日本突发公共事件应急管理体系解析

58电子政务 7E-GOVERNMENT2007 日本突发公共事件应急管理体系解析 * 文姚国章南京邮电大学经济与管理学院 日本是一个有着约 1 . 2 6亿人口、 3 7 . 7 8 万平方公里土地面积，由四个大岛 和大约4 0 0 0 个小岛组成的岛国。2 0 0 5 年， 日本的人均G D P为3 6 4 8 6美元。日本全 国分为“1 都（东京都） 、1 道（北海道） 、 2府（大阪府和京都府） 、4 3县” ，一共 4 7个相当于中国 “省”一级的行政区。 都、道、府、县在法律地位、政治体制、 行政权限上没有实质性的区别，其名称 上的差别基本上是由于历史原因形成的。 都、道、府、县的事务机关称为“厅” ， 即“都厅” 、 “道厅” 、 “府厅” 、 “县厅” ， 行政首长称为“知事” 。都、道、府、县 之下设“市”和“郡” （相当于我国的市、 县） ，再下设“町” （其性质相当于我国 的“镇”和“村” ) 。其事务机关称为“役 所”或“役场” ，例如“市役所” 、 “区役 所” 、 “村役场” ；其行政首长称为“市长” 、 “町长” 、 “村长” 。 日本列岛地理上位于欧亚板块、菲 律宾海板块、太平洋板块的交接处，处 于太平洋环火山带，台风、地震、海啸、 泥石流、火山喷发、暴雨等各种灾害极 为常见，是世界上最易于遭受自然灾害 的国家之一。发生于1 9 9 5 年1 月1 7 日的 大阪、神户地区的“阪神大地震”共造 成6 0 0 0多人死亡及失踪，生命、财产损 失十分严重。在人为灾害方面，日本拥 有数量十分庞大的木结构建筑群，存在 “先天性”的火灾隐患。尽管随着消防能 力的不断提升，目前大面积烧毁的火灾 事故已基本得到控制，但在社会经济发 展的同时，人口集中的设施中产生数量 较多死伤者的火灾事故则有增无减。另 外，因石油、瓦斯等需求量的不断增大 而引发的石油泄漏、瓦斯爆炸等新型态 的人为灾害持续增加。 作为经济、科技发展处在世界前列 的发达国家，为了应对各种可能的突发 公共事件，日本进行了长期卓有成效的 探索，很多在应急实践中所积累和总结 出来的经验和思路，是十分值得我国各 级政府学习、研究和借鉴的。 一、日本的突发公共事件应急管理组织 体系 日本当今的突发公共事件应急管理 组织体系是建立在较为完善的法律、法 规基础之上的，而法律、法规的完善与 历史上曾经发生的重大的突发公共事件 密切相关。 日本突发公共事件应急管理立法 1 9 5 9 年9 月2 6 日晚间，强烈台风袭 击日本伊势湾地区，在名古屋及其邻近 区造成近5 0 0 0 人死亡，4 0 0 余人失踪，直 接损失超过7 0 0 0 亿日元，给日本政府和 人民带来了深重的灾难。痛定思痛，日 本全国上下要求制订应对突发公共事件 法律的呼声极为高涨。1 9 6 1年，在各界 的努力下，日本正式出台了被称之为 “防灾宪法” 、在当今日本应急管理体系 中仍然起着基础性作用的灾害对策基 本法 。尽管这一法律几经修改，但“依 法防灾、科学应急”的基本思想非但没 有改变，而且在每一次修改中得到进一 步的提升。 灾害对策基本法的立法目的 在灾害对策基本法出台以前，日 本已有多种与灾害防范与应对相关的法 律，之所以要出台这一法律，是为了改 善过去防灾体制上存在的不足与缺陷， 达到灾害对策的系统化，以实现综合性 * 基金项目 “十一五”国家科技支撑计划重大项目“国家应急平台体系关键技术研究与应用示范”课题“省级应急平台和城市应急联动 技术研发与示范( 江苏省) ” ；江苏省教育厅高校哲学社会科学基金资助重点项目突发公共事件防范与应急电子政务发展对策研究，项目编 号：0 6 S J B 6 3 0 0 1 5 分析了日本突发公共事件应急管理体系的法律、法规基础和行政主体及其分工，进一步介绍了日本的应急组织体系、灾害救援体系以 及应急教育、社会应急宣传和动员，总结了日本应急管理体系对我国的借鉴意义。 日本 突发公共事件 应急管理 灾害救援 摘 要： 关键词： 电子政务 7E-GOVERNMENT200759 与计划性防灾的目的。该法的立法宗旨 在第一条上明确说明：为保护国土及国 民生命、身体、财产免于灾害的威胁，应 建立由国家、地方自治团体及其他公共 事业共同组成的防灾体制，并明确各自 的责任，制定防灾计划、灾害预防与灾 害应变的对策、灾害复原及财政金融处 置措施等基本规定，统筹规划推动防灾 行政的发展，以利维持社会秩序，确保 全社会的公共福祉。 