政府采购主体责任及风险防范.ppt

政府采购的主要职责及风险防范，SASAC机械工业经济管理研究院采购与PPP研究中心，2017年6月21日，个人介绍，SASAC机械工业经济管理研究院学术委员会秘书长陆汉阳，采购与PPP研究中心常务副主任，财政部、公安部、空军评标专家。国家发展和改革委员会就招标人、中国政府采购专家委员会成员、招标与投标杂志编委会、管理评论杂志评论员、经济政府采购杂志专栏作家的考试和培训进行了演讲。他曾在北京大学、中央财经大学、中国政法大学、国际经济贸易大学等大学讲授政府采购、购买力平价和宏观经济学课程。当当网出版的PPP模式：全流程指导与案例分析，在同类图书销售中排名第一。兼职社会工作：中国物流与采购联合会特邀研究员、对外贸易经济合作大学国际招标与政府采购研究中心特邀研究员、国际关系政府采购研究所兼职研究员、公共采购智库秘书长。什么是“政府采购”可以概括为三句话：第一句话：政府采购不是简单的买东西。政府采购制度作为市场经济国家的一项非常普遍的制度，旨在规范公共部门的采购行为，实现公共资源的优化配置。从本质上讲，政府采购也是一种商品或服务的交易活动，但与私人采购活动相比，由于其使用的资金是公共资金，其活动只能按照法律规定的程序进行，并实行严格的预算限制和公共审计程序，以接受纳税人的监督。政府采购是政府履行职能的重要宏观调控工具。政府采购具有鲜明的公共性、规范性和指导性。它是一个集金融管理、产业政策和对外贸易政策于一体的国家公共管理体系。它体现了政府的重要战略意图和政策优先方向。它是市场经济条件下政府履行职能的重要宏观调控工具。其政策功能日益突出。政府采购政策的职能：保护民族产业和民族产品，支持中小企业，促进节能环保，支持少数民族和妇女企业，促进科技创新。政府采购管理是一项系统工程。它集政府行政管理和市场需求于一体，其管理职能远远超出了传统财务管理的范围。无论是对政府采购管理机构还是对执行机构，其人员素质要求都比较高。不仅要有一定的专业技能，还要有经济管理的能力。第二条本法适用于中华人民共和国境内的政府采购。本法所称政府采购，是指各级国家机关、事业单位和组织利用财政资金，在依法制定的集中采购目录内或者采购限额以上采购货物、项目和服务的行为。第四条招标方式适用于政府采购项目的招标。适用范围、区域采购主体、采购资金形式、采购对象、采购门槛例外：军事、港澳三个发展阶段：(1)政府采购的萌芽阶段(1980-1994年)(2)政府采购制度的探索阶段(1995-2002年)(3)全面实施阶段(2003年至今)，萌芽阶段。十一届三中全会后，由于经济特区的建立，外资和企业大量进入，以国际招标为主的世界先进贸易模式进入中国。1980年10月17日，国务院在政府采购法中首次提出“对部分生产建设项目在探索阶段，上海关于开展和保护社会主义竞赛的暂行规定于1995年开始试行政府采购改革。这是中国第一份试行政府采购活动的地方文件。深圳市第二届人民代表大会常务委员会第二十七次会议于1998年10月27日通过并公布，自1999年1月1日起施行。深圳首次以立法形式颁布实施。这是中国第一部关于政府采购的地方性法规。在勘探阶段，财政部于1999年4月发布了关于市级卫生医疗单位加强财政专项修购经费管理的若干规定。此后，2000年的深圳经济特区政府采购条例、政府采购管理暂行办法、政府采购招投标管理暂行办法、政府采购合同监督暂行办法、政府采购品目分类表、2003年的政府采购信息化管理暂行办法和2003年的政府采购运行规程暂行规定相继颁布。在勘探阶段，国务院于2002年10月批准了管理与采矿分离，成立了中央国家机关政府采购中心，负责国务院系统的政府集中采购。各地要在2002年底前(最迟在2003年第一季度)将原来在财政部门设立的集中采购机构和职能分开，单独设立集中采购机构。