浦东新区民办非企业单位.docx

浦东新区民办非企业单位 浦东新区民办非企业单位-当代中国正处于一个难得的历史发展机遇期，随着经济体制、政治体制和社会管理体制改革的深入，传统的高度计划型管理模式正在转型与消退，国家从对社会资源的高度垄断中有计划、有步骤地退出，多元投资主体进入经济和社会事业领域，民办非企业单位正是在这一背景下得以发展，并受到各方越来越多的关注。 民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。主要包括民办学校、医院、慈善福利机构、科研院所、文化馆所、体育机构、咨询机构、公共服务机构等。民办非企业单位在促进政府职能转移、提供公共服务等方面承担着重要的社会功能，在整合社会服务资源，更新社会服务理念，创新社会服务方式，拓宽社会服务领域，促进社会的公平公正，培育社会的慈爱氛围，形成社会管理和社会服务的合力等方面，具有重要的作用和意义。 浦东新区作为中国改革开放的象征，上海现代化建设的缩影，为在新一轮发展中，在更高的起点上实现快速发展，将把体制创新作为突破口和着力点，进一步完善社会主义市场经济体制，深化政府管理体制改革，推进社会事业管理体制改革。因而，研究民办非企业单位的生存发展环境，促进民办非企业单位的健康成长，无疑是整个体制创新的一个有机组成部分。 正是基于以上考虑，我们确立了浦东新区民办非企业单位的生存与发展环境研究的课题。在过去六个月内，经过问卷调查、个案研究、座谈会和深入访谈，收集了民办非企业单位有关的生存与发展资料，形成了研究报告。这里主要对浦东新区民办非企业单位生存和发展的环境进行简要地分析，并提出若干政策建议。 一、浦东新区民办非企业单位发展的现状与存在的问题 (一)背景与现状 浦东新区自1990年浦东开发开放以来，连续14年获得持续、快速地发展。目前，浦东新区的面积占上海市的1/12，人口占上海市的1/10，而工业产值占1/4，外贸出口占1/4，引进外资占1/3。浦东新区的GDP已经从1990年的60.24亿元，快速增长到2003年的1502亿元，超过全市的1/5 。在此同时，作为上海实现“一个龙头”、“四个中心”的核心功能区和改革示范区，社会事业也伴随着经济得到同步发展，多种经济成分参与的民办非企业单位破土而出。在本市率先成立旨在发展社工、服务社会的上海浦东新区罗山市民会馆；率先成立由4050人员组成，以帮困济难为宗旨的上海浦东新 区慈爱公益服务社和结合“星光计划”开展为老服务的居家养老服务社；建立了全市第一家上海浦东阳光慈善救助服务社，对城市生活无着的流浪乞讨人员宣传相关法律法规，做好告知、引导和护送工作。 2001年浦东新区开始启动民办非企业单位的登记工作。三年来，民办非企业单位的登记数连年增长。2001年为147家，2002年为201家，2003年增至265家，占全市3404家的8%。在创办民办非企业单位的社会组织中，国有企业占14.2%，国有事业占34.2%，私营企业占19.2%，外资企业占2.5%，其他(基金会、社会团体、自然人等)占30.1%。涉及的行业和领域为教育、卫生、文化、科技、体育、劳动社会保障、民政、法律服务等。它们在推动浦东新区社会事业的全面发展和进步，提高市民的文化教育素养和生活生命质量，维护社会稳定等方面都发挥了一定的作用。 (二)存在的突出问题 浦东新区民办非企业单位的发展，与浦东新区经济和社会事业的蓬勃发展的现状相比相对滞后，突出表现在以下几个方面： 1、发展不快 截止2003年底，浦东新区共有经过核定登记的民办非企业单位265家，平均每5363人拥有一个民办非企业单位。这一数字虽然高于全国及上海市的平均水平，但明显低于发达国家。据统计，全国约为13139人有一个民办非企业单位，上海市约为6900人有一个民办非企业单位。在美国，每160个人即有一个非营利组织。 2、规模偏小 以成人教育机构为例，据54份调查问卷统计，职工人数平均每个成人教育机构为16.6人，其中10人以下有29家，占总数的53.7%，11-20人的有12家，占总数的22.22%，20人以上的有13家，占总数的24.08%。