新公共管理及其批判

新公共管理及其批判摘要：自20世纪70年代末西方各国掀起了汹涌澎湃的行政改革流潮，它既是对数十年来行政管理实践的检讨和反思的过程，同时也是对新时代、新环境的自觉适应过程。新公共管理理论是新公共管理运动的理论基础，对世界各国的公共管理理论与实践都产生了重大而深远的影响。新公共管理理论反映了公共管理理论发展的趋势，但是作为一种新的范式，新公共管理理论还不成熟。本文介绍了新公共管理的概念、主要内容及其取得的成就，分析了长期以来人们对新公共管理的批判，并在此基础上探索了这一理论对我国当前行政改革的借鉴意义。关键词：新公共管理； 批判； 借鉴1.1引言20世纪70年代以来，随着全球化、信息化和知识经济的不断发展，传统官僚制为基础的公共行政的弊端不断显现并已不能适应政府管理的需要，于是，一场世界范围内的行政改革浪潮便呼之欲出，即所谓的“新公共管理运动”。新公共管理理论的诞生及其实践，对世界各国的管理理论与实践都产生了重大而深远的影响。新公共管理是“以市场为基础的、灵活的、提供回应性服务的企业化政府管理方式逐步取代了旧的、僵化的、科层制官僚体制的政府管理方式” O. Hughes. Public Management and Administra2tion : an IntroductionM . London : Macmillan Press LTD ,ST. Martinps Press Inc ,1998.，它在推动各国公共部门改革、降低行政管理成本、改善政府的绩效等方面取得了巨大的成功。但我们应该看到，它作为一门新的研究范式，其理论还不够成熟难免有缺陷，并且从它诞生伊始，世人对它的批评就从来就没有间断过。当今我国正处在行政改革的关键时期，因此，正确的认识新公共管理理论及其局限性对于我国管理理论的发展和政府部门改革具有重大的现实意义。2 新公共管理理论概述新公共管理运动至今已经走过了30多年的历程，在地域上已经从英国、新西兰、美国等发达国家扩展到印度、斯里兰卡、中国等广大的发展中国家。新公共管理的30多年，是在争议中向前发展的。2.1 新公共管理概念的厘定新公共管理作为公共部门管理的新模式，其概念学术界尚未形成统一，就其名称而言便存在重大的分歧，如“公共管理主义”（或管理主义）、“企业化政府”、“后官僚体制模式”、“以市场导向的公共学”等。对于它的内涵，不同的人做出不同的界定。最早提出新公共管理的胡德在一种普遍性的公共管理？一文中指出，新公共管理是一种以强调明确的责任制、产出导向和绩效评估，以准独立的行政单位为主的分权结构（分散化），采用私人部门管理、技术、工具，引入市场机制以改善竞争为特征的公共部门管理的新途径。 Chriatopher Hood: A Public Management for All Reasons. In: Mcshe Maor, Jaerik Lane. Comparative Public Administration. Vol.1. Dar Emouth Publishing Grop,1998,p.323,p.363.2.2 新公共管理的内容关于新公共管理的基本内容，学术界也至今没有达成一致的意见。胡德将新公共管理的内容归纳为如下十大趋势：主管的战略角色和战略管理实践的强化。从行政到管理的重点转移，即从执行规则到实现目标的转移。人事权由中央人事部门向部门主管的转移，限制工会的权力，打破统一的工资结构。政策制定和执行的分离，即核心部门集中于战略管理与计划，设立独立执行机构来执行政策。绩效工资制。改善财务管理，强化财务控制。以组织规划和评估的形式，把执行机构的运作与其目标更密切地联系起来。加强对运作状况的评估。追求高质量和高标准的顾客服务。改变传统的组织文化，建立新的“心里契约”。 周志忍：当代国外行政改革比较研究，国家行政学院出版社1999年版，第2829页。陈振明将新公共管理的内容归纳为八个方面：让管理者进行管理（强调职业化管理）；衡量业绩（明确的绩效标准和绩效评估）；产出控制（项目预算和产出管理）；顾客至上（提供回应性服务）；分散化（公共服务机关的分散化和小型化）；引入竞争机制；采用私人部门的管理方式；改善管理者和政治家、公众的关系。 