招投标仍是预防工程建设领域腐败的重点

招投标仍是预防工程建设领域腐败的重点工程建设领域是权钱交易、商业贿赂的“重灾区”，不但发案率居高不下，大案、要案突出，而且犯罪手段趋向隐蔽，花样不断翻新。在国家为拉动内需而启动新一轮大规模工程建设之际，有效防范商业贿赂等腐败犯罪，是应对金融危机不可或缺的重要组成部分。最近，中共中央办公厅、国务院办公厅印发关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见，就规范工程建设领域市场交易行为，促进反腐倡廉建设作出了具体部署。笔者认为，应对工程建设领域腐败的高发态势，需要坚持“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的方针，针对工程建设领域的“危险源”，探寻工程建设领域权钱交易、商业贿赂等腐败现象的治标治本之策。改革管理体制，压缩权力寻租空间治理工程建设领域腐败现象长效机制的构建，首先要从改革管理体制着手，建立与市场经济相适应的管理体制，从源头上设置商业贿赂的“防火墙”。改革行政审批制度，压缩权力寻租空间。规范政府权力调控市场的约束机制，严格控制、限制权力对资源配置的不当干预。完善审批方式，规范审批程序，公开部门和机关及人员的职权、办事程序、过程、结果、监督方式，对政策制定、决策和执行过程实行“阳光”作业，建立科学合理的行政管理和监控机制。推行电子政务、网上审批制度，建立信息管理平台。加强工程建设领域互联互通的诚信体系建设，建立严格的市场准入制度。主要包括:建立招投标信息管理系统围绕建设市场的信誉评价、项目考核、合同履约、黑名单等市场信用记录，建立信用档案，公开信用情况，对有行贿记录的单位或者个人，采取限制市场准入、取消投标资格、降低企业资质等级、吊销企业资质证书，直至清出工程建设市场。实施履约考核在工程项目实施过程中，由招标人(建设单位)对中标人在工程质量、廉政建设情况等履约情况实行全过程跟踪考核，考核成绩提交主管部门备案，并作为在招标评审过程中信誉评分的依据。建立和使用信用档案对参与工程项目招投标活动和履行合同的从业单位和个人建立信用档案，进行信用评级，作为资格审查、评标阶段对投标人进行信用评价的重要依据和对投标人是否符合市场准入的评判依据之一。建立科学的行贿犯罪档案查询制度2006年3月，最高人民检察院印发了关于受理行贿犯罪档案查询的暂行规定，但由于设置了“由检察机关立案侦查，并经人民法院裁判”的前置条件以及局限在“建设、金融、医药卫生、教育和政府采购领域”，录入范围太窄，导致这项工作在许多地区没有发挥其应有的作用。有必要通过协作机制，利用各种信息平台，整合资源，将相关信用信息纳入全国统一的企业和个人征信系统。创新监督机制，建立全方位的监督体系反思传统的被动式监督机制的失效，笔者认为，需要围绕容易滋生权钱交易、商业贿赂的环节，实行贴近、主动和无缝隙的监督，才可能达到良好预防效果。系统构建中突出重点。从近年来查处的腐败案件看，工程建设领域最容易腐败的有多个关键环节招标投标、转包分包、资金拨付、设计变更、工程验收、经营权转让等关键环节。这些应当成为现阶段监督机制构建的重中之重。强化主动性，创新监督机制。针对新一轮的工程项目建设，有关部门应拓展预防工作思路，积极参与到当地有重大影响的或者投资金额巨大的公共工程的运作中去，进行实时的预防性监督。考虑到现阶段的商业贿赂犯罪，作案手段越来越专业化，常利用专业知识技能和环节繁多、操作复杂的业务程序，将受贿行为隐藏在企业的日常经营活动中，可以吸收会计师、工程师和律师等专业人士组成预防商业贿赂的“智囊团”，为预防和查办商业贿赂犯罪出谋献策。