特别值得提出的是，职工为5人及5人以下的成人教育机构竟达12.96%，最少的只有2人(图1)。 3、结构不合理 在目前登记在册的265家民办非企业单位中，按照社团处的登记分类，教育类无疑占了极大的比例，其中成人教育排在第一位，有133家，占全部民办非企业单位的50%，其次是民政福利，有47家，占总数的15%，再次是学历教育和职业培训，各占14%，其它各项加在一起只占7%。如果将教育类进行归类合并，则教育类占全部民办非企业单位的66%(图2)。这说明，浦东新区的民办非企业单位的结构不合理，有些领域过度成熟饱和，有些领域却未得到充分的发展，还有些领域甚至还是空白。 图2 浦东新区民办非企业单位的类别构成 4、生存艰难 民办非企业单位的财务状况普遍偏紧，在158家有效问卷中，有72.2%的民办非企业单位处于勉强维持状态，10.1%的民办非企业单位存在着较大的赤字，只有7.6%的民办非企业单位在财务上有较多结余(表1) 。 表1 民办非企业单位的财务状况 类 别 单位数 比 重 有较多结余 12 7.6 勉强维持 114 72.2 有较大赤字 16 10.1 其他 16 10.1 合计 158 100.0 二、对民办非企业单位生存与发展环境的基本分析 总体来说，浦东新区的民办非企业单位普遍长不大，做不强，经营困难。造成这种状况的原因是多方面的，但其中主要原因是没有为民办非企业单位的生存与发展提供一个理想的社会环境。 (一)法制政策环境方面 在对法制政策环境的总体评价中，认为非常满意的占6.5%，基本满意的占56.2%，二者合计只有62.7%。而不满意或说不清的合计达37.3%，超过了1/3。如果考虑到调查的官方背景对调查对象的心理影响，基本满意的回答中，可能潜藏着诸多的无奈和不满（表2）。 表2 民办非企业单位对政策环境的评价 类 别 单位数 比 重 非常满意 10 6.5 基本满意 86 56.2 说不清 34 22.2 不太满意 23 15.1 合计 153 100.0 具体表现在： 1、立法滞后，配套政策不齐 民办非企业单位的发展需要健全的法制环境，需要建立相关的法律法规体系。但是，目前国家有关民办非企业单位的立法工作严重滞后，仅在1998年后国务院颁布了民办非企业单位登记管理条例，以及民办教育促进法和民办教育促进法实施条例，而涉及民办非企业单位在用地、贷款、税收、职工社保待遇等方面都缺乏明确、具体的配套政策。管理处于无法可依，无章可循的状态。仅以税务票据为例，没有考虑到民办非企业单位的特殊使用对象，目前大多使用的是刮奖式发票，给民办非企业单位的日常管理带来了一系列的负面影响，甚至被许多人误认为是餐饮发票，至今没有得到很好的解决。 2、监管主体不明 民办教育促进法第八条规定，民办学校的举办者应当按时、足额履行出资义务，民办学校存续期间，举办者不得抽逃出资，不得挪用办学经费。由于缺乏严格的监管，使以上规定难以落实，例如，在某成人进修学校，作为出资方的原单位总想把这所进修学校当作自己的“三产”从中获取利润。即使在进修学校形成独立法人资格后，原举办单位仍然常常以各种名目向该民办非企业单位要钱。2000年底以来，不仅抽走了原有的20万的注册资金，还要该进修学校先后上交了28万。然而，对于此类违规行为，民办教育促进法对监管的主体是不明确的。 3、尚未建立公共财政体系 在财政政策上的问题，突出表现为承担政府职能的民办非企业单位不能得到相应的财政拨款，最典型的是许多民办中小学为政府承担义务教育职能，却不能和公办中小学一样获得国家财政的生均经费拨 款。例如，公办学校义务教育阶段，20032004年度小学和初中生均经费1学年分别为640元和752元，以民办金苹果学校为例，目前为本区承担义务教育的学生约为1500名，每学年就没能享受到约100万元生均经费。另外，政府相关部门通过购买服务的办法，让一些民办非企业单位为政府分忧解难，例如，近年新区政府有关部门利用民间组织的优势，委托民间组织对本区外来务工人员子女学校进行管理，对校长、教师开展业务培训，对规范办学起到了促进作用。