新农村规划建设中_权威主义_与_公众参与_的思辨_以北京怀柔官地村旧村改造为例[1]

新农村规划建设中 “ 权威主义 ” 与 公众参与” 的思辨 以北京怀柔官地村旧村改造为例 “, , , 李匡黄 靖 即 摘要新农村建设是我国新时期建设的一项大事同时 也是一道难肠 。“ 自上而下 “ 和 “ 自下而上两种思路 处于不断交锋中 。 本文 以北京怀柔区官地村旧村改造规 划实践为墓础参考社会学研究的方法进行比较分 析和深入思考希望能探索农村建设中 “ 权威主义 “ 与 “公众参与 的相互关系及其对规划建设的深刻影响揭 示公众参与 “ 在新农村建设中的社会学惫义 。 八 匕饥淞妮阴 诚妇卯 由,日眯湘印宝 心加份 以 以 州胜 彻。 “ 创 旧 川 ”“ ” 佃以 丈们 画阳沼角治劣比抽 日 物 翻叩拍 习次扣 万司 诫妇卯 以别曰阅 朋, , 市 阴口匀心 , 围加闰 柳 “ 以 酬怕 刚 ,价“ 由怕幻侧伯 贻 的仙 吻 关词新农村建设权威主义公众参与 即 口由 训泊卯。伙拍 , 咧阮斌川酬洲卜 内 彻 二权威主义 与 公众参与 ” 的优缺点 “ 社会主义新农村建设 “ 近两年来刚 刚产生的新课题迅速且 如火如茶的全面展 开使得中国大地上许多农村旧貌换新颜 。 来 自各方的宣传鼓舞将建设活动不断推向新的 高度然而轰轰烈烈的高潮背后发自不同阵 营的声音也显现出不可回避的问题当地群众 抱怨规划建设常常不切实际好看不好用没 能解决村民的根本问题而政府部门和规划设 计师则认为村民只顾眼前利益忽视长远发 展对新农村规划不积极配合 。 为什么会出现这样的错位呢 , 探其原因是传统的 “ 自上而下 “ 规划模 式缺乏公众的有效参与脱离实际 。 作为政府 主导的规划决策往往取决于领导意志可以 说是一种 “ 权威主义 “ 因此使得规划设计高 高在上远离村民的基本需求结果就成为看 似严谨的规划成果无法准确协调各方利益 , 造 成实际操作的困难与群众的反对 。 然而 “ 权 威主义 “ 也并非一无是处政府部门和规划设 计师站在全局的高度掌握全面的信息和专业 知识能够全面考虑城市总体发展与农村产业 布局的协调确保整体利益的长远发展 。 公众参与 的概念源自美国是指在社会 分层 、 公众需求多样化的情况下采取的一种协 调对策以保证规划行为更加科学与民主使 规划决策更能符合实际情况和切实体现公众 的利益需求并确保规划的顺利实施 。 新农村 建设关系到农民的根本利益 , 因为农民是新农 村建设的主体广泛全面的 “ 公众参与 “ 势在 必行 。 只有提高村民的决策参与度让村民感 到村里的重大决策听取了自己的意见符合自 身利益 , 才能充分调动村民贯彻落实规划设计 的自觉性和积极性 。 当然强调 一 公众参与 “ 并 不等同于完全放任自由 。 村民普遍文化程度较 低缺乏考虑长远规划的觉悟和能力一般比 较注重自身的眼前利益 。 如果没有科学规划引 导往往会造成整体利益和长远利益的损失 。 因此在新农村建设中如何协调上述两 种思想在 “ 权威主义 与 “ 公众参与 “ 之间 寻求适度的平衡是非常皿要也是相 当艰难的 。 旧村改造的基本愉况 官地村位于北京市怀柔区雁栖镇距北京 城约公里现有户了人自明代永乐 年间建村距今已有年历史 。 官地村依山 傍水雁栖湖 、 落田峪长城红螺寺等粉名旅 游景点近在咫尺村域内有明长城关口烽火台 处其中神堂峪长城隘口位于村东西两侧 。 自年神堂峪自然风景区开放以来官地村 凭借独特的人文历史和 自然景观良好的生态 资源首开京郊民俗旅游之先河旅褥 京郊 民俗旅游第一村 ” 的美誉 。 随粉民俗旅游业的 逐步发展 官地村的荃础建设日趋落后严 制约了当地的发展 。 年北京市提出 “ 统筹 城 乡协调发展 、 加快郊区建设 “ 的规划构想 , 官地村被确定为第一批市级旧村改造试点单 位 。 从年月开始深入研究与规划设计工 作 , 至年月旧村改造的主要任务墓本完 成 其中包括道路 、 市政荃础设施的改善提高 , 公共服务设施的补充增加 绿化环境最观的升 级美化 、 民居院落的更新改造等 。 