土地动态平衡

论耕地占补平衡制度存在的主要问题及其对策设计曹炜?(中国人民大学 法学院，北京 )摘要：耕地占补平衡制度在运行过程中还存在诸多问题，主要表现为这一制度难以保证制度的效率、难以保证耕地质量、难以保证事前预防、难以保护农民利益、难以保护环境与资源，仅仅依靠耕地占补平衡制度难以保证上述目标的实现。要实现上述目标，不仅需要完善耕地占补平衡制度，还需要发挥其他相关制度的作用，具体来讲，一是要厘清各方权利与义务，一方面要扩大开垦力度，实现动态平衡，另一方面要发挥税费的杠杆作用；二是要在补充耕地质量监管中发挥农业部门、中介机构以及其他社会主体的作用；三是要实现土地规划制度与耕地占补平衡制度的链接，贯彻预防思想；四是要发挥土地承包制度以及相关民事立法的作用，保证失地农民以及自行开垦耕地的农民的相关权益；五是要环境影响评价制度以及其他相关制度的作用，保证开发耕地不破坏环境与资源。关键词：耕地占补平衡制度；预防原则；土地权属制度自1998年土地管理法修订以来，耕地占补平衡制度在我国已施行多年，这一制度的实施对于解决发展用地和耕地保护之间的矛盾、确保十八亿亩耕地红线不动摇有着不可替代的作用，然而，这一制度在施行过程中也出现了一定程度的异化，产生了很多问题，实占虚补、占优补劣、农地非农化、耕地非粮化等情况大量涌现。 1甚至围绕耕地指标出现了相应的利益链条，在各省纷纷出台土地整理置换指标允许有偿流动的政策后，发达地区向山区等欠发达地区购买指标，山区通过毁林造地等方式获得经济利益的链条便已屡见不鲜。2耕地占补平衡制度运行之中出现的问题表明，问题可能不仅仅在于制度执行不力上，更多的可能在于在制度设计上存在问题。因此，需要效率、公平性等标准来对这一制度进行深入分析。更深层次上来讲，仅仅从耕地占补平衡制度自身的完善着手可能难以实现保护耕地的目标。土地是一种复杂的环境要素和自然资源，承载着多种利益需要，土地问题是纠缠着复杂利益关系的问题束。耕地不仅具有经济效益，还具有社会保障效益、粮食安全效益以及生态保育效益。因此，对耕地动态平衡制度的完善还需要从制度的外部环境、制度与制度之间的连接等方面入手，将这一制度嵌入到整个旨在保护耕地的制度体系之中，构建起一个目标一致、结构完整、运转流畅的制度体系，这反过来也可以促进耕地占补平衡制度更好的发挥作用。一、耕地占补平衡制度存在的主要问题耕地占补平衡制度运行过程中出现的占优补劣、实占虚补等情况仅仅是这一制度所存在的问题的表象，而不是问题本身。制度研究不能仅仅局限于表面上的问题，需要对问题的表现形式和内在的问题进行区分，深入探究耕地占补平衡制度之中所存在的根本的缺陷，并且针对这种缺陷来进行相应的对策设计。（一）耕地占补平衡制度难以保证制度的效率1998年出台的土地管理法以及土地管理法实施条例并没有确定占用耕地和补充耕地的次序，1999年，国土资源部发布了关于切实做好耕地占补平衡工作的通知，对先补还是先占的次序问题做出了规定，要求原则上先补后占，但是在特殊情况下也可以施行先占后补。这一规定为先占后补留下了生存空间，因此，在实践中，先占后补以及边占边补的方式大量存在。为此，国土资源部在2009年发布了关于进一步加强土地整理复垦开发工作的通知，规定除国家重大工程可以暂缓外，非农占用耕地全面实行先补后占，即新增建设项目用地在审批之前，必须先将足额耕地资源储备进行补充，并确定由用地单位出资、国土部门实施耕地的开垦项目。客观上讲，先补后占为政府和建设单位占用耕地开发建设项目设定了前置程序，有利于督促政府和建设单位履行复垦任务，保证耕地占补平衡落到实处。但是从另一方面讲，按照土地管理法的规定，建设单位占用耕地还必须履行农用地转用审批程序或者农用地转用审批和征地审批两个程序，在建设单位开发建设之前增加先补后占这一前置程序，在很大程度上加重了建设单位的负担。