政府与民间组织签定委托协议，完成项目给予资金补贴。但因没有建立公共财政体系，因而即使获得某些临时性的财政补助和政府购买，也往往是因人而为，缺乏制度化的保证。 4、税收政策滞后 民办非企业单位对有关税收政策的评价是：认为非常合理的占5.4%，认为基本合理的占43.5%，认为不太合理的占27.9%，认为非常不合理的占3.4%，另有19.8%的单位认为“说不清”。这一调查结果表明，认为非常合理和基本合理的单位不到一半，认为不太合理和非常不合理的达到30%以上，这说明目前民办非企业单位在税收方面确实存在着需要认真研究的问题。 据调查，目前我区各领域的民办非企业单位的税收有以下几种情况： （1）享受免税 能享受免税政策的单位是：教育类的民办中小学、民办幼儿园，民政类的民办养老机构，卫生类的民办医院和门诊部；民办科研机构； （2）未享受免税，营业税率为3%，所得税率为15% 这些单位有：从事非学历教育的进修学校、劳动类职业技能培训机构，文化类艺术团； （3）未享受免税，营业税率为5%，所得税率为15% 这些单位有：部分从事非学历教育的进修学校、部分劳动类职业技能培训机构，教育类的服务机构，体育类的俱乐部，民政类的各种公益服务机构。 我国政府虽已按照国际通行做法对民办中小学教育、民办医院和民办的养老机构等民办非企业单位实行了免税的优惠政策，但是由于我市政府有关部门在制定上海市财政局、上海市地方税务局关于本市社会团体和民办非企业单位票据及税收管理问题的通知这一文件的过程中，对理应享受免税优惠政策的民非单位的规定采取了列举的方法，致使一些新型的公益性民办非企业单位未被列入其中，从而不能享受到应享受的优惠待遇，他们仍要与服务型企业一样，交纳一定的税收，反映了税收政策的不公平、不合理。这些单位包括有区民间组织服务中心、乐群社工服务社、华爱社区服务管理中心、慈爱公益服务社等，都要交5.5%的税(其中营业税5%，另有教育附加税、建设税等，平均5.5%)。 除 此之外的其他民非单位，根据其非营利性的特点，也应享受相应的税收优惠，如：一些民办的成人非学历教育的学校提出，他们不仅没有得到应有的税收优惠，甚至连他们为政府所做的一些公益性的工作，也要被征税。 在从事非学历教育的各类进修学校中，也有部分是公益性很强的学校，但同样未能有免税的优惠，如，专门接受展望计划西部人才工程委托，为西部地区培训各类管理人才的展望发展进修学院所缴的营业税率3.33%（包括城建税、教育费附加等），所得税率为15%，该学院2003年11月开办至2004年9月，已缴纳营业税105803.82元，城建税7406.27元，教育费附加等4232.15元；2003年11月、12月所得税2381.69元，至今合计纳税117442.24元。 劳动类职业技能培训机构目前在本区有39家，承担着本区促进就业，提高劳动者技能的任务。近几年这些职业培训机构致力于劳动技能的开发，根据市场需求推进职业技能培训，积极培训失业下岗人员，帮助掌握新的劳动技能，实现再就业；培训在职社会劳动者，帮助提高劳动技能和工作水平。这类职业技能培训机构，除列入政府培训补贴项目享受财政补贴的资金给予免税外，其余的为社会提供的劳动技能培训都要缴税，因此，也有要求享受减免税优惠的呼声。以上海市浦东上船职业技术学校为例，2003年缴纳营业税及附加为60311.54元，税率为3.33%；缴纳所得税392381.23元，税率为15%；上海市浦东沪东中华职业技能培训中心2003年缴纳营业税42106.95元。 民办非企业单位非营利性的特点，决定了它盈余资金不能分配的原则，这是营利性企业与非营利性机构的根本区别。因此，税收负担重，既不符合民办非企业单位非营利性的特征，也影响了社会公益事业的发展。 5、人事政策缺乏同等待遇 民办非企业单位职工的专业技术职务评定、工资待遇，人事档案、社会保险等方面既没有一个系统的法律规定，又不能与公办事业单位职工享受同等待遇。劳动人事和社会保障政策等已经成为阻碍当前民办非企业单位快速健康发展的政策障碍。这一点在民办学校中尤其突出，教师流动性大，师资不稳定，已成为制约民办学校发展的重要因素。