财政学 第四章财政支出分述

.,第四章财政支出分述,.,投资性支出：基础产业投资、农业投资、购买性住宅投资支出社会消费性支出：行政管理费、国防费、文教科卫事业费等补助支出：社会保障支出、财政补贴转移性支出捐赠支出：债务利息支出：,财政支出分述体系：,.,4-1投资性支出,一、投资与经济增长【资料】为了进一步扩大内需，促进经济长，1999年，我国政府制定的经济和社会发展的八大目标之一是：全社会固定资产投资增长12%左右。,为什么拉动经济增长要加大投资力度？,.,1.投资是经济增长的动力，是调节供求总量平衡的主要手段。因为：投资可以刺激需求增长，也可增加供给。（乘数作用）2.投资规模受当前的生产和收入水平的制约。（加速原理）,.,二、影响财政投资比重的因素,1.经济管理体制：市场经济：政府投资比重小，计划经济：政府投资比重大。2.经济发展阶段：发达国家：政府投资比重小，发展中国家：政府投资比重大。,.,三、我国财政投资规模分析财政投资支出规模的变化趋势,积极财政政策所致,资料来源：中国统计年鉴（2000）,.,（一）与其他国家比较,部分国家财政投资支出占GDP的比率（%）,资料来源：郭庆旺等：财政学，204页。,.,（二）从财政投资构成来看：,国有资产财政投资的行业分布,.,资料来源：丛树海：公共支出分析，501页。,.,（三）结论：,在我国经济体制转型过程中，财政投资在社会总投资中的比重下降是不可避免的趋势。但我国财政投资规模与市场经济发达国家相比也明显偏低，这是不合理的。,.,在财政投资规模不断萎缩的情况下，竞争性行业的财政投资比重过高，这势必大大缩减了财政本应从事的基础设施投资。不论从马斯格雷夫经济发展阶段理论角度来看，还是从中国经济发展的现实需要来看，这种财政投资的行业结构都是不合理的。,.,四、政府投资的特点及范围,（一）政府投资的特点1.政府投资具有公共性和基础性。2.政府投资具有开发性和战略性。3.政府投资具有社会效益。4.政府投资具有调节经济的功能。,.,（二）政府投资的范围1.社会公益性、基础性和公共性领域。例如：交通运输、邮电通信、农田水利等。2.重要的资源开发领域。例如：高新技术、重要资源和能源的开发利用。,.,五、基础产业投资,（一）基础产业财政投资的重要性1.基础产业的概念：（1）狭义的概念：基础设施+基础工业（2）广义的概念：狭义的概念+广义的基础设施,.,2.基础产业在国民经济中的地位和作用,（1）基础设施：为整个生产过程提供“共同生产条件”，具有“公共物品”的特征；（2）基础工业：是处在“上游”的生产部门，即它的产品是其他生产部门生产所必需的投入品。,.,3.基础产业投资的特点,（1）投资规模大（2）建设周期长（3）微观盈利小（4）社会效益大4.我国基础产业的现状,.,（二）基础产业财政投资的方式,1.政府直接投资，无偿提供：政府直接进行基础设施投资，并由政府弥补全部生产成本，向公众免费提供。如市区道路、上下水道、过街天桥等。,单项投资规模不大，但数量众多；具有明显的公共物品性质非排他性。,资金来源：一般性税收,.,2.政府直接投资，非商业性经营：政府直接进行基础设施投资，由特定的政府部门进行非营利性经营。如机场、码头、邮政等基础设施的建设。,投资规模较大；排它成本较高，具有明显的公共物品的性质。政府要向使用者收取较低的费用,.,3.财政投融资,政府投融资是以国家信用为基础，通过多种渠道筹措资金，有偿地投资于具有公共性的领域。政府投融资是一种政策性投融资，它不同于无偿拨款，也不同于商业性投资，具有如下基本特征：（1）资金来源一般是需要还本付息的有偿资金。如：邮政储蓄存款余额、社会保险基金的结余、政府担保债券和政府担保借款。,.,（2）资金投向主要是能实现政府在不同经济发展阶段制定的政策目标的领域。包括：基础工业、基础设施、地区开发、中小企业发展、居民生活设施（特别是住宅）。,.,（3）资金使用不以营利为目的，但应尽可能收回全部投资成本。因此，在项目选择上，坚持社会效益与经济效益兼顾的原则。