从实施的效 果来着官地村不仅在市政条件整体风貌 房屋质,和旅游接待能力等方面有了大幅改 善村民的收入水平也显著提高获褥了政府 村民和社会各界的一致肯定 。 年初 , 官地 村作为北京市 “ 新农村建设 “ 的成功案例得 到市政府的关注并大力宜传推广 。 村庄规划建设中的参与主体及其利益 博弈 新农村建设是由多元利益主体共同参与 的一项群体活动剖析各个参与主体的利益关 系寻求多方利益的平衡点是成功的前提和荃 础 。 一般来说参与规划的利益主体主要包括 三类 政府部门作为新农村建设的组织者 协调各相关部门有计划 、 有步骤 、 创造性地推 动新农村建设工作制定公共政策在财政上 大力支持 、 并参与监督 、 管理协调村庄从规 作者单位北京清华安地建筑设计顾 问有限贵任公司 收稿日期 一一 长城脚下的官地村 究研计设观景 1994-2008 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. 划到整治与建设的全过程 。 村民是村庄建设的主要参与者和受 益者 。 但是 由于文化程度与思想认识的不足 使得许 多人 不但难以考虑与其利益不直接相 关的规划目标而且更难想象超越直接经验范 围以外的远期景象 。 所以村干部往往作为集 体利益的代言人 。 规划设计单位为新农村建设提供专 业技术支持和咨询服务从技术角度按照规划 的原则 、 规范和标准提供合理的村庄规划建设 方案并指导实施 。 新农村建设中不 同的利益主体追求各 自 的利益 , 形成多方博弈的局面同时也是各利 益主体彼此竞争 、 妥协 、 互动的过程 , 而对各 方利益 诉 求 的满足程度也影响了利益主体 的 参与程度及参与积极性 。 因此在规划中应对不 同参与主体的利益进行综合 、 协调与平衡 , 形 成个体利益和整体利益的 “ 共森 “ 这样才能 调动起各方的积极性 , 保证整治规划的顺利实 施 “ 规划 “ 就是平衡各方利益的媒介 。 同样 规划师也面临着巨大的挑战 一方面要充分尊 重农民的意愿另一方面又必须统筹考虑村庄 长远的发展在个体利益与群体利益之间寻找 最佳的契合点在近期目标与长远发展之间进 行合理的平衡 。 规划师与村民的主要认知差异 由于规划师和村民在文化水平 、 生活经历 以及对当地文化内涵的理解等方面的差异造 成在许多问题的认知上的较大分歧主要体现 在以下四个 方面 长远利益与近期利益的矛盾 规划师往往是从全局 出发统筹考虑中长 期计划保证村庄的长远发展 。 而村民们更注 重与他们生活密切相关的眼前利益 。 在官地村 旧村改造 过程 中比较 突出的例子就是土地 问 题 。 村集体和村民们都希望通过土地批租的方 式获取收入 , 打算将大片耕地出租给城里人建 度假别墅 。 这虽然在短期内能给村集体和村民 带来一些好处 , 但这种做法不仅违反国家有关 土地政策而且从长远来看将严重制约村庄未 来发展 。 因此规划 师提出保留原有耕地改为 种植采摘园 , 与民俗旅游接待互相促进实现 长远的发展目标 。 但这些想法却得不到大多数 村民的支持 。 整体利益与个人利益的矛盾 长期以来我国农村地区都是 以小农经济 为主要发展模式自私的观念根深蒂固要改 变并非一个简单的过程 。 在官地村的改造过程 中基于整体利益和长远发展考虑的规划改造 思路与以个体利益 为导向的农村传统发展观 念之间的矛盾贯穿始终 。 举一个典型的例子 原来有许多村民家庭俊占道路搭建锅炉房 、 杂 物间等使褥原本狭窄的道路更加局促难 以 满足 民俗旅游发展的需要 。 这次改造希望能拆 除私搭乱建拓宽道路同时增加公共停车空 间满足游客的使用 。 但由于村民们都不愿放 弃自己的既得利益使原本全村都受益的好 事实施起来难度却很大 。 地域文化内涵理解的差异 在新农村规划建设中对地域文化的挖掘 使其延续是严肃而重要的 。 