电大法学本科毕业论文《公安公文规范化研究》.doc

中央广播电视大学人才培养模式改革和开放教育法学专业毕业论文公安公文规范化研究姓名： 学校： 学号： 指导教师： 定稿日期： 内容提要 公安公文规范化关系到公安公文的严肃性和权威性，加强公安公文规范化也是加快推进公安机关执法规范化的必然要求。本文首先对公安公文的概念、特点、作用及其规范化的重要性进行简单介绍，然后对公安公文规范化的含义及存在的主要问题进行阐述分析，最后就如何实现公安公文规范化提出建议，为规范公安工作、提高办案质量，加快推进公安机关执法规范化建设提供支持。关键词：公安公文 行政公文 法律文书 公文规范化目 录一、 公安公文的概念、特点及作用4（一） 公安公文的概念4（二） 公安公文的特点41.学科的综合性42.功能的应用性43.内容的政策性与法律性44.效力的权威性与强制性45.语言的庄重、准确、洗练、质朴性5（三） 公安公文的作用51.指挥和交流的作用52.记载与固定的作用53.凭据和史料的作用54.宣传和教育的作用5二、 公安公文规范化的重要性5（一） 有利于充分发挥公文的作用5（二） 有利于全面提高工作质量和效率6（三） 有利于简化公文处理程序6（四） 有利于加快公文运行的现代化步伐6（五） 有利于公文的归档管理和检索6（六） 是加强公安执法规范化建设的必然要求6三、 公安公文规范化的含义6（一） 格式规范化6（二） 内容规范化6（三） 程序规范化6四、 当前公安公文规范化存在的问题7（一） 公文数量偏多7（二） 公文制发不规范7（三） 公文报送不规范7（四） 公文处理效率低7（五） 电子公文使用率低7五、 针对当前公安公文规范化存在问题的改进措施8（一） 严格控制公文数量，提高公文质量8（二） 确保公文处理的实效性、严肃性和安全性8（三） 完善责任制和办理通报制度8（四） 提升公文制作人员的素质与技能培训8（五） 加快无纸化办公技能的普及8参考文献10安公文规范化研究随着我国法制化进程的逐步深入和发展，国家对公安机关依法行政和依法办案的要求也越来越高。公安公文是具体实施公安工作的重要工具，在规范公安工作、提高办案质量的诸多因素中，提高公文质量,加强公安公文规范化建设是一个最基本也是最重要的方面。一、公安公文的概念、特点及作用（一）公安公文的概念公安机关在日常公务活动中按照特定程序制作、使用的具有特定内容和体式的文字材料称为公安公文，它是公安机关开展各项公务活动的重要工具。公安公文分为通用公文和公安法律文书两大类。国家机关、社会团体和各类组织共同使用的文书是通用公文，它一般分为国家行政机关公文、规范性公文和事务文书。公安机关和其他国家行政机关一样，制作并使用这类文书。公安机关在执法活动中依法制作和使用的具有法律效力或法律意义的文书是公安法律文书。公文产生并应用于社会实践，工具性是其本质属性，即公文是人们处理实际事务的工具，国家机关、社会团体和各类组织依靠公文处理内部管理事务和对外联络沟通。公安机关作为国家刑事司法力量和社会治安管理者，公安公文是其进行行政管理和开展执法活动不可或缺的工具1。（二）公安公文的特点 特点，是指人或事物的独特之处，是区别人与人之间、事物与事物之间的本质属性1。与私人文书、其他行业公文等相比，公安公文的特点表现在以下六个方面： 1.学科的综合性公安公文以语言为信息载体，以篇章制作和运用为单位，逻辑严密、语言得体、程式合范是基本要求1。研究公安公文必须综合运用语言文学、修辞、写作和逻辑等学科的最新成果与方法，以揭示其内在规律，总结制作规范，提高制作能力。另外，公安公文制作还要吸取和运用公安学科各分支学科的研究成果和方法。例如，制作刑事法律文书必须要综合运用刑法、刑事诉讼法、刑事证据学、犯罪学等方面的知识。“讯问笔录”是看似简单但制作使用频率高的公安文书，如果不懂预审、心理、证据等学科的知识，就可能无法胜任制作询问笔录的工作。 2.功能的应用性公文产生的目的是解决实际问题、处理实际事务，具有强烈的应用性。公安公文也是如此。