价工作,（2）各类指标水利事业管理类项目绩效考评指标体系，包括4个一级指标9个二级指标22个三级指标。,三、绩效评价工作,三、绩效评价工作,三、绩效评价工作,三、绩效评价工作,三、绩效评价工作,三、绩效评价工作,三、绩效评价工作,三、绩效评价工作,（3）运用实例201