除此之外，开发、复垦耕地是一项技术性比较强的工作，涉及到很多专业学科和领域，建设单位作为致力于开发建设的专业主体，对土地复垦领域并不熟悉，要求建设单位组织专门的人力、物力考察、复垦耕地，并不符合当代社会专业分工日益细化的趋势，也不能满足地方经济发展对效率的要求。（二）耕地占补平衡制度难以保证耕地质量98年土地管理法制定之初就确立了耕地占补平衡制度必须要做到数量和质量相当这一原则，但是在多年以后，仍然难以真正实现这一原则，占优补劣乃至弄虚作假的情况仍然屡见不鲜。占补平衡制度能否真正保证质量相当，值得怀疑。占补平衡制度之所以难以做到质量相当，主要有三个原因。一是目前耕地复垦部门和验收部门都是国土资源部门，国土资源部门既当裁判员又当运动员，这种缺乏制衡的格局难以保证对补充耕地质量的有效监管。二是质量相当的考核难度和成本比较大。显然，数量的考核标准比较单一，指标也容易确定，但是质量的考核则牵涉到制度的运转效率、运行成本、考核难度等多方面的问题，难度较大。三是相关主体缺乏持续投入的激励。没有达到适耕标准的耕地尽管可以运用科学方法测算其质量，并且进行相应的折算，但是这种质量折抵仅仅具有数字计算上的意义，并不具有实际价值，这些土地并不能满足主体的实际需要。耕地的质量改善难以毕其功于一役，需要通过多年的持续投入，才能使得新增耕地能够达到优质耕地的水平，这与建设用地投入不同，建设用地仅仅需要利用土地的空间属性，只要进行三通一平就可以实现开发目标。在缺乏相应的监管和利益激励下，很难保证相关主体持续对耕地进行投入。（三）耕地占补平衡制度难以做到事前预防预防的思想是环境与资源保护的核心思想，一分预防胜过十分补救。一方面，耕地是十分宝贵的自然资源，耕地和耕地所承载的植物、动物以及微生物也是一个完整的生态系统，一旦耕地被占用作为建设用地，生态系统就会受到彻底的破坏，很难恢复。另一方面，优质的耕地也是稀缺的，现有的耕地大都具有良好的区位优势以及灌溉条件，在可持续性、产量、稳定性等方面较为出色，与此相对应，复垦的耕地大都较为偏远、土壤贫瘠、进行耕作的成本更高。尽管理论研究提出了许多新开发耕地与被占耕地进行质量换算的方法，但是有一点可以肯定，若干块质量较差的耕地不能完全按照比例折算成一块质量较好的耕地，质量较差的耕地尽管能够出产相应的粮食，但是质量较差的耕地在效率上损失更大，生产同样单位的粮食需要更多的投入。因此，要实现耕地的保护，保证耕地质量，就必须确保尽量少占用现有耕地。然而，从经济学视角来看，对某种公共物品进行管制往往会创造出稀缺性，进而产生交易这一物品的市场。2004年修订的土地管理法转变了立法目的，开始实行土地用途管制制度，限制农用地转建设用地，这就造成了建设用地的稀缺性。在经济发展造成的压力下，地方政府以及开发商等主体必然会寻求诸多制度内以及制度外的途径来获取建设用地指标。从这种视角来分析耕地占补平衡制度就可以发现，耕地占补平衡制度正好为这些主体提供了制度内的操作空间，一旦将耕地复垦指标和建设用地指标挂钩，耕地复垦指标就成为交换建设用地指标的交换物，这事实上为地方政府和开发商等主体占用城郊的优质耕地以推进城市化和上马建设项目打开了一个口子。因此，完全依赖耕地占补平衡制度并不利于保护现有的优质耕地。从根本上说，这一制度事实上是一种耕地保护的事后补救制度，难以满足预防思想和原则的需要。（四）耕地占补平衡制度难以保护农民利益自然资源管理并不是对自然资源自身的管理，而是对人类开发利用自然资源的活动进行管理，管理的核心目标是处理好在开发利用自然资源过程中所产生的利益关系。因此，耕地的保护不能仅仅从技术上来进行考虑，还要从利益关系的协调中寻找最为恰当的制度安排。