一方面，它产生于行政管理、刑事诉讼和行政诉讼活动中，是推进和保证公安机关各项工作顺利进行的重要工具；另一方面，如果脱离公安工作，公安公文，特别是公安法律文书就失去了其存在的意义和价值。因此，公安公文的写作必须紧紧围绕公安工作的需要，通过实践总结，不断提高制作公安文书的能力，切实有效地服务公安工作。 3.内容的政策性与法律性 公文产生并应用于公务活动，是公务活动的载体。公安机关各项公务活动的产生和开展必然要遵循相关政策与法律、法规，而公安法律文书是公安机关履行法律赋予的职责、依法办理案件的工具，因此，公安公文的内容具有政策性和法律性。 4.效力的权威性与强制性 公安机关是国家行政、执法机关,其公文内容必须体现国家的政策和法律法规,公文运作必须按规定程序进行,公文的内容应确保得到有效的贯彻、执行,对适用对象产生行政约束力或法律效力，这种效力由国家的法律、法规予以保障。因此，公安行政公文的效力具有法定的权威性，其刑事司法文书的效力具有强制性1。 5.语言的庄重、准确、洗练、质朴性 公安公文的语言具备公文语体的特点，在风格上表现为庄重、准确、洗练和质朴，深入浅出，通俗易懂。庄重，是指公文用语端庄郑重，符合现代汉语规范，以避免使用方言土语为原则，与含蓄、风趣、形象、幽默、生动的文学语言有明显区别；准确,是指公文语言表意精准，符合事实，解释统一，凡属推测、估计、想象的文字一律不能使用；洗练，是指公文用语简洁，用尽量少的文字准确无误地表情达意，切忌冗长、枝蔓和模棱两可；质朴，是指公文用语应朴实无华、明白晓畅，不能用渲染、夸张、比拟等积极修辞方法1。为保证各项公务活动的有序开展和公安业务的有效进行，公安公文的语言必须保证符合上述特点。 （三）公安公文的作用 1.指挥和交流的作用 公安公文的指挥和交流作用，是指公安公文在公安各项公务活动中上传下达、横向交流的作用。公安机关肩负依法履行维护国家政治安定、社会稳定和人民安居乐业的重任以及确保机关内部的正常运行，各项工作正常开展都必须在严密的组织领导下进行，公安机关上级对下级的指挥与领导、同级兄弟单位间的交流与沟通，均需依靠公安公文的运行，这也是公安公文产生和存在的必要性所在2。 2.记载与固定的作用 公安公文的记载与固定作用，是指它记载着公安机关处理公务活动的目的、经过和结果，并以文字的形式予以固定，以便日后有据可查。公安行政公文记载并固定了公安机关开展的各项工作；公安法律文书则记载和固定了案件的由来、经过和结果以及案件侦查和审理过程。 3.凭据和史料的作用公安公文的凭据和史料作用，是指公安机关在处理公务活动中，公文是决策、执行和认定、评价的凭据。随着依法行政和规范执法的推进，公安公文的凭据和史料作用将越来越重要，尤其是公安法律文书忠实记载了案件受理、立案侦查和移送起诉的全部办理过程，且前一阶段为后一阶段的诉讼活动提供了文字凭据2。公安公文也是公安机关接受法律监督、检验办案质量的可靠依据与真实史料，如果遇有申诉或歧义即可通过对案卷的复查，作出判断，做到不枉不纵，维护法律尊严和人民群众的合法权利2。 4.宣传和教育的作用 公安公文的宣传和教育作用，是指公安机关在处理公务活动中，公文内容体现了公安机关的意图，是政策与法律、法规在具体问题或案件上的运用，具有宣传和教育作用。它以鲜活的案例进行社会主义法制宣传和开展教育，以规范人们的日常行为，提高人们依法开展各类活动和坚决同违法犯罪行为作斗争的意识2。二、公安公文规范化的重要性 公安机关按照法律规定行使国家行政权和司法权，是政府重要的职能部门之一。公安机关性质的双重性，决定了其在对内管理和对外行使公权力方面要更加严肃、严格和规范，因此，实现公安公文规范化至关重要。（一）有利于充分发挥公文的作用公文的作用主要是传递信息、反映情况、指导工作、记载事项、约束行为。公文运行不规范、不标准，往往会影响和妨碍其作用的有效发挥3。（二）有利于全面提高工作质量和效率高效有序的工作，是完成任务、实现目标的重要保证。公安机关各项日常工作的开展，都离不开公文这一工具。实现公文的规范化和标准化，是保证工作的顺利开展，提高工作的质量和效率的前提。