灾害对策基本法的立法重点 作为指导日本应对和处置各类灾害 的“根本大法” ， 灾害对策基本法的 重点主要包括以下几个方面： 明确防灾的责任。在规定国家、 地方自治团体、指定公共机关（以内阁 府为首的2 3个与防灾有关的中央部厅级 单位被指定为“指定公共机关” ）以及指 定地方公共机关（指中央机关派驻地方 的分支机关，一共有2 2个与防灾有关的 部门被指定为“指定地方公共机关” ）在 防灾中的职责的同时，并将灾害对策区 分为灾害预防、灾害应急对策及灾害复 原几个阶段，并明确前述机关在各阶段 的责任。 推进综合性防灾行政。为了改变 长期沿袭的纵向独立成体系的防灾组织 体系，专门设置“防灾会议”作为综合 协调机关，统一指挥和统筹各项防灾事 宜。与此同时，为了在灾害发生时综合 且有效地做出应对，专门以法制化的形 式明确设置“灾害对策本部” （类似于我 国的“总指挥部” ） ，统领紧急状态下的 组织、指挥和协调的职能。 推进计划性的防灾行政。为了预 防灾害以及在灾害已经发生时防止灾害 扩大，有必要预先拟订对应处理灾害的 计划（类似我国的“应急预案” ） ，以谋 求各相关机关紧密的联络与调整，在灾 害发生时进行更有效的处置。因此，该 法规定了需要拟订的各类防灾计划。 对于重大灾害的财政援助。该法 对于防灾费用负担等财政金融措施有较 为明确的规定，以“责任者负担”为基 本原则，同时规定在重大灾害发生时， 为减轻受灾地方自治团体等经费负担， 应采取特别财政援助等措施，为受灾方 提供财政支持。 应对灾害紧急事态的措施。该法 明确规定，在发生显著异常灾害并将给 国家经济及社会公共福祉产生重大影响 时，各级政府应该采取的有效措施以及 相应的行政体制。 灾害对策基本法的完善 灾害对策基本法自1 9 6 1年问世 直到1 9 9 5年“阪神大地震”出现之前， 虽屡经修改，但基本没有进行过大的调 整。在经历“阪神大地震”这一伤亡惨 重的大灾难后，日本政府强烈地感受到 灾害对策基本法在应对诸如此类大 型灾难时存在的缺陷，于是先后进行了 两次大的修订。第一次修订的重点是：在 灾害发生扩大时，都道府县等地区的交 通管制相关措施，以及车辆移动及确保 紧急车辆通行的措施等作出了明确的规 定。第二次修订的内容比较多，包括几 个方面：一是灾害紧急状态的公布不再 作为紧急灾害对策本部的设置要件，这 就进一步提高了对策本部设置的灵活 性；二是强化灾害对策本部长的权限，指 定行政机关首长可行使指挥权；三是灾 害发生时，为迅速建立紧急救灾体系， 非常灾害对策本部不经由内阁会议批准 即可设置，目的是为了进一步提高对重 大突发公共事件反应的灵敏度；四是灾 害现场应急指挥所设置的法制化，主要 是对指挥所的具体设置作出了明确的规 范；五是赋予救灾自卫队派遣自卫官的 必要权限，目的是为了提高救灾自卫队 的响应速度和指挥能力。 在应急实践中不断完善的灾害对 策基本法为日本各级政府科学、有效 地应对各种突发公共事件提供了强有力 的法律保障，对提高日本整体应急管理 的能力和水平有着不可低估的作用。 日本应急管理的行政主体及其分 工 按照灾害对策基本法的规定，日 本的突发公共事件应急行政的主体为国 家、都道府县、市町村、指定公共机关、 60电子政务 7E-GOVERNMENT2007 指定地方公共机关、指定全国性的公共 事业（以日本银行、日本红十字会、日 本广播协会（N H K ）和日本电报电话公司 为首的6 1个与防灾有关的运输、电力、 煤气、宣传等部门的机构被指定为全国 性的公共事业）以及指定地方公共事业 （指服务于地方的运输、电力、煤气、宣 传等公共事业的机构） 。 “国家”作为“守护国民的生命及财 产免于灾害”这一使命的最高承担者， 在组织及功能上有着特别的要求，所担 负的具体应急事务包括：拟订及实施灾 害应对基本计划、灾害应对业务计划及 其他灾害应对关系计划；综合调整地方 自治团体与公共机关灾害应对事务的推 进；使灾害对策经费的负担合理化；监 督地方自治团体进行地区防灾计划的拟 订与实施。 “都道府县”这一层次的地方 自治团体则担负拟订并实施该地区灾害 应对计划的职责，而“市町村”作为最 接近地方居民的基础自治团体，更有实 施防灾活动、守护居民免于灾害的基本 职能。 