相关法律，招标投标法实体法，大、小规模政府集中采购法；强调管理；规范各级国家机关、事业单位和组织；财政资金政府采购法程序法、小规模法、大规模工程招标法；强调市场竞争；规范采购货物、工程和服务时采用招标方式的任何主体；2011年11月30日国务院第183次常务会议通过，2011年12月29日国务院第613号令发布，2012年2月1日起施行，政府采购法使用国有资金、国际组织或外国政府的贷款和援助资金、企业自有资金、商业或政策性贷款、政府机关或机构列入财政预算的消费资金以及招标投标法实施条例。作为招标投标法的配套行政法规，招标投标法实施条例总结了实施条例多年的实践经验。在招标投标法现行法规的基础上，招标投标法丰富和完善了相关制度，增强了法律法规的可操作性。具体来说，2014年12月31日国务院常务会议通过的政府采购法实施条例更加明确、细化、有力。2015年，全国政府采购规模21070.5亿元，首次突破2万亿元，比上年增长3765.2亿元，增长21.8%。财政支出占国内生产总值的比重分别达到12%和3.1%。2014年，全国政府采购规模1730.534亿元，增长924.24亿元，增长5.6%，下降11.6个百分点，分别占全国财政支出和国内生产总值的11.4%和2.7%。货物、工程和服务采购金额分别为6571.4亿元、11155.2亿元和3343.9亿元，分别占全国政府采购规模的31.2%、52.9%和15.9%。货物和工程采购相对稳定，比上年分别增长1341.4亿元和1014.1亿元，分别增长25.6%和10%。随着地方政府购买服务的推进，服务购买量明显增加，比上年增加1409.7亿元，增长72.9%，占政府购买量的比重明显上升，比上年增长4.7个百分点。2014年下降的第一个原因是宏观因素。中国经济进入新常态，国内生产总值增速下降，导致中国财政税收增速下降，进而影响财政支出和政府采购的增速。第二是政策原因。八项规定等反腐败和反浪费政策的大力推进，严格控制了“三项公共资金”的支出，客观上直接影响了政府采购的规模增长(当然这是好事)，具体体现在货物和项目的采购上。第三，制度原因。政府采购制度改革已经进入深水领域。除了政府采购服务和购买力平价是新的增长点之外，很难推动其他领域的扩张和增值工作。基础设施项目、国有企业、金融、设备、对外援助、军事物资的采购这解决了法律适用和理论理解的问题，为未来公共服务采购提供了良好的法律环境。发展趋势、市场化。十八届三中全会提出要强调市场的决定性作用，国务院全面实施了行政审批权的取消和下放。在政府采购领域，在现行法律法规框架下，仍有许多行政审批项目。政府采购机构的管理模式由“审批制”转变为“备案制”，商务部对机电产品国际招标资格的审批也被取消。这两件事可以看作是未来改革方向的信号。此外，促进政府采购服务和公私伙伴关系也反映了利用市场力量和市场资本来改善政府的公共服务和基础设施供应能力，这也将对政府采购改革产生一些影响。法治。党的十八届四中全会提出依法治国，政府采购要依法进行。政府采购绝不是简单的采购。从本质上讲，政府采购也是一种商品或服务交易。然而，与私人采购相比，由于其使用的资金是公共资金，其活动只能按照法律规定的程序进行，并实施严格的预算限制和公共审计程序，以接受纳税人的监督。因此，我国政府采购制度自实施以来一直依法进行。今后，按照中央政府的要求，它应该成为依法行政的示范区。国际化。目前，中国正处于加入世贸组织政府采购协议的进程中。2014年12月22日，财政部向世贸组织提交了中国加入政府采购协定的第六份投标名单。这一投标首次被纳入大学、医院和国有企业。所有的工程项目都被列入了投标名单，起拍价也降低到了参与者的水平，有19个投标省份。一带一路战略推动中国加快对外开放，下一轮政府采购协议谈判将进入快车道。未来，国内政府采购市场可能面临来自国外供应商和产品的更多竞争。同时，应修改和调整相关的国内政府采购规则，以符合世贸组织的要求。