在欧美发达国家，农业生产已经基本上实现了机械化，农民在农业生产中的作用相对较小，农民与土地已经基本分离。而我国是农业大国，机械化水平较低、生产力发展差异较大，许多地方仍然在沿用传统的农业生产方式，人和地紧密结合在一起，耕地尽管可以通过占补平衡制度实现动态的平衡，但是与耕地紧密结合在一起的农民的利益却缺乏相应的调整机制，因此，耕地保护问题一定需要考虑农民的相关利益问题。大量优质耕地的灌溉条件较好，产量比较稳定，依靠这些土地的农民在地力增肥上的投入比较大，农民自身从事农业生产的素质和能力也比较高，人力资源和耕地资源较好的结合在了一起，已经形成了稳定的利益分配格局，能够保证耕地持续的进行生产。政府等主体占用耕地会强行的分离农民与耕地，打破集体经济组织现有的对其所辖成员的利益分配格局，造成大量失地农民，造成人力资源的浪费，也制造出了大量的社会不安定因素，这种潜在的损失并不是货币补偿可以弥补的。然而，从农民自身来看，农民显然没有认识到失去土地的后果，很多农民认为，土地似乎是无偿取得的，现在能变成现金，当然是一本万利。3除此之外，国家补充耕地以及农民自行开垦耕地的权属问题也是十分突出的问题，在现行的土地使用制度下，农村土地的集体开发整理往往伴随着二次分配，尤其是利用国家资金开发整理出的土地，其权属问题如何解决，成果交由谁使用，各地缺乏统一标准，从而造成管理状况良莠不齐，这也会对农民的权益造成一定的损害。（五）耕地占补平衡制度难以保护环境与资源耕地的开垦不仅仅要考虑所带来经济效益，还必须考虑其中的生态效益，如果不顾各地的实际情况，盲目进行耕地开垦，不仅难以保证补充耕地的质量，还会对环境与资源造成一定的损害。在实际情况中，很多地方在补充开垦过程中，大量开垦一些并不适合作为耕地的林地、草地，不仅开发出来的耕地难以进行耕作，还破坏了当地的生态环境与自然资源。如浙江省龙泉市是浙江省欠发达的山区县级市，林业用地占全市土地面积的85.14%，但是从2001年起，该市以综合开发低丘缓坡的名义，大规模实施山上造地工程。大量树木遭到砍伐，林地遭到严重破坏，待上级检查一过，就任其荒芜。4二、耕地占补平衡制度的完善要求耕地占补平衡制度兼顾耕地保护、建设用地开发、事前预防、农民利益保护以及自然资源保护等诸多目标是不现实的，能够通过耕地占补平衡制度完善来实现的目标，应当要对耕地占补平衡制度进行进一步完善，难以通过耕地占补平衡制度来实现的目标，则需要其他相关制度来协同发挥作用。（一）提高耕地占补平衡制度效率效率是制度首先需要满足的目标，要保证效率的实现，首先必须要界定参与制度的各个主体的权利和义务，如果不能清楚界定权利义务范围，就会造成主体相互之间争夺权利、推诿义务，造成内耗。耕地占补平衡制度难以保证制度效率最为重要的原因就在于没有清晰界定主体的权利义务。因此，改进制度效率需要从明确土地管理部门和建设单位的责任入手，界定双方责任范围。一方面，土地管理部门需要大土地开垦力度，逐步在整体上形成边补边占的局面。随着先补后占的范围逐步扩大，土地整理复垦开发项目持续实施和验收，将会储备起一批后备耕地指标，形成一边是土地整理复垦开发项目验收补充耕地、一边是建设用地项目报批挂钩使用的局面。 5除此之外，按照2009年国土资源部关于做好全国土地调查工作的若干意见的规定，对使用耕地开垦费实施土地整理复垦开发增加、已经在耕种且没有用于占补平衡的耕地，可按照有关要求用于今后的耕地占补平衡。这一规定允许将一些本来不能被纳入补充耕地范围的耕地用于占补平衡，也进一步扩大了补充耕地指标的储量。这种实质上的边补边占有利于明确双方责任，实现制度的效率。另一方面，建设单位要切实履行缴纳相应费用的责任。