民办福利机构如果要走出目前的困境，达到规模化、专业化的层次和水平，也必须要通过公平合理的劳动人事和社会保险政策吸引大批优秀的高层次人才参与。 6、政策导向不够明确，扶持力度跟不上 民办非企业单位的发展，需要有明确的行业政策导向。由于缺乏明确的行业发展政策导向，使民办非企业单位的发展基本上处于自由放任的状态，从而导致教育类民非单位相对饱和，而新区文 化类、艺术类、博物类、图书出版类、研究咨询类、社会服务类等其他种类的民办非企业单位，目前的数量都还很少，有些领域还是空白。对民非单位的政策扶持是十分重要的，例如，新区老年人口增长快（据2003年底统计，60岁以上人口已达33.2万），2002年，新区制定了浦东新区社会办养老机构资金补贴暂行办法，由于政策导向明确，调动了社会办养老机构的积极性，在新区48家养老机构中，民非单位登记的转制养老机构22家，床位1572个；目前由社会办养老机构共有32家，床位2502个。相反，由于对文化类民非单位没有政策扶持，这类民非单位在新区仅2家。 (二)管理体制方面 管理体制是民办非企业单位生存与发展环境的重要组成部分。在这次调查中，对民办非企业单位现行管理体制非常满意的只有0.7%，基本满意的占57.2%，两项合计不足58%。而认为非常不合理、不太合理、说不清的竟占42.1%。作为强势政府下的一项管理体制获得这样的评价，显然与浦东新区的整体形象不匹配。具体表现在： 1、登记中的双重管理 目前对民办非企业单位实行的是双重管理体制。所谓“双重管理体制”，就是民办非企业单位必须通过业务主管单位和登记管理部门的双重认可才能获得合法身份，并且要同时接受登记管理部门和业务管理部门的双重管理。这种体制与工商企业只要在工商行政管理部门一家进行工商登记的管理体制形成明显反差。 由于实行双重管理体制，民办非企业单位在登记注册、常规管理和年度检查等方面都比工商企业麻烦。同时，登记管理部门、业务主管部门、工商财税部门等国家相关的职能部门之间在政策制定和政策执行中往往缺乏协调，互不配套，常常导致民办非企业单位无所适从，疲于应付。民办非企业单位提出，“双重管理体制”不但没有给民办非企业单位带来任何好处，反而增加了很多麻烦。还不如直接登记为工商企业。事实上确实有相当一批本属民办非企业单位已登记范围的社会组织直接登记为一般工商企业。 2、业务上的多头管理 据成教类民办非企业单位反映，仅对他们进行业务管理的单位就有区社发局教育处、区教育署、区成教办等多家单位。这些机构不仅自身设置重复，关键是在业务管理上不仅没有实施建章立制和有效监管，反而过多地介入各种具体的事务性的干预和限制。在民办中小学教育中，受到的限制就有：办学科目设置的限制，收费限制、招生限制、场地租借限制，等等。另据敬老院等福利类民办非企业单位反映，在护理员与老人比例、床位数核定等方面干预太多。 3、相关服务的缺失 民办 非企业单位迫切需要的相关服务还跟不上。 一是信息传输渠道不畅。不能及时提供民办非企业单位所需要的信息，特别是帮助其进行正确的决策的信息； 二是评先创优归口管理部门不明，覆盖面不广。有些单位没有纳入党政各类先进单位、先进个人的评选； 三是政府主管部门，在检查、评估、验收，指导中多头评估，重复检查； 四是真正成为联系政府与民办非企业单位的桥梁和纽带的行业中介服务体系尚没有建立和发展； 五是乱收费、乱摊派现象仍然在一定程度上存在。调查数据显示，有三分之一的民办非企业单位感受到乱收费的压力。在调查中，某成人教育学校的校长反映，乱收费的重点是某些中介组织和评估机构，如某教育评估机构一次收费达3000元，而实际工作只花了两小时，评估只是走过场，接待稍有不周之处，甚至还会遭到对方在评估报告中的小动作。 总之，浦东新区民办非企业单位的生存和发展环境还不如人意，尤其表现在法制政策环境上。正是这种种社会环境的制约，在很大程度上遏制了民办非企业单位的生存与发展，导致浦东新区民办非企业单位无法像非公有制经济单位一样得到蓬勃发展与壮大。 