然而规划师和村民 对地域文化内涵的理解常常会存在偏差 。 在设 计官地村入口时 设计师在分析了当地的地域 文化特征后认为官地村的文化语境一方面是 雄伟的古长城遗址另一方面是旖旎的农家田 园风光 。 因此改造方案分别提取了两者的代 表性符号元素 “ 长城烽火台 “ 与 “ 农家石 磨 ” 作为村口大门的设计要素旨在突出村庄 地处古长城脚下 与 “ 传统农家旅游 ” 的双孟 特色 。 这一设计突破了大部分从事旅游接待的 农村地区以牌楼或城 门作为村口标志的简单 模仿思维拓展了乡土建筑的文化内涵 。 但不 少村民却认为新的村口大门 “ 过于单薄 不 够气派 “ 城 门的形式更符合他们的文化容好 。 传统文化延续与经济利益诉求的矛盾 在官地村旧村改造中设计师希望民居能 保持传统坡屋顶的形式 , 延续原有的肌理和乡 土风貌特征烘托农家田园生活的文化主题 。 然而 , 长期以来的个体化经营思维造成了村民 对于眼前的经济利益尤为看, 。 村民们认为官 地村吸引游客的主要 原因是优 美的 自然风 光 和农家特色的乡村生活情调 , 农家院满足客人 住得舒服即可并不一定要有传统乡土风貌的 特点 。 同时房屋的建造成本也很关键 。 相对于 坡屋顶而言平屋顶的建造成本要低一些 。 因 此村民粉眼于 现实的利 益诉求和建设成本的 阵 改造 后 的滚水 坝 巨 改造后 的 落水坝 阵 官地 村 内城 门样 式 的 院 落入口 中心厄因 日 日 1994-2008 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. 控制大部分选择了平屋顶 。 还有让设计师无奈与抱憾的事实 。 官地村 中原本完整保留了一处传统院落 。 正房完全用 长城砖建造屋内依然保持传统陈设院内还 有一裸老桃树庭院格局完整清晰 历史文化 特色鲜明 。 规划师认为这样的老建筑应该作为 地方传统予以保 留但是住户却坚决不同意 。 一方面是因为与其他改造的新式房屋相比 , 老 房子的居住条件严重落后另一方面老房子 的空间格局不利于家庭经营旅游接待 。 为此 规划师曾经提出以下两种设想其一 , 如果住 户愿意保留老房子应给予一定的补贴优态 适当进行修络后 可作为独具特色的小型会所 或茶肆 、 酒吧等开展经营其二如果住户 不愿惫保留建议村集体通过房屋换的方式 另辟宅基地安原住户将该院落改造为本村 的民俗文化展览馆向游人开放遗憾的是 , 无 论村民还是村集体都没有认识到老房子的真 正价值这两种设想都未实现 , 传统民居被推 倒,建面目全非 。 对农村居民而言 , 现实利 益具有压倒一切的重要性对于历史文化保护 这样不能产生直接经济效益或在短期内难以实 现的概念 , 村民是无暇顾及的 。 规划师实际操作中的现实选择 规划建设方案既要统筹考虑村庄整体利 益与长期利益的摇要同时也必须尽可能地考 虑村民的个体利益诉求 。 强调整体性的长远利 益不能以损容村民的个体利益为代价 , 更不能 过多地采用强制性的控制手段引起村民不 满甚至导致规划方案无法实施同时也不 能完全屈从于村民的压力 ,整体利益和长远 利益于不顾 。 因此 , 规划师的职资就是在方案 设计中寻找各方利益的契合点最大程度地实 现规划控制与薄,村民意愿之间的平衡 。 然而 , 在实际操作 中这个度要怎样把握 呢总的说来就是要划清群己权界己域个 人或家庭领域要充分林重村民的意愿不能 以权威或集体的名义乱干涉群域公共领域 要坚持原则 , 保证村庄整体的长期利益 。 , “ 群域 “ 坚持原则敢于运用权威 , 不屈从于村民的压力 对于公共利益部分如土地利用宅基地 基本农田 、 产业结构 、 生态环境 、 道路交通 、 基础设施 、 配套服务等必须坚持原则严格 把关 。 这些都是关系到村庄长远发展的大事 不能有半点通触更不能屈从于村民眼前利益 的压力规划的 “ 权威主义 “ 要充分体现 。 