灾害对策基本法明确规定，灾害 应对不仅只是国家的职责，地方上的公 共团体、防灾重要设施的管理者以及居 民皆有共同达成防灾任务与参加自主性 防灾活动的义务。国家与地方自治团体 作为行政施政的主体，负有灾害应对的 重大责任，有必要谋求灾害应对相关政 策、计划决定及实施的联络与调整。因 此，国家及地方自治团体在施政时必须 把灾害应对作为一项基本的职责。为了 使整体的灾害应对行动既能具有明确的 分工，又能进行多元化的合作， 灾害对 策基本法对灾害应对行动的各项业务 以及相应的执行机关均做了较为明确的 分工。 日本的应急组织体系 日本的应急组织体系分为中央、都 道府县、市町村三级制，各级政府在平 时召开灾害应对会议，在灾害发生时， 成立相应的灾害对策本部（详见图 1） 。 为了进一步提升政府的防灾决策和 协调能力，进入2 1世纪后，日本政府将 原国土厅、运输厅、建设省与北海道开 发厅合并为国土交通省，把原来设在国 土厅内的“中央防灾会议”提升至直属 总理大臣的内阁府内，并于内阁府内设 置由内阁总理任命的具有特命担当(主 管) 大臣身份的“防灾担当大臣” 。 “防灾 担当大臣”的职责是：编制计划；在制 订灾害风险减少的基本政策时进行中心 协调；在出现大规模灾害时寻求应对策 图1 日本应急组织体系 电子政务 7E-GOVERNMENT200761 略；负责进行信息的收集、传播和紧急 措施的执行。此外，该大臣还担任国家 “非常灾害对策本部长”以及“紧急灾害 对策本部”副本部长(本部长由内阁总 理大臣担任) 。 二、日本的防灾会议、对策本部及其防 灾计划 日本的“防灾会议”是承担综合性联 络协调应急全局任务的决策体系，它的 主要任务为：灾害应对计划的拟订、审查 及推动各项灾害应对措施。不同层次的 对策本部是在灾害状态下进行指挥决策 的核心机构。各种类型的灾害应对计划 则是日本各级政府执行各项防救业务工 作的基本依据。 日本的各级防灾会议 在平时，日本的三级政府的首长各 自召集本级政府的“防灾会议” ，就重大 防灾事项作出决策。 中央防灾会议 中央防灾会议作为内阁的主要政策 委员会之一，由总理大臣担任会长，设置 在内阁办公室中，是日本内阁制定防灾 基本计划和审议有关防灾等重要事项的 基本组织体系，并由指定公共机关的首 长（国务大臣） 、专家学者为委员组成。按 照灾害对策基本法的规定， “中央防 灾会议”的主要职责是：确保灾害管理被 广泛理解；讨论有关灾害管理的重要事 宜；审议拟订“防灾基本计划”等灾害应 对相关计划；推进在发生非常灾害时的 紧急措施的制定和实施；接受内阁总理 大臣和防灾担当大臣的咨询，审议各类 有关防灾的重要事项等。为促进防灾工 作科学有序地展开，中央防灾会议还设 立相应的专门委员会，有针对性地开展 相关问题的研讨。 都道府县防灾会议 都道府县层级的防灾会议由都道府 县知事出任会长，委员由都道府县及中 央派驻地方的机关、教育委员会、警察本 部长、市町村、消防机关、陆上自卫队警 备区域方面的总监，以及指定公共机关、 指定公共事业分支机构、辖区内指定地 方公共事业或地方团体的首长、负责人、 指派代表等担任。都道府县防灾会议每 年定期召开一次，规定的任务包括：制订 及推行都道府县的地区防灾计划；灾害 发生时搜集相关灾情资料；协调相关机 关采取灾害应变措施，并从事灾害善后 处理工作；制订都道府县的灾害紧急应 变计划等。 市町村防灾会议 市町村层级的“防灾会议”由市町村 长出任会长，委员比照都道府县防灾会 议的组织聘任。它的主要任务是拟订市 町村地区灾害应对计划，并从事灾情搜 集以及推动各项灾害应对措施的制定等。 防灾会议协调会 在都道府县或市町村两级，当需要 进行跨区域的协调时，应设立由两个以 上的都道府县或市町村辖区联合成立的 “防灾会议协调会” ，共同处理跨区域的 灾害应对事务。 日本的各级灾害对策本部 灾害对策本部是各级政府应对各类 突发公共事件的临时机构，具有统筹全 局、统领指挥的权限和职责。 地方灾害对策本部的启动 按照灾害对策基本法规定的应对 灾害的程序，当在发生灾害或有发生灾 害的可能时，首先是该辖区的市町村立 即成立“灾害对策本部” ，开展第一线的 抢救工作，并从事灾情搜集以及推动市 町村防灾会议所订立的各项应变措施的 执行，并将灾情状况呈报第二层级的都 道府县，同时转报中央。此时，都道府县 与中央政府应视情况派遣人员至灾区现 场。