陈振明：评西方的“新公共管理”范式，载中国社会科学2000年第6期。笔者认为，新公共管理观点与主张可以概括为四个方面：第一,自由化。所谓管理自由化是指通过变革规则、规制，从而解放被制度束缚的公共管理人员，还公共管理者管理的自由，从而增强其管理的自由化程度和自由空间。“新公共管理理论倾向于认为公共官僚制的不良绩效不是缺乏管理能力和不履行职责的结果，而是坏制度的结果,是繁冗笨重和不必要的规则、规制及其它约束的结果”，丁煌. 当代西方公共行政理论的新发展从新公共管理到新公共服务 J . 广东行政学院学报, 2005, (12) .因而绩效的提升只能依靠管理的自由化。第二，社会化。所谓公共管理社会化，是指在社会管理和公共服务领域，要改变传统的由政府大包大揽的做法，将一些政府职能通过向社会转移或委托代理等方式转移出政府。新公共管理所主张的公共管理社会化其实质是国家权力的社会化。第三,市场化。所谓市场化是指在公共管理领域内引入市场机制,用市场运作的方法实现公共部门和私人部门在公共管理和公共服务领域内的合作。新公共管理所坚持的市场化有两个前提和基础：一是管理具有普遍性,即公共部门和私人部门的管理本质上是相同的；二是私人部门的管理具有优势，私人部门管理的思想、技术、方法和手段都可以运用于公共部门的管理实践中。第四,民营化。民营化是指将原先由政府控制或拥有的职能交由企业私人承包或出售给私人，通过市场的作用,依靠市场的力量来提高生产力,包括国有企业民营化、公共服务的供给民营化、公共政策领域的民营化。2.3 新公共管理的成就新公共管理是当代社会发展与公共部门改革的必然产物,与当代人类社会由工业社会向后工业社会的转变,与全球化、信息化和市场化的来临密切相关。它的出现,为行政改革及研究做出了重要贡献。（1）从理论上讲,新公共管理改变了传统行政学的研究范围、主题、基础理论等。首先,它为公共部门管理尤其是政府管理研究奠定了更广泛、坚实的理论基础。其次,新公共管理建立了一个更加全面、综合的知识框架。（2）从实践上讲,新公共管理为政府改革提供了新思路、新模式。B盖伊彼得斯在政府未来治理模式一书中给人们提供了四种政府治理模式:市场式政府、参与式政府、弹性化政府、解制型政府。他对每一种治理模式的治理理念、结构、管理、政策制定、公共利益进行了阐述。综观西方各国的行政改革, 我们可以发现改革的措施大部分都有新公共管理的特点: 为解决财政问题,各国行政改革的内容中大多包括了私有化或带有私有化倾向；为改革政府的传统官僚行政理念,各国都积极向政府引入市场理念和私营部门的管理技能；为满足社会动态需要而对行政架构作了调整,赋予执行者较大自主权；实现政府在公共服务方面的“角色”转变,由公共服务的直接提供者到监督者；政府将自己职位定位于“掌舵”而非“划桨”。3 新公共管理遭遇的批判实践证明，新公共管理自身有着难以克服的局限。故此，自问世以来，遭到了广泛的批判。(一)“经济人”假设新公共管理承袭了现代经济学理论的人性假设并以此为出发点进行公共部门的制度设计，这是新公共管理与民主社会核心价值冲突的核心。很显然，一个受利益动机驱动的组织显然无法太多关注公共利益。既然个人利益是其核心理念，那么任何关于“公共利益”的概念都变得毫无意义，这最终必将引发公共利益与公共伦理的危机。(二) 政府的角色定位新公共管理把政府的角色界定为“掌舵”，然而，政府的这种角色定位不仅不合适，而且也不可能：其一，新公共管理视野中的行政官僚是个人效用最大化的追求者，而把社会长远的发展交由自利的个人来掌控，其结果无疑是灾难性的；其二，即使政府能够完全代表公共利益，其理性的有限性决定它不可能制定出完美的政策；其三，公共性是公共政策的本质属性，而公众参与无疑是保证公共政策公共性的关键，也是民主社会公民权的集中体现。尤其是那些决定社会长远发展方向的政策和规划，更需要社会公众的广泛参与、协商与沟通。(三) 企业化政府理念新公共管理建议政府采用以市场为基础的制度设计，企业家精神贯穿于公共管理的整个运行机制过程中。但是，在复杂多元的现代社会里，公共决策必须经过一个各相关利益群体互动博弈的过程，这一过程当然没有市场机制更有效率，但它却能最大限度地保证公共利益,这一过程决不是单一的“选票”所能反映的。