在贷款利率上，实行低利率政策。政府每年多支付的利率补助金，一般由经常性预算弥补。,.,（4）租金管理由国家设立的专门机构政策性银行负责统筹管理和经营。政策性银行既不是银行，也不是制定政策的机关，而是执行有关长期性投融资政策的机构，是政府投资的代理人。政策性银行负责统筹管理和经营，可以避免有偿性投资资金与一般性投资资金的混淆，提高政府投资运作的总体效率。,.,（5）财政投融资的预算管理比一般预算管理灵活。它可在当初预算的一定比例范围内（比如50%），无须人民代表大会审批即可追加预算。能够根据经济发展状况及时调整财政投融资预算，减轻经济波动。,.,4.建设经营转让投资方式：(build-operate-transfer,BOT),政府将一些拟建基础设施建设项目通过招商转让给某一公司，由其组建一个项目经营公司进行建设经营，并在双方协定的一定时期内，由该项目公司通过经营该项目偿还债务，收回投资，协议期满，项目产权转让给政府。这种投资方式的最大特点：鼓励和吸引私人投资者特别是外国直接投资者对发电厂（站）、高速公路、能源开发等基础设施进行投资。,.,六、农业投资,（一）农业财政投资的重要性,为什么发展农业需要政府投资？,1.农业在经济发展中的作用（1）农业为非农业部门提供劳动力。（2）农业提供食品和原料。（3）农业可扩大国内市场规模。（4）农产品可以出口创汇。,.,2.农业的特点：,（1）农业的比较优势偏低。（2）农产品供求关系不稳定。农产品的需求：相对稳定农产品的供给：不规则波动,.,农产品供求关系不稳定,农业的劳动生产率低下,农业危机很难靠自身力量通过市场加以克服,会干扰国民经济的正常运行,农业部门的生产条件经常处于不稳定状态,.,那么，农业投资的资金来自何处？,提高农业的劳动生产率是农业发展的根本出路,增加农业投资,.,3.农业投资的资金来源,（1）金融机构贷款：理论上可行（2）农业部门和农户自身的积累：主要来源,两个必备条件：A.农业产品的销售收入农产品的投入B.农业投资收益率全社会平均投资收益率,（3）政府投资：起辅助作用,.,（二）农业财政投资的重点,1.农业基础设施建设：如大型的水库、灌溉工程等；2.农业科技推广；3.农业教育和培训；4.农业生态环境保护等。,.,（三）我国农业投资情况分析国家财政用于农业支出及其比例（%）,资料来源：中国统计年鉴（2000）,.,4-2社会消费性支出,社会消费性支出与投资性支出都属购买性支出，为什么还要分为两类？社会消费性支出的使用不形成任何资产，是非生产性支出。它满足的是纯社会公共需要。投资性支出的使用可以增加资产，是生产性支出。,.,一、行政管理支出和国防支出,（一）行政管理支出1、定义：行政管理支出是财政用于国家权力机关、行政管理机关、司法检察机关和外事机构行使其职能所需要的各种费用支出。内容包括：行政支出、公安支出、国家安全支出、司法检查支出和外交支出。,.,2、变化趋势,从我国的情况来看，行政管理支出占财政支出的比重逐年上升的。,.,我国的行政管理支出比重和增长率,资料来源：郭庆旺等：财政学，194-195页。,.,各类国家行政管理支出占总支出的比重（%）,资料来源：郭庆旺等：财政学，193-194页。,.,【资料】中国的官与民,我国历史上的官民之比,.,财政供养人员与人口之比,资料来源：2002年,.,3、规模影响因素,经济总量增长水平财政支出规模政府职能及其相应的机构设置行政管理费用的使用效率,.,4、合理因素包括2点,5、不合理因素,.,如何剔除不合理因素？,解决这一问题的关键是：精简机构、压缩编制，严格财务管理制度。,.,【资料】,1998年，九届人大一次会议决定，按照“精简、统一、效能”的原则积极推进政府机构改革。国务院结构改革结果：各部门从40多个减少到29个，部门内机构精简1/4，人员编制总数减少一半。2000年，河北省委机关机构改革进入组织实施阶段，根据中央决定，省委机关行政编制精简20%。,.,(二).国防支出,国防支出是典型的纯公共物品。