如果灾害已发展到一定的程度，符合 设立都道府县层级“灾害对策本部”的条 件时，即在都道府县层级设置“灾害对策 本部” ，执行各项灾害抢救与应变的组织 指挥事宜。 中央灾害对策本部的启动 如果发生的灾害经认定是重大灾害、 有必要推动制定灾害应急对策时，内阁 总理大臣于内阁内设置“非常灾害对策 本部” ，统筹调度指挥灾害应对指挥事 宜。如果发生的是显著异常且特别激烈 62电子政务 7E-GOVERNMENT2007 的大规模灾害时，总理大臣须经内阁会 议决议后于内阁设置“紧急灾害对策本 部” 。无论是“灾害对策本部” 、 “非常灾 害对策本部”还是“紧急灾害对策本部” ， 都必须视需要于灾害现场设立“现场灾 害对策本部” 。 灾害对策基本法还规定，为迅速 且有效地达成灾害应对的任务，各行政 机关间必须承担相互协助的义务。因此， 各级政府机关可在执行灾害应变及复原 任务时，请求、协调其他机关职员的派 遣。 日本的灾害应对计划 各种类型的灾害应对计划是执行各 项应急管理工作的基本依据。日本的灾 害应对计划包括“灾害应对基本计划” 、 “灾害应对业务计划” 、 “地区灾害应对计 划”以及“指定地区灾害应对计划”四种 类型。 灾害应对基本计划 灾害应对基本计划由中央防灾会议 制订，并依据有关灾害发生与预防的科 学研究成果，以及灾害应急对策、模拟操 作，并结合实际需要每年进行审核修订， 做到“与时俱进” 。灾害应对基本计划既 是国家灾害管理措施的基础，也是日本 灾害应对行政的最高计划。1 9 9 5 年的“阪 神大地震”过后，这一计划得到了全方位 的调整，如为每个行政管理机构澄清了 在防灾中的角色和责任，并为根据灾害 类型进行准备、紧急反应及恢复和重建 提供了有针对性的指南。灾害应对基本 计划涉及的内容十分广泛，主要包括：全 国防灾的长期性综合计划；规定灾害应 对业务计划及地区灾害应对计划中应涵 盖的重要事项；灾害应对业务计划及地 区灾害应对计划的制订基准等。 灾害应对业务计划 灾害应对业务计划由指定公共机关 （如自治省、运输省）或指定公共事业（如 电力、电信等）依据相关联的业务拟订， 主要内容涉及其所掌管的事务或业务范 围内关于灾害应对需采取的措施，以及 与所负责的事务有关的地区灾害应对计 划应记载事项的制订基准等。各指定公 共机关及指定公共事业在执行防灾业务 计划时，应接受灾害对策本部的指示，于 内部成立紧急应变小组，并指示所属单 位做必要的处置，迅速提供灾害对策本 部所需要的情报搜集、传递，以及其他依 法令或灾害应对计划所定的应办理的相 关事项。 地区灾害应对计划 地区灾害应对计划由都道府县及市 町村的防灾会议基于灾害应对基本计划 的要求所拟订，是地区内各机关处理有 关灾害应对事务的“总纲” 。都道府县层 次的灾害应对计划的主要内容包括：都 道府县改良或设置新的灾害应对设施的 职责，调查研究、教育训练、灾情搜集、 灾害预防、预警、避难、灭火、防水、救 难、救助、卫生等对策，以适应都道府县 灾害应对所需的劳务、设施、设备、物资 及资金准备、储蓄、供应、分配、输送与 通讯的需求。市町村层次的灾害应对计 划的主要内容包括：防灾设施的设置或 改善，防灾调查、研究、教育、训练及灾 害预防、灾情搜集、传达与预报、避难、 灭火、防水、救难、救助、卫生等紧急应 对措施及灾后重建，以适应市町村灾害 处置所需的各项要求。 地区防灾计划每年按实际情况进行 修订。修订时，都道府县应事先与总理大 臣协商，市町村则是与都道府县知事协 商，而且必须做到既不与灾害应对基本 计划相冲突，也不能与灾害应对业务计 划相抵触。 指定地区灾害应对计划 指定地区都道府县（市町村）灾害应 对计划与都道府县（市町村）灾害应对计 划性质上相同，区别仅在于辖区上跨越 两个以上行政区域而已。这是由都道府 县防灾会议协调会或市町村防灾会议协 调会基于灾害应对基本计划所确定的该 特定地区的灾害应对计划。这一计划同 样需要根据实际情况每年进行修订，修 订时不能与灾害应对基本计划、灾害应 对业务计划有抵触。 为促进地区防灾计划的顺利推行， 都道府县防灾会议议长或都道府县防灾 电子政务 7E-GOVERNMENT200763 会议协调会代表人在必要时，可对管辖 该都道府县全部或部分辖区内关系机关、 公共事业或人员提出要求、劝告或指示； 或要求提供相关资料，并要求其报告计 划的实施状况。 