论行政案卷排他原则的运作原理——听证者与决定者的统一机制

1/20论行政案卷排他原则的运作原理听证者与决定者的统一机制【摘要】行政主体内部的管理体制，使得听证者和决定者在形式上必然是分离的。由决定者必须听证发展到听证者必须决定，再发展到案卷排他，才使得听证者和决定者达到完美的统一。而且案卷排他，通过案卷这个“隔音空间”，使得机关决定和行政首长的个人决定也达到了完美的统一。最后，案卷排他，通过政策、经验和专业考量等裁量因素的入卷，使得行政首长最后的决定程序也变成了看得见的程序。【关键词】听证者决定者统一听取相对人陈述申辩是听证程序的一个核心要求，但问题在于怎么确保相对人的陈述申辩权能有效行使因为行政机关的管理体制具有特殊性，它是一个由多个内部机构组成的统一体，这些机构在内部是分离的，但对外又是统一的。这就造成在听证程序中听取相对人陈述申辩的机构，与最后作出决定的机构往往是相分离的即听取陈述申辩的人，无权做决定；而有权做决定的人，没有听取陈述申辩。在这种情况下，我们怎么才能保证行政相对人的陈述申辩被完全吸纳到行政行为中，又怎么才能保证行政行为所依据的所有事实都是行政相对人所知悉和论证的呢2/20一、概念说明要分析这个问题，有必要先界定一下本文将要涉及的以下几个概念1听证。本文所说的听证是广义的听证，既包括进行言辞即席质证辩论的正式听证，也包括只是采取某种方式听取陈述申辩的非正式听证，也就是说，这里的听证是泛指行政主体各种形式的听取行政相对人陈述申辩的程序。这种界定为的是本文的论述和行文方便，只具有本文意义。LOCALHOST机关。本文所指的机关是指行政主体，也是为了本文论述和行文方便。因为如果用“主体”，无法区分“行政主体”作为一个整体的主体和“行政主体”内部的机构或人作为一个行为主体时，它们之间的相互关系。因为，无论行政主体中的听证主持人，还是行政主体中的行政首长，抑或是其中的其他机构，他们所作的行为都是行政主体的行为，这样就无法区分“行政主体的决定”与“行政首长的决定”的关系，以及“听证主持人的决定”与“行政主体的决定”的关系。这种界定也只具有本文意义。机关决定与个人决定。本文所指的机关决定是指行政主体作为一个组织整体作出的决定。个人决定是指行政首长作出的决定，或者听证主持人作出的决定。二、决定者与听证者的统一3/20听证者与决定者的分离从形式上看，在行政主体中，听证者和决定者是分离的。这和法院审判不同，法院的审判是个人的，本文系国家社科基金项目“行政案卷排他制度研究”08BFX019的阶段性成果。法官听取当事人的陈述申辩后，由他进行心证和判断推理，最后由他作出判决。1在此，听证者和决定者是高度的统一，从而程序和实体也是高度统一的。但在行政主体中就不一样了，听取行政相对人陈述申辩的一般是机关内部的职员，听完以后，这些职员并没有作出行政行为的权力，他们必须把听取的材料提交给行政首长，由行政首长最后决定。而行政首长拿到这些材料后，对比较重大的事项，他会召集会议进行讨论，然后根据会议的讨论作出决定，对于一般事项，就自己拍板决定了。这就带来一个很大的困惑，即行政相对人的陈述申辩到底起了什么作用很明显，“作裁决的行政官员或行政机关怎么了解证人和当事人的意见呢如果裁决者主持审讯，亲自听证，听辩护词，也显然不会存在这种问题。然而，如果一个行政官主持审讯，另一个行政官作裁决，事情则较麻烦。”2正如一位英国官员所描述的“我们不必费脑筋就可以把这种裁决转化成两个诉讼当事人之间的纠纷。两个人之间产生了法律纠纷。他们请求法4/20院解决。法院派了一个代表去听证。他去接受了证据，然后回法院向法官写出报告，这个报告是咨询性的。法院的其他人对此报告加以评论，然后再把这个报告送交法院的另一个部门讨论。法院的一个不知名的官员作出书面裁决。你认为这能使案件当事人满意吗”3决定者必须听证正当行政程序赋予行政相对人陈述申辩权的目的在于使作出决定的人听取他们的意见，并尊重他们的意志。但行政主体中听证者和决定者的分离，显然使这个目的无法实现。因而必须改革由最后做决定的人来听证。1933年，美国著名的第一摩根案最早实现了这种改革。4该判例中，联邦最高法院首席法官休斯非常精彩地指出作裁决的权力和责任赋予了农业部长，而没有赋予作为一个机构的行政机关。“因此没有理由说牲畜买卖及牲畜法第310条规定的权力授予了农业部，故一个官员可以审查证据，另一个没有研究过证据的人可以作裁决、制作命令。”既然作裁决的责任是部长个人的责任，他必须亲自听取证据，他自己必须认真思考，作出他认为公正的结论。“没有研究过证据和辩护词的人不能履行这种职责。这不是一种与个人无关的职责。这是一种与法官职责相似的职责。作裁决的人必须审讯。”5第一摩根案确立的决定者必须听证的原则，克服5/20了决定者与听证者分离的状况，但要不折不扣地实施这个原则并不容易。因为行政主体实行首长负责制，最后作出行政行为的决定权自然要赋予行政首长，但如果行政首长作出每个行政行为都要亲自听取相对人的陈述申辩，或亲自主持听证，这是不可能的。