世贸组织解决了开放私人商业市场的问题。2001年中国加入世贸组织后，外国供应商可以在中国投资，投资公司，进行加工、生产和销售，但仅限于企业和个人，特殊行业的一些限制除外。在政府采购协定签署之前，国家政府购买和支持国内商品是很自然的，这并不违反世贸组织的义务。当然，有些行业必须购买外国商品，因为中国目前无法生产，但一旦国内生产能力和供应能力具备，限制外国供应商就没有问题。然而，在签署政府采购协定之后，必须遵循国际招标程序，给予外国供应商平等、公开和透明的竞争机会。2016年，一个里程碑式的事件成为中国政府采购协议谈判的转折点。中国的“一带一路”计划修建一条从匈牙利到塞尔维亚的高速铁路，但这条铁路在登陆时被欧盟叫停。由于欧盟认为高铁项目是基础设施项目，属于政府采购领域，中国不是政府采购协定的缔约方，中国没有资格参与高铁项目的建设和招标。匈牙利和塞尔维亚都愿意在中国投资，但欧盟从法律条约的角度阻止了中国的投资，称如果匈牙利想继续投资，就需要与欧盟公司组建合资企业，欧盟公司应该持有大部分股份，50%的货物和设备购买是欧盟的，这不符合中国投资的目的。在一带一路的大战略下，中国开始提出主动加入政府采购协议，尽快开放政府采购市场。与此同时，因为开放是等价的，市场专业采购，以医疗设备采购为例，美国医疗设备领域最大采购公司的盈利模式与合同能源管理非常相似。在许多医院购买医疗设备，可以以较低的折扣价获得产品。折扣部分然后被分成购买者。这是它的盈利模式，其他行业也有类似的专业采购公司。这也是中国招标代理机构未来转型和探索的方向。根据招标采购法律问题的主体，可以分为与投标人有关的法律问题、与招标代理机构或采购代理机构有关的法律问题、与评标专家或评标专家有关的法律问题以及与投标人有关的法律问题。根据招标采购法律问题的阶段，可分为招标采购准备阶段的法律问题、开标阶段的法律问题、评标阶段的法律问题和中标阶段的法律问题。根据招标采购法律问题的性质，可以分为民事法律问题、行政法律问题和刑事法律问题。政府采购准备阶段常见的法律风险、销售采购文件阶段常见的法律风险、专家抽取和评标委员会组建阶段常见的法律风险、开标阶段常见的法律风险、评标阶段常见的法律风险和签订合同阶段常见的法律风险。在政府采购准备阶段，不符合采购实施条件，采购组织形式不当，采购方法运用不当，进口采购产品审查程序不依法进行，采购公告不按规定发布。不符合采购实施条件的，政府采购项目及其资金计划必须纳入年度政府预算，经财政部门和本级人民代表大会批准。未编制并报送政府采购实施方案的临时采购项目或追加预算采购项目，应当由采购人进行说明，经财政部门按照职权批准后，方可组织实施。如果采购人在采购项目启动前无法落实项目资金或资金来源，一旦政府采购项目启动，将面临不履行政府采购合同、获得民事赔偿和受到主管部门行政处罚的风险。案例：如果采购机构不当，并作为一般政府采购项目列入集中采购目录，疾控中心应委托集中采购机构采购犬舍。属于本部门且对系统有特殊要求的项目，实行部门集中采购。单位有特殊要求的项目，经省级以上人民政府批准，可以自行采购。未委托集中采购机构对应当实行集中采购的政府采购项目实施集中采购的采购人，将面临政府采购监督管理部门责令改正、停止按预算支付资金的风险，并受到直接负责的主管人员和其他直接责任人员的处罚。避免集中采购：14年上半年，中央政府5亿个项目的采购方式运用不当。公开招标应当成为政府采购的主要采购方式。因特殊情况需要采取公开招标以外的其他采购方式的，应当在采购活动开始前取得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准。竞争性谈判、单一来源招标、询价的情况：医疗设备规避招标、采购方式运用不当、竞争性谈判采购货物或服务的，应符合下列条件之一：(1)无供应商投标或无合格投标