建立商业贿赂风险预警机制。充分利用信息技术，发现和采集商业贿赂的预警信息并根据风险的大小、影响程度、轻重缓急，有针对性地处理。普遍性问题教育防范在前，实现关口前移;倾向性问题健全制度制约在前;苗头性问题提醒在前。重视中介组织腐败现象。招标代理机构串通投标、审计、评估、会计事务所，通过虚假审计、评估、工程咨询洗钱，不但使中介行为失去了公正性，而且为工程建设领域的腐败起到了推波助澜的作用。必须通过监管加强这些中介机构的责任，对违规的中介机构应给予罚款、撤销责任人员的执业资格、吊销其许可证等行政处罚，构成犯罪的，应追究刑事责任。招投标环节仍是预防工程建设领域商业贿赂的重点工程建设的所有环节都可能存在商业贿赂，但目前最突出的还是在工程项目的招投标环节上。其主要通过规避招标、干预招标、虚假招标、围标串标、层层转包、违法分包等手段，进行权钱交易。工程建设领域腐败的预防，对混乱的招投标市场应予以重点监督。建立统一的招投标市场。改变工程建设领域招投标市场部门管理的格局，将所有的工程项目统一集中管理，做到信息公开化、交易公平化、行为规范化和管理制度化。确定招投标监督的重点。目前，大型工程大都是国有投资，而规避招标、虚假招标、围标、串标等突出问题也主要集中在国有投资工程，根据这一现实情况，招投标监督的重点应当是以国有资金投资的工程项目;在对象上，要以招标人、招投标代理机构和评标委员会为重点，建立统一的专家库，由招投标中心随机抽取，从根本上杜绝标底泄密。防止评委腐败。针对一些评委被买通、评委不负责任或者评委不具有独立性等现象，应有针对性地预防评委腐败。通过充实专家评委库，对专家进行动态管理;对招投标的操作程序进行更规范的技术设计，达到保密目的;及时公示评标结果。加强工程变更的控制，也是预防腐败的重要内容。应明确变更设计的权限和程序，强化对变更设计工程的监管。变更设计应在不降低技术标准、不改变使用功能、不大规模增加工程造价、不延长施工工期的原则下进行。对批准变更的项目，在施工过程中严格控制工程质量和工程数量，认真核实上报数量的真实性，杜绝弄虚作假、虚报数量的行为，做到施工图纸与实地相符。此外，工程的变更应报纪检监察部门备案，接受监督。工程转包、分包的监督。禁止领导干部插手工程分包，一经发现直接收受财物的，应以受贿行为定性，如果没有收受财物，应以滥用职权论处。必须建立对工程分包的监督制度，解决工程招投标以后的违法转包、违规分包导致的各种腐败问题。提高工程分包的透明度，严禁“转包”，不得分割工程将项目整体转给他人实施，或者将项目分割。将查办与预防违纪违法案件有机结合起来工程建设领域的腐败现象治理必须强调执法执纪的严肃性，强化对权钱交易、商业贿赂的惩治。必须强调惩治违法违纪的有效性、必定性。遏制腐败现象，事先预防与事后惩罚要相互结合，不可软硬失衡。对权钱交易、商业贿赂应该严格执法，即对所谓“小腐败”也不能放过(当然不一定要承担刑事责任)，少一些“下不为例”，彰显治理腐败现象中的法治权威。应适当提高腐败行为的违法成本。目前，行贿受贿活动的“低风险，高收益”，具有“示范”和感染效应。加大商业贿赂的法律成本，是遏制权钱交易、商业贿赂的重要手段。首先，加大对权钱交易、商业贿赂的行政处罚力度。既要坚决惩处受贿行为，又要严厉惩处行贿行为。既要惩治个人违法犯罪行为，也要惩处单位腐败行为，尤其是对涉嫌犯罪的单位，行政处罚力度必须加大。同时，考虑到商业贿赂不仅是一种不正当竞争行为，而且也是一种侵权行为，直接侵害了其他经营者正当竞争的权利。