当 然 , 保障公共利益和长远发展也不能以损害村 民的个体利益为代价 , 如果某项公共事务确实 慢害了村民的个体利益就必须进行补偿 。 实 施改造过程中遇到问题应以说服教育为主既 要高呛远瞩又能切合实际 、 以理服人避免引 起村民的反感 。 前面提到的拆除私搭乱建的工 作就是通过村镇两级干部不断地讲道理 、 做 工作并进行适当经济补偿最终得到圆满解 决 。 己域 充分薄重村民意见 不能盲 目为民做主 对于纯粹个人和家庭的领域应该充分薄 重村民的意见 , 因为这是他们最熟悉 、 感受最 深的领域别人无法感同身受不能盲目地以 权威的名义替他们做决定 。 例如在院落改造与 户型设计方面原来设想的是提出三个标准户 型方案让村民自行选择 。 然而在实施过程中 却行不通 。 旧村改造不同于建农民新村因为 每家每户由于占地面积 、 朝向 、 旧房使用等现 实情况不同 , 要求也是五花八门标准户型根 本无法满足姗求 。 后来通过逐一的调查和访 谈 , 专门针对每一个家庭院落的特点和各自的 使用要求提供了具有针对性的设计方案并 在具体实施过程中允许适当调整加入使用者 的个性创造 。 第一户民宅改造完成之后在未 扩大用地的前提下 , 使用面积大幅增加 , 居住 条件改善 、 旅游接待能力提高 , 采光通风设计 合理 、 厨卫设施使用方便并增加了独具特色 的情趣空间如小中庭 、 烧烤璐台等 。 事实胜 于雄辩 , 规划设计成果终于获得了广泛认可 村民纷纷依据规划参与建设 介于 “ 群 “ 己 ” 之间的部分通过 适当的手段加 以引导 对于与村民家庭利益有一定 关系但又必 须予以统一控制的方面应通过合理的规划设 官地村入口效果 图 中心广 场 村庄用地规划圈 总平面 图 匕巨 内 观 计究 1994-2008 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved. 计与适当的操作手段加以控制 、 引导 。 例如房 屋高度 相邻建筑的遮挡关系建筑外观的材 质色彩等这些既是民居院落私人领域的问 题同时也关系到村庄整体风貌的和谐不能 任由村民自由发挥要进行适度规划控制 。 官 地村就在长城脚下依山傍水景色优美 。 为了 不影响长城所在地区的风貌特色希望房屋的 高度不超过两层 , 外观颜色统一采用灰色调 , 建筑材料以青砖 、 灰瓦 、 卵石 、 木材为主 , 目 的是与自然充分融合 。 村民们并不理解设计会 带来如何的影响一开始采用补贴的经济引导 方式当他们体会到整体环境的改替可 以带来 游客增加与经济效益提高便自觉自愿地投身 到维护全村风貌的改造行动中去 。 全程发挥公众参与的作用在实施过 程中修正规划设计 公众参与 “ 不能仅仅停留在规划设计阶 段应贯穿整个规划建设的全过程 。 规划方案 毕竟是在相 对较短的时间内对农村当地的未 来发展作出专业的判断与决策 。 然而面对千变 万化的实际情况 在细节的方面很可能忽略了 当地的实际需要 。 在这种情况下充分吸取村 政府与村民的意见在实施过程中对原先规划 方案进行适当调整应该被于做是一种有益的 修正与补充 。 例如 上官地中心位,有一块空地 , 原设 计方案计划在此修建村民文化广场 。 改造实施 过程中这块空地暂时作为停车堆料使用等 其他项目完成以后再进行广场施工 。 意想不到 的是 施工期间这块空地 自然形成了类似城 市休闲广场的公共空间 , 村民们茶余饭后经常 来此聊天空地上一座简易篮球架也为村里孩 子们提供了一个运动的场地有时还可放映露 天电影 。 不仅如此这个自然形成的广场还实 现了规划方案所不具备的两项功能购物和停 车 。 每天都有满载各类商品的流动售货车在此 停留和销售弥补了村中商业设施的不足另 外还 可作为停车场停放旅游团队的大型客 车 。 于是村民们提出保留现有形式适当铺装 不用再建文化广场 。 就这样村政府稍加改造 形成了现在看到的公共广场在功能上弥补了 原有设计的不足同时节约 了投资 。 另外原 来规 划方 案的设想是 民居大多数应