（三）有利于简化公文处理程序随着经济、社会的快速发展，社会各界对行政机关的办事效能提出了新的、更高的要求，作为行政机关处理公务、管理事务的公文，其发展和改革的方向也必须要求走向简化，而实现公文格式的统一化、规范化是实现简化公文处理的一个重要途径 3。（四）有利于加快公文运行的现代化步伐新形势下行政机关更好地履行职责、提高效能的必然条件是实现公文运行的现代化。只有实现了公文运行的规范化和标准化，有了统一的标准才能对公文进行自动化处理，进而加快公文运转的速度，大幅提高工作效率，确保真正实现信息资源共享，加快公文运行的现代化步伐。（五）有利于公文的归档管理和检索公文格式规范化、标准化之后，公文运转中就可以按照公文的属性进行科学分类，建立公文的分类体系，以便采用计算机或其他现代化办公设备对公文进行归档管理，这样不仅会大大减轻公文档案工作人员的劳动强度，还有利于提高公文检索处理的速度和能力3。（六）是加强公安执法规范化建设的必然要求公安法律文书是公安执法活动的重要载体和表现形式，既是公安机关内部执法监督的重要依据，又是行政复议、行政诉讼中的重要证据。规范制作公安法律文书既是现行法律、法规的要求，也是具体执法办案的实际需要。规范公安法律文书的制作和应用，是进一步增强办案民警的法律意识，提高办理案件质量的重要途径，也是加强公安执法规范化建设的必然要求。三、公安公文规范化的含义 公安公文规范化主要是指格式规范化、内容规范化和程序规范化。（一）格式规范化 公安公文格式规范化是充分发挥公安公文作用,维护公文严肃性、权威性和公正性的必要条件3。公安机关使用的行政公文的格式须按中共中央办公厅、国务院办公厅2012年4月6日联合印发的党政机关公文处理工作条例予以规范，按法定的程式进行；公安法律文书的格式必须根据公安部颁布的刑事法律文书格式样本和行政法律文书格式样本进行制作，这种格式的规范化是公安公文区别于其他公文的明显特点。（二）内容规范化公文内容是公文处理工作必须予以高度重视的核心问题, 对于确保公文质量具有至关重要的作用。在具体的公文处理工作实践中, 由于机关公文处理人员的写作水平不够高或主观上的疏忽大意, 造成公文往往出现逻辑不清、修辞不当、表述不明等各种内容表达上的问题。具体而言, 公安公文内容上存在的问题主要涉及正文结构、表达方式、语言文字这三个方面。正文结构不规范的问题主要包括层次不清、段落不明, 转换突然、缺少过渡, 开头不简、结尾无力, 缺少成分、文种不合等; 在表达方式上的不规范, 主要包括叙述过于简单、不充分, 或者过于繁杂、内容杂糅, 表意不够清楚等问题; 而在语言文字上不规范,主要存在语法、修辞、标点等病误比较明显的问题。（三）程序规范化公安行政公文的处理程序要按照党政机关公文处理工作条例中关于向上级机关、下级机关行文的行文规则，公文的起草、审核、签发等公文拟制程序，收文办理、发文办理和整理归档的公文办理等程序有序进行。公安法律文书的处理要严格按照公安部关于刑事、行政案件的文书处理程序进行4。公安公文处理程序规范化是提升业务工作水平的有效手段和加强正规化建设的重要内容，是切实维护公安公文权威性、严肃性和规范性的具体表现。四、当前公安公文规范化存在的问题（一）公文数量偏多下发文件总体数量偏多，存在着可发可不发而发了的问题。有的单位认为某个业务部门下发的文件不如以单位名义下发的文件有权威性，总想以单位名义行文下发，以引起基层重视，提高执行效力。有时还对同一项工作多次发文，导致单位发文数量居高不下，基层陷入“文山会海”，严重影响基层单位的工作效率5。（二）公文制发不规范主要存在问题是文种使用不当。最典型的案例是请示、报告、意见文种混用，用“报告”请示工作，或在报告中夹带一些要请示的事项；本应该使用“意见”的却写成了“报告”；不相隶属的单位、部门为表示谦恭、尊重该用“函”却用“请示”或“报告”；另外，格式缺项、丢项现象也经常发生。行政公文一般由16个部分组成，其中发文机关标识（红头）、发文字号、标题、主送机关、正文、成文日期、印章、主题词、印发机关和印发日期等是必不可少的项目。但现实工作中，以白头形式报送的，请示件不署明签发人或签发人不符合规定要求、缺联系人信息、附件、文号，印发时间与发送时间不相一致，使用纸张和印刷不规范的现象普遍存在5。