税费制度作为调节经济的重要杠杆，应当在土地占补平衡制度运行之中发挥重要作用，目前，按照国土资源部关于切实加强耕地占补平衡监督管理的通知的要求，使用新增建设用地土地有偿使用费补充的耕地，不得用于占补平衡。新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费和其他资金打捆使用的，按耕地开垦费及其他资金所占比例确定可用于占补平衡的补充耕地面积。这一规定尽管这样规范了相关资金的使用，但缩小了占补平衡所需的资金来源，除此之外，很多地区为了招商引资等工作的需要，还出台了一些减交、缓交的政策，这也影响了税费制度作用的发挥。要解决这一问题，首先必须在政策层面完善相关的规定，保证现有的土地开垦费收费标准与整体经济发展状况相适应，并且尝试进行相关分层收费的设计。目前，江苏、浙江等省份已经根据地区经济发展状况上调了土地开垦费收费标准。并且对基本农田加收土地开垦费，但是还没有完全体现土地等级上的差异，可以尝试按照土地的不同等级分等级收取相关的土地开垦费。其次，需要严格规范和管理耕地开垦费的收取，要杜绝减交、缓交现象，对历史上拖欠的相关费用要进行清缴，确保耕地开垦费足额收取。此外，还要开展日常监督检查，及时掌握收缴使用情况，防止出现擅自减、免、缓和截留、挤占、挪用及多收少用等问题，确保资金及时使用和专款专用。（二）加强耕地质量保护补充耕地的质量保护首先需要不断完善土地登记评定方法，运用科学的方法对补充土地的质量进行评估，不过耕地质量保护的重点仍然需要各方主体参与。就政府监管来说，首先需要理顺监管体制。目前，国土资源部门对土地质量的定义采用的是工程措施，即采用土层厚度、平整程度、农田水利设施、农田道路和电力等基础条件为标准，而农业部门则侧重于土壤自身性质上的诸多表现为标准来评定耕地的质量，如耕作层厚度、有机质含量、土壤养分含量、土壤质地、含水量、pH值等。 6从中可以看出，国土资源部门土地开垦的标准属于一次性标准，通过相应的投入就可以达到，并不偏重于耕地质量的持续改善，而农业部门则涉及到更复杂、长久的耕地质量提升工作，因此，可以尝试由国土资源部门前期验收、农业部门负责后续监管和耕地质量改善的职权设计，这即有利于避免国土资源部门既开垦又验收带来的缺陷，又有利于耕地质量的持续保护，避免新开垦耕地抛荒等情况的出现，在相关资金的分配上，也要给予农业部门一定的资金支持。就中介服务结构来说，测绘单位要根据项目区实际情况，准确测绘土地现状图和新增耕地样方图；规划设计单位要充分了解项目区现状，按照工程建设与投资标准认真编制实施方案和单体工程设计图册及预算方案；施工单位必须严格按照已经入库备案的实施方案、图件和施工合同组织施工，确保工程质量、数量和工期进度；监理单位要严格控制项目工期、质量和投资；招标代理机构要严格执行工程招投标的法律法规，杜绝违法违规行为。最后，则要合理发挥其他社会主体的监督作用，做到信息公开，充分调动当地村民、村集体组织等主体的监督意识，保证工程质量。（三）加强耕地保护事前预防要从源头上减少耕地占用，这主要需要严格执行规划制度。科学合理的土地规划制度是保证土地有序利用，控制建设用地占用耕地的重要手段，实现规划制度与土地占补平衡制度之间的链接，有利于实现从源头保护耕地。按照全国土地利用总体规划纲要 （年）的要求，主要要做到以下几点：首先，总体上，由于缺乏强制力以及有效的监督制度等原因，规划在我国往往得不到很好的执行，需要通过完善相关目标责任制等制度来保证规划所确定的指标的执行。除此之外，目前在很多地区，城市总体规划、村庄和集镇规划以及其他一些领域的规划还没有很好的与土地利用总体规划相衔接，应当加强规划之间的衔接，以土地总体利用规划为标准。