三、日本灾害应对的过程管理 日本对灾害应对的过程管理分成灾 害预防、灾害应急对策、灾后复原三个环 节，每一个环节均有相应的应对措施。 灾害预防管理 灾害预防管理的主要目的是为了防 止可能的灾害发生，以及控制已经发生 的灾害的影响程度。日本政府对灾害的 预防管理十分重视，并通过法律的形式 加以明确。 灾害应对基本法规定，指 定行政机关的首长、指定地方行政机关 的首长、地方自治团体的首长以及其他 执行机关、指定公共机关、指定地方公共 机关与其他有实施灾害预防责任的人员， 应建立健全灾害预防体制，做好灾害应 对的组织准备，充实防灾训练，准备设施 及设备，储备必要的物资器材，并改善灾 害应变时可能的障碍；灾害预防的责任 人依法令或灾害应对计划的规定，应加 强对预防灾害的组织管理，尤其是准备 及改善灾害预测、预报及其他迅速传达 灾情的组织；为寻求防灾相关事务或业 务能迅速且稳妥地实施，在灾害发生时 从事有关灾情传达、非常召集、非常勤务 等事项职员的配置及服务基准等必须预 先予以明确。 在防灾演练方面，日本政府认为，它 不仅能锻炼实战能力，而且能从训练结果 看出防灾体制存在的问题与不足，同时亦 能使防灾思想在大众中得到普及。因此， 国家及地方自治团体应加强实施防灾的演 练。防灾责任人除应单独或协同实施防灾 演练外，为求演练更切合实际，都道府县 等政府在必要时要在指定区域禁止人车通 行。因为当灾害发生时，应变及将来重建 所需的物资、器材常有可能出现调度困难 的情形，所以，在平时，防灾责任人即应 依法令或灾害应对计划的要求对交通条件 等进行必要的限制，以让公众对实际应急 有更真切的认识。 灾害应急对策 灾害应急对策系指灾害发生或有发 生之虞时，为避免灾害发生及为防止灾 害扩大，所实施的应变防御措施及其救 助活动等。具体包括9个方面：警报的 发布、传递与避难的劝告或指示；消 防、防汛等应变措施；灾民救难、救助 及其他保护；受灾儿童及学生的应变 教育；设施及设备的应变复原；清 除、防疫等卫生保健；犯罪预防、交通 管制及其他灾区社会秩序的维持；紧 急运输的确保；其他有关防止灾害发 生或防止其扩大的相关措施。 灾害应急对策的实施主体为指定行 政机关首长、地方自治团体首长（都道府 县知事、市町村长）及其他执行机关、指 定公共事业、指定地方公共事业及依法 令规定有实施灾害应变的责任人，实施 主体应依法令及防灾计划实施应变措施。 自灾害发生至应变措施结束，市町村长 应向都道府县知事，都道府县知事、指定 公共机关的代表人、指定行政机关的首 长应向总理大臣，报告受害状况以及所 采取的应对措施。在灾害应急对策实施 的过程中， 灾害应对基本法给处在灾 区现场的市町村长赋予了广泛的权限， 并要求其作为第一责任人来实施灾害应 变活动。都道府县作为市町村的上级自 治团体，应实施广域性、综合性的灾害应 变活动，同时亦应协助及调整市町村以 及指定地方行政机关实施防灾业务。指 定中央公共机关与指定地方公共机关亦 应采取应变措施，或请求、指示都道府 县、市町村、指定公共事业及指定地方公 共事业实施应变措施。 灾后复原管理 指定行政机关、指定地方行政机关、 地方自治团体的首长及其他执行机关、 指定公共机关、指定地方公共机关与其 他依法令有实施灾害复原责任的人，应 依法令或防灾计划的规定实施灾害复原。 与灾害应变明显不同的是，灾害复原应 寻求组织间调整的事项最小化。关于中 央与地方就灾害复原措施费用的分摊比 64电子政务 7E-GOVERNMENT2007 例，主管大臣应依都道府县知事、地方自 治团体提出的资料及实地调查的结果， 正确且迅速决定国家负担或予以补助的 灾害复原措施费用，决定时不应止于原 状复原，亦应考虑防止灾害再度发生所 必要的设施的升级或改良。 与此同时，为确保地方自治团体或 其机关能顺利进行灾害复原，在必要时， 国家除提早拨付地方交付资金外，还应 依政令的规定提早交付该灾害复原措施 相关的负担费用或补助金，以及融通或 协助融通其所需的各项资金。 四、日本的灾害救援体系 经过长期的发展与探索，日本已建 立了较为完善的灾害救援体系。训练有 素、装备精良的救援队伍在实施灾害救 援的过程中发挥着不可替代的作用。在 日本，灾害救援任务主要由消防、警察、 自卫队和医疗机构等承担，它们构成了 日本现今较为严密的灾害救援体系。 消防机构 日本的消防机构既是负责灾害救援 的主要机构，也是收集、整理、发布灾害 信息的主要部门。