而且,市场机制的基本动力是对个人利益的追求，企业家精神的植入意味着个别政府机构可以在个人或机构利益的驱动下采取行动，这必然把政府引向对短期目标的关注，并放弃了对长远战略目标的追求。(四)“顾客”导向的误区新公共管理坚持以“顾客导向”，“顾客满意”为宗旨。但是“顾客导向”产生了一个资源分配上的重大问题。政府的顾客所掌握的政治资源差异很大,按照市场经济的逻辑，政府会对不同的顾客区别对待，这在经济市场上是可以理解的，但在公共部门却是行不通的；而且，相对于公民而言，顾客显然是个很狭隘的概念。事实上，公民在民主社会中的角色是非常复杂的，他们既是公共服务的接受者,又是政府的纳税人。他们不仅“用脚投票”，还“用手投票”。4 新公共管理对我国的借鉴意义虽然新公共管理是西方特定的社会、政治、经济条件的产物，但它在一定程度上反映出当代各国公共行政发展的规律和趋势，因此对其的了解和学习，对我国行政改革的理论和实践有一定的借鉴意义。第一，新公共管理的核心价值之一就在于调整国家与社会、政府与市场的关系，让市场发挥更大的作用，这对于我国的行政体制改革有一定的指导作用；它将竞争机制引入政府公共服务领域，鼓励私人投资和经营公共服务行业，打破了政府提供公共服务的垄断，一方面提高了对公众服务的质量和效率，另一方面缓解了政府的财政困难。目前，我国在公共服务领域特别是基础社会行业（如教育、医疗等）长期存在因资金短缺而造成的困难，严重制约了国民经济的整体发展和市场机制的良性运作；因此，借鉴西方的做法在一定范围内允许和鼓励非国有产权进入这些领域与国有产权合作或单独投资和经营，有利于形成公共服务供给的竞争机制，提高其经济效益和社会效益。第二，新公共管理引入的一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估等，对提高我国政府工作效率有促进作用；尽管公共行政管理与企业管理有各自的目的、对象以及方法，完全采用企业管理特别是私营管理的方法来实施公共行政管理并不可行，但它们强调的重视效率、产出，重视管理的科学性以及重视市场需求和顾客反应，都可以为我国公共行政管理所借鉴。第三，新公共管理强化服务意识，主张以顾客为导向，提高服务质量。由于我国历史传统的影响，我国政府在过去计划经济时代通常强化了政府的管理职能，而忽视了政府的服务职能。在计划经济与市场经济的转轨时期，政府应转变管理理念，以社会和公民的满意度为价值取向和评判标准。政府更多功能在于为社会和公民提供服务，而非限制社会和公民的行为。政府作为提供公共产品的“企业”，应遵照市场规律，以购买公共产品的“顾客”的需求作为行动指南，充分体现公共管理的人为关怀，满足公众的各种合理需求。第四，政府应在公共管理中引入竞争机制，取消公共服务供给垄断性，让更多的私营部门参与公共服务，提高服务供给的质量和效率；同时竞争迫使垄断组织对顾客的需要做出反映，对政府机构奖励革新，推动政府的效益。作为一种公共部门治理的新理论，我们承认新公共管理在理论和实践上都并不是充分完善的，也不是理论发展的终点，仍然存在不足和有待解决的问题，特别是全球金融危机的发生，更引起了对新公共管理的批判与反思，提倡的一些经济自由市场理论思想更遭受到质疑。尽管如此，在全球化的趋势下，西方公共行政领域已成为一种不可逆转的时代潮流，它通过公共管理手段的企业化和改革的多元化，有助于提高公共管理的有效性。在金融危机背景下，作为新公共管理更应该适时发挥自己的作用，迎接时代带来的挑战，帮助世界各国更快地走出金融危机，恢复经济的发展。5、总结虽然新公共管理在西方发达国家及发展中国家影响巨大，在一定程度上提高了这些国家行政管理水平，但我们在看到它的积极作用的同时，也应该看到它并不是完善和健全的，更不是万灵的。在遭遇全球经济危机的背景下，虽然面对挑战，但同时也是机遇，相信新公共管理对于帮助摆脱金融危机会发挥新的历史作用，新公共管理在实践中必定得到不断的发展和丰富。我国在借鉴新公共管理理论时，必须考虑到由于历史条件、经济和文化传统等方面的不同，新公共管理在西方各国的进程、重点及所采取的具体措施均有