由于行为人采取商业贿赂的手段进行竞争，使得诚信的竞争者丧失了优势，难以进入市场或者丧失市场，对这部分损失，行为人应承担赔偿责任。此外，对权钱交易、商业贿赂犯罪者的刑罚制裁不能放松。不但腐败所获得的利益应彻底追缴，而且应加大对犯罪者的财产刑处罚力度。(作者系南京大学经济刑法研究所所长、法学院教授、博士生导师)工程建设成权钱浸染高发点 中国重拳治理工程腐败工程建设领域的腐败现象多发易发，严重损害公共利益，破坏发展环境，影响党群干群关系文/张小刚中共中央办公厅、国务院办公厅新近印发了关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见，对治理工程建设领域突出问题作出部署。工程建设领域资本密集、涉及面广、管理环节多、队伍成分复杂，极易产生权钱交易、贪污腐化和暗箱操作，使其成为腐败问题高发、易发的重点领域。近些年来，“工程建起来，干部倒下去”的案例在不少地方屡有发生。当前，在应对金融危机，实施重大工程和重点项目的大建设热潮中，如何确保“工程妥上马，干部不落马”，已成为所在地区各级党委、政府和纪检监察机关面对的新挑战。工程建设权钱浸染高发点梳理我国工程建设及其管理活动中存在的违纪违法问题，至少有七个方面：项目决策劳民伤财。研究表明，工程建设项目规划、决策阶段的累计投入，只占项目总投入的10%左右，却决定了90%的总投入。因此，按照民主、法定的程序决策，在工程建设中至关重要。但实际工作中，却存在不少“三拍工程”(拍脑袋决策、拍胸口保证、拍屁股走人)、“三边工程”(边勘测、边设计、边施工)，最终出现劳民伤财的“形象工程”、脱离实际的“政绩工程”。审批环节吃拿卡要。一是相互勾结以权谋私。开发商在拿到土地后便勾结有关人员，或擅自修改规划方案，或改变土地使用性质，或提高容积率，牟取非法利益。二是行政不作为、乱作为。一些机关单位对企业和群众“吃、拿、卡、要”，不给好处不办事，给了好处乱办事。行政审批电子监察系统的建成使用，在一定程度上遏制了工程建设报建审批中的违纪违规问题。但一些部门和工作人员故意设置或人为抬高门槛，使一些审批事项在进入电子监察系统之前被人为“卡”住，其实质仍是“权力寻租”。征地拆迁弄虚作假。工程建设的征地拆迁工作政策性强、涉及面广，是腐败问题集中出现的一个环节，其主要表现有三：一是征地干部不认真核对有关征地数据，甚至收受贿赂，相互勾结骗取征地款。二是有的村干部利用工作之便虚报青苗补偿款或私分征地款。三是有的村民借工程建设之机抢种抢建以求获赔。工程发包人为干预。一项工程从立项开始，就受到方方面面的关注，“条子工程”、“人情工程”、“家族工程”等现象屡见不鲜，为少数掌握工程决定权的人提供了以权谋私的空间。招标投标暗箱操作。由于监督管理不到位，工程建设公开招投标存在较多的薄弱环节。比如，建设单位规避招标。有的肢解工程，化整为零；有的表明倾向，度身招标；有的将工程定为“献礼工程”，以工期紧而指定施工单位。还有，施工单位不正当竞争。如挂靠高资质企业，骗取中标；收买相关人员合谋中标；组成临时联盟围标串标；中标后将工程分包、转包；等等。采购物资中饱私囊。物资采购占建筑施工企业总产值的60%80%，因此，各方人员争抢物资采购权和供应权。建材采购存在的回扣现象，导致建筑行业大宗物资采购中出现“舍优求劣”、“舍廉求贵”等现象。而施工建设单位弄虚作假的手法也五花八门，导致出现典型的“豆腐渣”工程。工程结算暗藏玄机。工程结算、工程监理单位与施工单位相互串通，多计工程量，多算工程款，损害国家利益。甚至出现“钓鱼”工程，即申报项目时故意降低投资总额，待开工后再不断追加投资，导致项目建成之时就是工程亏损之日。