日本各地的消防署大 都设立消防救助队，主要开展火灾事故、 交通事故、水难事故、自然灾害事故、机 械事故、建筑倒塌事故、化学泄漏事故等 各种复杂、危险灾害事故的抢险救援工 作。日本政府对消防救助队员的要求非 常高，消防救助队员除了参加救助活动 外，平时7 0 %的时间用于进行各种救助 训练或体能训练。为了提高消防救助队 员的救助水平，日本每年都举行全国性 的救助技术大赛。 在日本，高危病人和受伤人员的医 疗救急工作原是由医院和民间机构承担 的。后来，日本政府为充分发挥消防部门 的综合效能，通过修改法律，将这项工作 定为消防部门的法定任务。目前，医疗救 急的出动次数已占到消防出动总数的 8 0 %以上。消防救急队员已成为众多老、 弱、病患者眼中的“救星” 。日本的消防 救急工作程序十分严谨。一般情况下，消 防救急队员赶到现场后，对患者的呼吸、 脉搏、体温、血压等进行测量，诊断基本 症状，并与最近的指定急救中心取得联 系，确定诊断医生后，再将患者送往医 院。目前，日本消防救急队在全面推行“7 分钟救急体制” ，即接到求助电话后，救 急队 7分钟内赶到现场，使市民受到更 快、更好的医疗救急服务。 在大规模灾害发生时，为了迅速进 行情报的收集、灭火、救出、救助等活动， 并确保拥有先进技术和器材装备的救助 队能够有效统一地进行消防救助活动， 日本消防厅专门成立了“灾害紧急消防 救援队” 。这支队伍由紧急指挥支援部 队、后方支援部队、紧急部队、航空部队、 救助部队、水上部队、灭火部队、特殊灾 害部队等8个专业化部队组成。目前，日 本全国的灾害紧急消防救援队共由1 7 8 5 个消防队，约2 6 0 0 0 多消防队员组成，是 提供灾害救援的主力军。 警察机构 当大规模灾害发生时，灾区警察在 救灾抢险中起着重要作用。按照灾害对 策基本法的规定，灾害发生时，警察必 须迅速收集地区灾害情报，劝导和指挥 居民避难，开展急救，寻找失踪人员，维 持社会治安以及开展验尸等工作，从而 进行广泛而全面的灾害紧急应对工作。 警察的灾害应对体制由情报应对体 系和灾区现场活动两部分组成，前者主 要承担情报的收集与传递等工作；后者 主要负责各种救灾抢险、道路交通管制、 伤员紧急输送、灾区治安维持等工作。 自卫队机构 日本的自卫队属于国家行政机关， 自卫队所有的经费都来源于国家财政， 与地方财政没有直接关系。当灾害发生 时，根据灾害对策基本法和自卫队 法的规定，如果需要自卫队参与救灾抢 险，根据灾害发生时的紧急状态，由所在 都道府县的知事向防卫厅长官或防卫厅 长官指定的代理人提出书面申请或通过 电话等通讯手段提出申请，自卫队长官 则根据申请的内容和实际需要向灾区派 遣灾害救援部队。 自卫队提供的灾害救援范围很广泛， 电子政务 7E-GOVERNMENT200765 包括搜寻和营救伤员，处理飞机残骸，防 洪抗险，医疗援助，预防疫病蔓延，供应 水、食品，运输人员和物资等。 医疗机构 为了确保灾害发生时伤员能够得到 及时可靠的救治， 灾害对策基本法就 建立骨干灾害医疗救护中心和地区灾害 医疗救护中心作了具体规定：各都道府 县必须设立一家以上骨干灾害医疗救护 中心和若干家必要的地区灾害医疗救护 中心。被确定为灾害医疗救护中心的医 院或医疗机构，除了必须配备各种必要 的急救药品和医疗器械外，医院的房屋 建筑结构也必须按特定的要求进行抗震 加固或改建，以确保医疗机构在面临强 震等重大灾害时仍能够开展正常的医务 活动。 灾害一旦发生，作为指定的灾害医 疗救护中心将立即启动成为专门的救灾 医院，最大限度地接纳在灾害中受伤的 各类伤病员。 五、日本的应急教育 日本是一个饱受自然灾害侵袭之苦 的国家，为更好地应对各种灾难，日本政 府和人民极为重视应急教育工作，所取 得的成效也是极为显著的。 中小学应急教育 日本的应急教育首先从中小学教育 抓起，从小培养公民的防灾意识。日本各 都道府县教育委员会基本上都编写有 危机管理和应对手册或者应急教育 指导资料等教材，指导各类中小学开展 灾害预防和应对教育。2 0 0 5年日本文部 科学省发表的一份调查结果表明，在全 日本5 . 4万所学校中，有7 6 %的学校已 对学生进行过如何应对天灾人祸等突发 性危机的教育，有6 7 %的学校每年组织 学生进行过如何防范和应对突发性危机 的训练。