是人们关注的一个话题：,国防支出规模多大合适？,国防支出对经济发展有什么影响？,.,1、定义：,政府用于国防建设、国防科研、军队正轨化建设和民兵建设方面的经费方面。内容包括：维持费、投资费,.,2、国防支出的现状与变化,一国的国防支出的变化情况与国际关系的变化及国家的国防政策有密切的关系。我国政府一直奉行防御性国防战略，因此，我国的国防支出占财政支出的比重比较低。（见下表）,.,一些国家国防支出占总支出的比重（%）,资料来源：郭庆旺等：财政学，193-194页。,.,我国国防支出规模的变化趋势,.,中国国防支出构成（1997年）,资料来源：郭庆旺等：财政学，200页。,.,【资料】,2000年，我国国防费支出为1212.9亿元，占GNP的比重为1.36%；占财政支出的比重为7.6%。折合美元为146亿美元。只相当于：美国的5%；日本的30%；英国的40%；法国的48%；德国的64%。,.,3、国防支出的经济发展效应,总投资效应。国防支出社会总投资经济增长率总需求效应。国防支出总需求现有生产能力经济增长率,.,排挤效应。,国防支出,财政赤字民间支出,政府储蓄国民储蓄率,其他财政支出（如教育支出）阻碍人力资本的形成,.,开放经济效应。国防支出军用商品进口民用商品进口外国直接投资经济增长率正外部效应。军事研究与开发会推动国家的技术水平武器装备的生产技术可用于民用产品的生产，促进经济增长。,.,4、国防影响因素,国际局势的变化国防战略选择国家财力的大小地域范围大小,.,5、国防费的控制,“保障供给，厉行节约”,.,二、文教科卫支出,（一）文教科卫支出的地位、作用及经济性质1.含义：国家用于文化教育、科学技术、卫生、体育、出版、通讯、广播等事业部门支出的总称。2.地位和作用：经济增长和发展的重要因素。3.经济性质：生产性还是非生产性？,.,（二）教育支出的现状与变化公共教育支出与全社会教育支出的比重,资料来源：中国统计年鉴（2000）。,.,虽然政府是公共教育的主要提供者，但中央政府的教育投入一般较小，主要由地方政府承担教育经费提供责任。,.,部分国家公共教育支出/全部财政支出（%）,.,结论：,我国公共教育经费大部分由地方政府承担，但地方本级教育支出占本级财政支出的比重却不高。说明地方财政支出结构不尽合理。,.,【思考题】仅仅加大政府对教育的提供力度能否解决中国现在全社会教育投入不足的问题？,.,【参考资料】,截止到2001年，我国近1100所高等学校中只有37所是被批准的民间资金进入的国家承认学历的高校，而本应主要由政府举办的初等学校却存在着大量的私立学校。理论上讲：初等教育中等教育高等教育政府提供程度应该由多少,.,（三）资金来源,1.基础教育、基础科学研究和卫生保健事业：财政出资2.应用教育、职业技术教育、实用科学技术研究、一般医疗服务开支：财政出资+企业投资+受益者个人出资,.,（四）文教科卫支出的预算管理,按照1997年1月1日实行的事业单位财务制度规则规定：事业单位统一实行“核定收支、定额或定项补助、超支不补、结余留用”的预算管理办法。,.,4-3社会保障支出与财政补贴,社会保障支出与财政补贴同属转移性支出，因二者与相对价格结构的关系不同，而分为两类：社会保障支出：与相对价格结构无关系或关系不密切；财政补贴：与相对价格结构关系密切。,.,一、社会保障支出的含义：,社会保障支出(socialsecurity)是指国家向丧失劳动能力、失去就业机会以及遇到其它不幸事故而面临生活困难的居民，提供基本生活保障而安排的支出。二、社会保障制度1.含义：是指由法律规定了的、按照某种确定的规则实施的社会保障政策和措施体系。,.,2.产生：,社会保障制度是生产社会化和生产关系发展到一定阶段的产物。最早建立社会保障制度的国家是德国。1883年，德国政府正式颁布了疾病保险法1884年，又颁布了伤害保险法1889年，接着颁布了残疾和老年保险法,.,3.