其次，对于建设用地，要坚持需求引导与供给调节，合理确定新增建设用地规模、结构和时序，从严控制建设用地总规模；加强建设用地空间管制，严格划定城乡建设用地扩展边界，控制建设用地无序扩张；积极盘活存量建设用地，鼓励深度开发地上地下空间，充分利用未利用地和工矿废弃地拓展建设用地空间。再次，对于耕地保护，则要做到严格控制非农建设占用耕地。强化对非农建设占用耕地的控制和引导，建设项目选址必须贯彻不占或少占耕地的原则，确需占用耕地的，应尽量占用等级较低的耕地，扭转优质耕地过快减少的趋势。此外，还要加大基本农田保护力度，尽量减少占用基本农田。国土资源部目前正在紧张研究制定最新保护耕地政策-推行永久基本农田保护，希望通过GPS坐标定位每一块农田的准确位置。7如果这一举措能够实现，更加有利于从源头控制优质耕地减少。除此之外，由于土地后备资源有限，从长远来看，还要按照总体规划的要求，明确区域土地利用方向，按照各地的实际情况决定是放宽指标还是严格控制指标，实现土地的高效利用，这也是贯彻预防思想的重要举措。（四）加强农民权益保护农民的权益保护主要是要保护农民与土地相关的各项权利。从长远来看，在城市化过程中，一部分农民失去土地的情况不可避免。对于这部分农民，要发挥土地的社会保障功能，尽量能够以调整承包耕地代替货币补偿，保证农民能够不失去土地。这就要求一是尽量做到当地开垦，避免农民与新增土地的分离，二是由于新增耕地在质量上往往不能和原有耕地相比，要建立完善的补偿机制，保证国家对农民改造新增耕地的资金和技术上的支持。此外，要从权属上保证农民对自行开垦的耕地的权属。按照土地管理法第三十八条和第四十条的规定，国家目前鼓励将未利用土地开发为农用地并且保证开发者的合法权益，此外，开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给开发单位或者个人长期使用。不过，按照这两条规定，并没有明确土地开发者对开发的土地的使用权或者承包经营权，相反，按照农村土地承包法第二十八条的规定，通过依法开垦方式等方式增加的土地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口。在实际情况中是否发生过新增土地的承包经营权归属冲突尚不清楚，但是从法条的内涵上来看，两部法律之间存在一定的冲突。目前，很多地区按照一定标准对农民自行开垦的土地进行收购并纳入补充耕地指标，但是在没有明确土地开垦者的使用权或者承包经营权的情况下，很难保证收购的标准能够完全反映开垦者付出的开垦成本和期许获得的利益。此外，农民开垦耕地和专业的土地整理机构开垦耕地的动机并不相同，大都是为了扩大耕种的面积，因此，应当在相关土地立法、民事立法中明确土地开垦者优先获得耕地承包经营权的权利，这样才有利于保证农民利益，稳定农民心态，扩大粮食生产，也有利于获得农民获得科学合理的补偿。（五）加强环境与资源保护土地不仅仅是重要的自然资源，同时也是重要的环境要素。因此，在耕地开发过程中，也要加强环境与资源保护。一方面，由于耕地的耕作层是耕地最为宝贵的部分，也容易受到污染，尤其是重金属污染，要保护耕地的生产能力，应当重点保护耕地的耕作层，但是按照土地管理法第三十二条的规定，县级以上地方人民政府可以要求占用耕地的单位将所占用耕地耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。这一条仅仅是规定可以要求，而没有强制性的规定，从长远来看，应当将耕作层的转移作为占用耕地单位的强制性义务来规定。这在一定程度上也可以实现与即将要出台的土壤污染防治法的对接。另一方面，必须加强环境保护的相关制度在其中的作用，实现耕地占补平衡制度与环境保护相关制度的对接。具体来说，一是要加强规划环境影响评价，对各地土地利用规划等相关规划加强环境影