除了进行天然灾害应急教育外， 日本的各类学校还进行应对和预防各类 人为犯罪伤害、火灾等方面的教育。例 如，教育中小学生不要走行人稀少、偏僻 的道路，不要跟不相识的人走，不要食用 不相识人给的食物等等。 目前，日本4 5 %的学校已经建立了 防范监视系统，严格盘查进入学校的人 员。有的小学还利用卫星定位系统，给每 位小学生配备了可以随时显示学生所在 位置的联络装置。如遇不测，一按联络装 置就能够马上知道学生在何地遇到了危 险。 面向社会的应急教育 向当地居民进行日常性的防灾教育 更是日本各级政府所共同面临的一项基 本任务。日本各级政府经常通过编印小 册子，以及通过广播、电视、报刊、杂志、 互联网等媒体为公众提供各种应急教育。 防灾教育内容简单实用，非常富有针对 性，很受各界的欢迎。 日本政府深信，在突发公共事件来 临之际，让大众及时获得准确的信息，对 保障生命财产的安全是十分重要的。所 以，政府构建起了一个减少灾害风险的 信息共享平台，利用各种可能的方法和 手段，比如广播、电视、互联网络以及最 为流行的手机等，让公众获得及时可靠 的资讯，力争使每一个公民都能了解如 何应对突发性危机的方法，尽量减少各 种灾害可能给公众带来的生命财产损失。 六、日本的社会应急宣传和动员 面向社会的应急宣传和广泛的社会 动员，是做好应急管理工作的重要保证， 日本在这方面的经验和成效是很值得肯 定的。 日本的防灾宣传活动 每年的9月1日，是日本的“灾害管 理日” ；从8月3 0日到9月5日的一周， 被定为“灾害管理周” 。在这段时间，日 本举国上下举办各种活动，比如展览、研 讨会、灾害管理宣传海报设计比赛等, 以 提醒大家关注灾害管理。为促进公众参 与灾害管理，日本把每年的1月1 7日设 立为“灾害管理志愿者日” ，1月1 5日至 2 1 日为“灾害管理志愿者周” 。除此之外， 还有每年两次的“全国火灾预防运动” （3 月1日和1 1月9日） 、 “水防月” （5月或 6 月） 、 “危险品安全周” （6 月第2 周） 、 “雪 崩防灾周” （1 2月1日至7日）等等。 66电子政务 7E-GOVERNMENT2007 日本政府和社会团体充分利用这些 宣传时机，借助各种公共设施和宣传媒 体进行科普宣传，形式多样（包括展览、 媒体宣传、标语、讲演会、模拟体验等） 、 内容十分丰富、时空分布极为广泛，实际 的宣传效果也比较理想。 2 . 日本的防灾志愿者活动 日本的民众已经认识到，在灾害发 生时及时采取自救和互救措施对降低人 员伤亡有极大帮助，因此日本各地的社 区成立了许多“灾害管理志愿者”组织， 这些志愿者组织准备有物料和药品，经 常进行抢险救灾演练。日本政府鼓励各 种志愿者组织的发展，主要从宣传、提供 训练场所和教习条件等方面提供支持。 除此以外，各地区还成立了许多群众自 发组织的防灾赈灾团体，如消防团、水防 团、妇女防火俱乐部、少年防火俱乐部、 儿童防火俱乐部等。这些自发的群众性 组织，以“自己的家园自己守护”为基本 理念，经常性地进行各种防灾训练、普及 防灾知识、检查安全隐患、保管与维修防 灾器材，一旦发生灾情，他们能立即投入 初期救灾、疏散居民、抢救伤员、收集和 传递信息等工作，对控制灾情扩大和二 次灾害的发生起到了不可或缺的作用。 日本的防灾演练 日本政府和相关灾害管理组织都会 协同组织全国范围内的大规模灾害演练。 近年来，一种类似角色训练的仿真演练 方法被推广应用，对检验和提高决策人 员的应变能力有很大的帮助。在这种演 练中，参加人员事先不会得到任何关于 演练的灾害的信息，而必须根据演练过 程中随时获取的信息来做出判断和决策， 几乎可以以假乱真。 日本未来的灾害警报 为了更有效地发动日本民众参与防 灾，日本政府决定在2 0 1 1年前建立全民 危机警报系统，直接向国民报告地震、海 啸等自然灾害以及导弹袭击等各种突发 事件。日本政府计划在2 0 1 0年全面实现 地面数字电视播放，使每家每户的数字 电视机和带有电视功能的手机能直接接 收危机报警。 目前，利用手机终端接收和发送灾 害信息的系统已经投入使用，特别是3G 技术的普及，利用手机传输灾害图像信 息也变得较为普遍。另外，日本松下电器 公司已发明出使用数字电视提供灾害信 息的“紧急防灾信息播报系统” 。利用这 一系统，如果观众在观看电视时发生灾 害，无需遥控，电视就会强制切换成紧急 灾害信息播报。