必要性一个国家社会经济要正常运行，必须,具备两个条件：,一要有一个持续稳定的经济增长率，使得物质财富不断增加,二要有一个安定的社会环境，使社会成员的基本生活权利得到保障,社会保障就是为广大社会成员提供最低生活保障和健康保障的,.,4.资金来源,如何筹集到必要的资金是社会保障的一个基本问题.筹资原则：各国实践表明：筹集社会保障资金，既要能满足社会保障的实际需要，更要充分考虑到国民经济的发展水平，考虑到国家、集体和个人的负担能力。,.,世界各国社会保障资金的主要来源,社会保障税转移支付资金第一种模式：社会保障税为主，转移支付补缺。大多数经济发达国家普遍采用此模式。如荷兰、法国、瑞典等国家。第二种模式：转移支付为主，社会保障税为辅。如芬兰、加拿大、丹麦等国家。,.,社会保障税：,社会保障税是按职工的收入和一定税率计算的。雇主和职工各付一半，采取“源泉扣除法”课征，即雇主在支付工资时，把工人应交的社会保障税的税款扣下，连同雇主应交的税款一并缴国库。迄今为止，大多数国家开征了此税。在发达国家该税种收入占税收总额的30%-50%。特别是德国、瑞典、奥地利、法国、荷兰等国家的社会保障税更是成为其本国的头号税种。,.,5.资金筹集管理方式,（1）完全基金制：即将来用于支付保险的资金为投保人整个投保期间缴纳的保险费及其保险基金的投资收入。特点：在较长时间内费率可保持稳定不变，并在实行保险初期产生大量储备金。如：新加坡、马来西亚等国家所实行的公积金制度属于此类,.,（2）现收现付制：,即用目前投保人交纳的保险费为现在的保险受益人支付保险金。特点：在实行保险初期，保险费率及花费通常比完全基金制低，保险费率随支出需要而扩大，需经常进行调整。,.,（3）部分基金制：,即在满足一定阶段支出需要的前提下，留有一定的储备。特点：费率分阶段调整，在一定时期内相对稳定。如：美国、德国实行的做法属于此类。,.,三、世界各国社会保障制度的共同点：,1.社会性：一方面，社会保障管理的主体是政府或国家授权的社会保障机构；另一方面，社会保障资金来源于国家、企业和个人以及社会捐助等多种渠道，从而体现社会保障的社会性原则。2.强制性：社会保障是政府通过立法，积极干预社会经济生产的产物，具有明显的政府行为，带有明显的强制性。3.普遍性：首先是保障范围的普遍性，其次，是适用对象的普遍性，,.,4.公平性：社会保障作为一种再分配手段，强调分配的公平性。5.互助性：社会保障是一种有效的经济补偿手段，通过所有成员的互助互济实现对少数遭遇风险的成员的收入损失补偿。6.储蓄性：社会保障的资金是先行扣除、缴纳和储存，然后进行分配和使用。,.,四、我国社会保障制度的现状与存在的主要问题,1.社会保障的主要内容：社会保险社会救济社会福利社会优抚,.,社会保险：是社会保障体系的核心内容，是指政府为解决公民在经济社会中可能遇到的种种危机而提供的保障。如养老、医疗、失业、工伤和生育保险。社会救济：是指对生活在最低生活线以下的公民进行的救济和援助，以维持他们的最低生活水平。如城市居民最低生活保障、农村五保户和灾民的保障。,.,社会福利：是指国家出资兴办，以低费或免费的形式向社会成员提供的一些福利设施和国家向公民发放的福利补贴。包括：社会福利事业（如政府举办的社会福利院、精神病院、儿童福利院等）、残疾人劳动就业和社区服务的等。社会优抚：对现役军人及其家属的优抚、对退伍军人的就业安置、对烈属的抚恤、对军人退休生活的保障等。,.,2002年36个中心城市居民最低生活保障标准一览表（单位：元/月，人）,205元（2003年）,.,.,国家用于抚恤和社会福利的支出（单位：亿元）,.,全国离休、退休、退职人员保险福利费用构成情况（单位：亿元）,.,2.我国社会保障存在的问题,（1）企业负担沉重，且各企业之间负担不均。（2）覆盖面窄，保障功能弱化。（3）管理分散，效益低下。（4）资金运筹方式不尽合理。,.,五、我国社会保障制度的改革,1.由政府对社会保障支出进行统一管理。2.扩大社会保障的范围和项目。3.改革资金的运筹方式。4.适时开征社会保障税。,.,开征社会保障税的好处