透析这些表象，可归纳出四个特点：一是群发性。大建设、大发展时期往往也是腐败问题高发易发阶段。二是广泛性。违纪违法案件涉及面广，往往出现跨省市、跨行业的腐败大案，造成较为恶劣的社会影响。三是共生性。带有贿赂性质的“攻关”行为在行业内成为半公开的“潜规则”，因而发生的违纪违法案件，往往一查就是一窝。四是隐蔽性。近年来，腐败分子防查能力增强，认为只要做到“一对一”私下交易，谁也讲不清，想方设法逃避法律的严惩。现行制度缺陷的隐患众多工程建设领域的腐败现象，与社会转型过程中法纪法规不完善、执行力弱化及监管不到位有直接的关系，而其多发、易发、群发现象的产生，也有其行业的特殊原因。法规制度不健全。涉及工程建设领域的现行法律法规存在“三多三少”的问题，即原则规定多、具体细则少，禁止规定多、配套罚则少，部门规定多、适用规范少，导致罪与非罪界限难以区分。监督制约不到位。工程建设中的招投标活动，按行政隶属分别由各地的行业主管部门管理监督，缺少一个统一、权威的管理监督机构，对工程建设、政府采购等招投标活动，都难以做到有效监督。同时，对工程建设的监督实质上是一种“同体监督”，即监督由建设部门的上级主管部门负责，出现违规行为，也要由同一主管部门来查处，这种体制孕育着廉政风险。惩治打击不严厉。一方面，认定标准缺失。对串通投标行为缺乏有效的认定依据，串标行为容易逃避法律制裁。另一方面，违规成本低。比如，刑法第223条规定：投标人相互串通投标报价，损害招标人或者其他投标人利益，情节严重的，处3年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。因此，串标行为即使被认定，只要情节不是特别严重，一般情况下处罚力度并不严厉。此外，查办案件难。执纪执法机关获取线索少，调查取证面对诸多困难。行业管理不规范。工程建设行业的特殊性导致商业贿赂等腐败问题易发多发。工程建设市场是买方市场，招标人在招投标过程中拥有绝对的支配权，易发生无序竞争；建设施工商大都是挂靠性质，建设施工周期短，资金周转快，利润率较高；一项工程涉及设计、监理、施工等多个层面和招标投标、资金拨付、物资采购等诸多环节，管理难度大。这些特点使其易滋生腐败。值得关注的是，工程建设领域违纪违法案件的发生，根本的原因还是个别手握重权的领导干部思想信念不坚定，价值观念扭曲，道德底线失守。找准惩防兼治的制高点继长三角、珠三角、渤海湾和海西经济圈之后，我国北部湾城市经济正在“弯道超车”，有希望成为“第五经济增长极”。其中广东湛江市在未来三年将实施8大重点工程、建设80个重点项目，总投资2000多亿元。确保“工程妥上马，干部不落马”，相关地区的纪检监察机关要按照中央纪委的部署，结合实际采取有效治理措施。对策一，规范市场秩序。包括强化准入监管。引导市场主体自觉加强并购整合，做大做强，减少无序竞争。建立“黑色档案”，对不诚信企业，限制、取消其进入工程建设市场的资格。同时强化招标监管。推进电子招标投标试点，遏制围标、串标行为。建立资深专家委员会，通过工程复评、随机抽评、标后监管等形式，加强对市场招投标活动的评审监督。还要强化资金监管。推行国库集中支付制度，确保工程建设资金封闭运行，杜绝“吃拿卡要”和“跑冒漏滴”的问题。推行代建制，减少行政干预等不良现象的发生。对策二，排查廉政风险。督促项目法人和相关职能部门围绕项目建设土地规划、征地拆迁、招标投标、行政审批、资金使用、施工建设等关键环节、重要岗位，查找在业务流程和制度机制等方面存在的漏洞和可能发生腐败行为的风险点，提出防控措施，形成以岗位为点、以程序为线、以制度为面的廉政风险防控机制。并将重大工程列为各级纪检监