（三）公文报送不规范一是上行文多头主送。一个请示文件，同时报送上级单位多位领导同志，一些只涉及某些职能部门的公文同时报送多个单位。二是上行文直报。将需要上级单位审批的事项，以部门或部门负责人的名义，越过上级单位文秘部门，直接报送单位领导。三是上行文报送效率低。属于主管部门职权范围内的具体问题，不是直接报送给主管部门处理，却报送综合办公室转办，增加了公文旅行的时间，影响处理效率。四是下行文不规范。有些部门在未经上级单位同意的情况下便向下级单位正式行文，责令下级单位向该部门报送材料，甚至还要求下级单位必须转发该部门下发的文件，否则就要在一些评优评先达标活动中扣分5。（四）公文处理效率低在收文处理中，有的不是严格按照规定程序办理，对来文不经过登记便直接办理，没有批注拟办意见就直接交领导批办，承办人对办理情况不进行标注。有的不能按规定时限处理文件，或者批注的拟办意见不到位，导致文件运转程序出现问题，有的没有找准政策依据或者没有根据实际情况提出办理意见，出现了误事误时现象6。在发文处理中，存在办理不够及时的现象，进而导致上级单位研究决策或下级单位贯彻执行的时间太少，严重影响了公文的效用6。有些领导批示过的请示件转到部门办理，不按时报送办理结果，拖延很长时间才报上来或者三番五次的催要办理结果，却屡催不办，拖延的原因也不进行说明。（五）电子公文使用率低 有些办公室工作的同志将公文处理电子化误认为是办公室内的文字处理电脑化，还有不少领导干部习惯于传统的办公方式，至今不会使用或不愿意使用电脑和网络办公，造成机关办公自动化、公文电子化链路的中断，使无纸化办公无法推进。电子政务平台功能远未充分利用，花巨资建成的办公自动化系统，存在资源严重闲置的现象6。五、针对当前公安公文规范化存在问题的改进措施（一）严格控制公文数量，提高公文质量“文山”是个顽症，但并非绝症。制发公文要坚决贯彻中央关于加强领导作风建设的的要求和国务院、省委省政府有关精简文件的通知精神，本着必须、准确和效能的原则从严控制文件的制发，从源头上控制和减少公文数量7。公文篇幅要短、内容要精，开门见山，直述不曲，要言不烦，意尽言止7。文种应当严格按照行文目的、发文机关职权和与主送机关的行文关系进行确定。公文送负责领导签发前，应当由所在机关办公室认真进行审核，正式印制前一律由办公室文秘部门进行复核，对审签手续、附件材料、公文格式进行规范把关，确保切实提高公文质量。（二）确保公文处理的实效性、严肃性和安全性各级行政机关工作人员要树立及时、准确地办理每一件文件的观念，做到件件有着落，事事有结果7。制发文件，从起草、审核、审签、校对等环节都要认真负责，严格按规定要求和程序办理，保证公文处理的实效性。收文办理，总体上要求都要快速处理，一般公文应尽快处理，紧急公文必须急事急办，在规定时间内办结。严格公文处理程序，确保公文处理的严肃性；印发文件要按规定程序审签，采取自下而上、逐级把关、对上负责的办法进行，一般不得超越职位的管理范围和权限签发公文7；涉密公文的处理要严格执行中华人民共和国保守国家秘密法及其实施办法，严把打印、收文、传递、阅办、清退、归档和销毁关，确保每个环节都不出问题7。建议加强对公文办理工作人员的资格审查和岗前培训，通过多种途径提高其工作能力和业务水平。（三）完善责任制和办理通报制度一是要强化责任管理，实行退文处理制度。凡出现不符合规范的公文，办公室要退回报文单位重新办理，由此造成的工作延误，由报文单位自行负责。二是要完善催办制度。紧急公文跟踪催办，重要公文重点催办，一般公文定期催办8。三是要建立催办报告制度。每月初报告上月公文办理和催办情况，同时，对各承办单位承办情况予以通报。（四）提升公文制作人员的素质与技能培训执行力是一切工作的生命力。美国政策学者艾利森先生认为:在政府工作中,为了实现政府政策的目标,方案确定只占10%,而其余的90%取决于有效的执行8。在公安公文写作与处理中,其关键也在于执行,即严格执行有关法律、法规以及上级文件规定。而就目前公安公文行文中存在的问题来看,主要是对相关法律、法规