三、优化民办非企业单位生存与发展环境的若干建议 (一)统一思想、准确定位、总体规划 围绕浦东新区要在更高的起点上实现快速发展的总体要求，从进一步牢固树立和全面落实科学发展的角度，充分认识民办非企业单位在加快政府职能转变、发展社会公益事业和服务社区居民，促进社会全面进步和人的全面发展，建立和谐社会等方面的重要作用。另外根据浦东新区新一轮发展要求，已到了迫切需要为民办非企业单位生存和发展创造良好环境的时机。各业务主管单位要进一步加强对民办非企业单位的领导，对民办非企业单位的发展速度、发展数量、发展规模准确定位，在调查研究的基础上，认真制定各业务领域民办非企业单位发展的总体规划，并纳入浦东新区经济和社会发展“十一五”计划以使其发展与浦东社会全面进步的要求相适应。 （二）加强协调，理顺关系，积极营造良好的法制环境 良好的法制环境是民办非企业单位得以持续健康发展的基本前提，在目前有关民办非企业单位法律法规尚不健全的情况下，通过地方文件和区内行政规定等措施予以弥补，填补民办非企业单位发展过程中的规范空白，把浦东新区的民办非企业单位的发展纳入法制化、规范化轨道。建议采取如下政策措施： 1、尽快制定促进浦东新区关于民办非企业单位发展政策扶持的若干意见，对民办非企业单位的扶持政 策、措施、组织领导等作出规定，并尽早批准实施。 （1）贷款。对申请贷款用于自身发展，金融部门应给予优先和优惠，对政府鼓励发展并承担一定政府职能的民办事业项目的贷款，政府可以考虑给予贴息补助。 （2）税收。企业事业单位用于举办民办非企业单位的资金可以税前列支；公益性民办非企业单位应该全部享受免税待遇；其他民非单位经营的利润、接受的社会资助和捐赠、获得的政府购买服务资金，用于改善民办非企业单位服务条件和拓展民办事业的，应给予免税待遇。 （3）土地。在征用土地及交纳基础设施费用，在房产、土地等税费方面，享受公办事业单位同等待遇。 （4）人事。在人才引进、教育培训、职称评定、福利待遇、社会保障等方面，按照“老人老办法、中人中办法、新人新办法”，促进专业技术人员在不同所有制的事业单位之间自由流动。 2、建立基金，完善财政框架 通过购买服务的方式和途径对民办非企业单位的发展实施扶持。在政府公共财政框架中，设立政府购买服务和其他资助的公共财政会计科目，每年从本级财政预算中拨出一定比例的民办事业发展资金；建立不低于1000万元的民间组织发展基金，用于对民间组织创业初期的扶持，用于向民间组织购买服务、提供资助和贷款贴息等。 在政府职能转变过程中，凡原来由政府承担的职能转移到相应的民办非企业单位后，应坚持费随事转，给予相应的经费支持。如被确认承担国家义务教育的民办学校，在生均经费拨款方面；在抵御重大自然灾害和社会风险过程中，对民办非企业单位和公办事业单位以同等待遇。 另外，在票据管理上率先解决当前的不规范情况，实行统一票据、统一管理、统一检查。 （三）转变职能、创新机制、探索建立完善的服务体系 完善的服务体系是民办非企业单位生存发展的有效保障。浦东新区“小政府，大社会”的建政格局，浦东新区率先转变政府职能，实行行政审批制度和行政管理方式的改革，要求探索建立和大力培育服务体系，承接政府职能的剥离，来为民办非企业单位的生存发展提供全方位、多层次的服务。 1、发挥社会的自我管理职能，对政府可管可不管的事务要坚决让位于社会。坚持“政府引导、民间运作、各方参与、群众受益”的运作机制，充分发挥民办非企业单位在承担政府职能转变，吸纳、协调、整合社会资源和提高社会服务方面的作用。 2、强化“浦东新区民间组织服务中心”的建设，充分开发其为民办非企业单位和社会团体服务的功能，使它真正成为政府职能转变，政府剥离事项的承 接载体，成为政府联系民办非企业单位和社会团体的桥梁和纽带，成为为民办非企业单位和社会团体提供全方位服务的公共服务平台和“窗口”。 3、建立科学的评估机制，把握民办非企业单位的健康发展；建立民办非企业单位的孵化器，培育需要重点发展的民办非企业单位；建立民办非企业单位信息网，加大信息交流力度，建立诚信机制，实行网上年检。 （四）积极引导、优化结构、按社会需求发展壮大 1、填补缺失空白领域 根据当今世界的综合国力竞争，是经济、科技、军事等硬实力的较量，也