这一系统对公众及时获 知灾害信息，及早作出积极应对无疑有 着很大的帮助。 八、日本的应急管理体系对我国的借鉴 意义 日本是一个经济、科技在世界领先， 信息、通信条件十分发达的国家，但同 时又面临着各种天灾人祸的侵袭，以自 然灾害为主的各种突发公共事件不断地 给日本带来严峻的挑战。在长期的实践 中，日本政府逐步建立起了高效、完善、 适应性强的应急管理体系，为世界各国 应急管理体系的建设作出了有益的探索。 对我国各级政府而言，日本的很多经验 和举措值得我们学习和借鉴。 第一，日本的各级政府首脑十分重 视突发公共事件的应急工作，并作为本 级行政区应急管理和指挥工作的总负责 人，履行应急管理的最高职责。某种意义 上可以说，突发公共事件的应急已成为 各级政府所承担的行政职能的主要任务 之一，成为了名副其实的“一把手工程” ， 应急管理和指挥的效果自然有了更加充 分的保障。这一点，我国虽已有了一定的 起步，但总体差距还很大，需要尽快予以 改进。 第二，日本的灾害对策基本法是 指导日本各级政府实施应急管理的根本 大法， “依法应急”是日本取得高水平的 应急效果的重要原因之一。此外，分成不 同层次的“防灾基本计划” 、 “防灾业务计 划” 、 “地区防灾计划”和“指定地区防灾 计划”是确保不同级别的政府部门，应对 不同类型的突发公共事件的基本依据， 而且这些计划经过长期的实践检验而不 断成熟，在实际工作中所发挥的作用很 电子政务 7E-GOVERNMENT200767 大。目前，我国各级政府都在编制各种形 式的应急预案，但由于缺乏经验和实践 的检验，很多预案离实际要求还有不小 的距离，需要逐步完善和优化，应尽力使 各类预案更具操作性和适用性。 第三，日本政府通过设置各级“防灾 会议”的方式来综合协调纵向独立成体 系的防灾组织体制，并在应急过程中通 过设置“灾害对策本部”的方式，统领紧 急状态下的组织、指挥和协调职能，这些 都是十分有效的“条块结合”的应急管理 模式，而且日本是通过立法的形式加以 固化的。目前，我国各级政府在实际的应 急处置过程中，也常常通过建立“现场指 挥部”等方式进行指挥，但由于缺乏必要 的法律和规范，时常会出现准备不足、长 官意志决定一切等倾向，这些需要通过 加强立法等方式予以规范和完善。 第四，日本的应急信息化发展可谓 世界领先，完善的应急通信信息网络是 维持其高效的应急指挥系统运行的“神 经中枢” ，而且，信息通信系统之间的互 联互通、政府与公众之间的应急信息互 动，都取得了非常好的效果。这一点，我 国虽也已引起了相应的重视，但需要学 习和借鉴的还很多，需要逐步完善。 第五，日本的应急教育和宣传取得 了显著的成效，公众对突发公共事件应 急的认识，以及日本民众整体的应急能 力和素质在国际上可以说是首屈一指的。 完善的应急教育体系、完备的应急教育 场馆以及丰富多彩的应急宣传活动，使 日本人的危机意识和防范应急能力真正 内化为每个公民最基本的“生存能力” 。 由于具备非常巩固的应急群众基础，日 本尽管屡受各种突发公共事件的考验， 但总体来说，所遭受的生命财产的损失 变得越来越小。这一点是值得肯定的。 当然，日本的应急管理体系并不是 完美无缺的。在新形势下，面对各种已知 和未知的危机和挑战，日本这一历经突 发公共事件考验的民族，同样需要持续 不断的磨砺和坚持不懈的探索。 参考文献 1 G o v e r n m e n t o f J a p a n . D i s a s t e r C o u n t e r m e a s u r e s i n J a p a n , a p u b l i c a t i o n o f t h e C a b i n e t O f f i c e R . 2 0 0 5 2 K o b e , J a p a n : D i s a s t e r R i s k M a n a g e m e n t P r o f i l e E B / O L . 2 0 0 6 - 0 4 - 0 1 . h t t p : / / e m i . p d c . o r g / c i t i e s / C P - K o b e - A p r i l - 0 6 . p d f 3 G o v e r n m e n t o f J a p a n . N a t i o n a l R e p o r t o f