因为行政首长不同于法官，法官除了对争议进行裁决外，没有其他职能，他能够而且必须自己听审，自己判决。但行政首长除了适用法律作出行政行为外，还要履行更多更重要的职能他要通盘管理所辖事务，处理与自己部门相关的政治性的事务，还要对整个行政主体进行组织管理等。此种情况下，如果要他对每个行政行为，尤其是具体行政行为都要亲自听证，就等于他要把全部的时间花费在鸡毛蒜皮的事务上去了。更何况，行政主体处理的事务种类繁多，涉及面广，要作出的行政行为的数量远远大于法院受理的案件，哪怕行政首长愿意把自己全部的时间都化在听证上，他也无法完成。所以，我们不能从字面上去理解决定者必须听证，正如美国联邦最高法院首席法官文森所说“作裁决的人必须审讯，同时我们也必须记住，审讯一词是在艺术意义上使用的，它意味着程序上的一种最低限度，以确保负有制作最终裁决和命令职责的人能够作出明智的判断。这句话并不是要农业部长在摩根案中充当主审官。”6也6/20就是说，决定者必须听证表示的是决定者必须以听证的案卷为根据，认真考虑当事人提供的证据；只要符合实质意义上的听证就行了，而不是要求符合形式意义上的听证。而且，决定者必须听证，也不意味行政首长个人要孤立无援地阅读所有案卷材料，亲自研究涉及的所有事实问题和法律问题。因为几乎每一个行政行为的案卷材料都很多，从几百页到几千页，甚至上万页，要求行政首长亲自阅读完，显然是不合情理的。所以，决定者必须听证，并不排除在实际的行政程序中取得机关内部职员的帮助，内部职员可以进行调查，证据可以由听证主持人接纳，这些接纳的证据和文件也可以由具有专门知识的下级官员筛选和分析。而行政首长只要认真考虑机关职员的这些筛选和分析，就符合“决定者必须听证”了。但是，当我们把决定者必须听证作上述“艺术”理解的时候，我们又使自己陷入了另一个困境中，即在具体案件中，我们怎么来证明决定者认真阅读了案卷材料，或者认真考虑了机关职员对案卷材料进行的筛选和分析这几乎是不可能的“鬼也不知道人的思想”，要揭示人的思维活动是不可能的。所以，美国联邦最高法院在第四摩根案中明确指出，就像不能讯问法官的裁决程序一样，法院也不应讯问行政首长的裁决程序，这样会破坏行政程序的完整性和独立性。这就是第四摩根案确立的“不能探索7/20决定者的思维过程”的原则。7最高法院确立的不能探索决定者思维过程的原则，使法院不能再质问行政首长有没有认真考虑听证材料了。这意味着第一摩根案所确立的“决定者必须听证”不仅无法实施，而且也无法监督。8听证者必须决定既然决定者必须听证无法实施，但决定者必须听证的精神我们必须坚持。四个摩根案虽然使我们不断陷入迷宫似的困境中，但困境中的经历，不仅积累了我们实践的经验，而且增长了我们的技术智慧，进一步的探索终于使我们找到了更好的途径听证者必须决定这方面的先行者仍然是美国。在四个摩根案中，联邦最高法院在短短的时间内自己否定自己，表明司法机关在这方面己无能为力了；而四个摩根案又用实例说明了行政裁决程序确实存在问题。这就促使国会采取行动，这种行动的结果导致了1946年美国联邦行政程序法的出台。9联邦行政程序法规定，在行政机关内部建立独立的听证官员，由他们主持听证，并也由他们作出决定。10但如果完全由听证官员主持听证，又由他们作出决定，那么又剥夺了行政首长的决定权，从而毁坏首长负责制的行政管理体制。为了避免这个危险，联邦行政程序8/20法进而规定听证官员的决定只是初步决定，当事人对初步决定不服可以上诉于行政首长，行政机关对该决定不满，也可主动要求复议。而且听证官员毕竟无法承担行政决策的责任，所以初步决定只适用于按常规方式，把普遍性规则适用于具体情况的事项，而对于新发展的领域，具有开拓性质的事项，听证官员在听证结束后只能提建议性的决定，最后的决定，仍由行政首长作出。11另外，对于政策选择性特别强的事项，即行政机关制定法规或者决定初次申请许可证的，行政机关不需要有听证官员的建议性决定，就可作出临时性决定。12对于临时性决定，当事人可以提出反对，当当事人不能提出正当的反对理由时，临时决定即成为最后的决定。最后，对于前述政策选择性特别强的事项，如果确有迫切需要迅速决定的，行政机关可以免除一切事先的决定，包括初步决定、建议性决定和临时决定在内，而直接作出最后的决定。这样联邦行政程序法的规定，不仅做到了听证者必须决定，而且也兼顾了首长最后决定的要求。案卷排他决定者必须听证与听证者必须决定的统一虽然由决定者必须听证发展到听证者必须决定是一个技术进步，但还不完美。因为听证者必须决定，虽然可以使行政相对人的陈述申辩权得到满足，但却可能摧毁9/20首长负责制的行政管理体制。所以，美国联邦行政程序法的规定来了个折中，区分出初步性决定、建议性决定、临时性决定和免除一切的决定。但这种折中，兼顾了首长的决定权，却又不可避免地带来了另一个缺陷怎么保证行政首长的最后决定符合听证的要求，即决定者必须听证。因为听证主持人主持完听证后，他把作出的初步决定、建议性决定和临时决定交给行政首长，由行政首长最后作决定。而且对于这些决定，相对人仍然可以再向行政首长提出反对意见，进行进一步的陈述申辩，那我们又怎么来保证行政首长此时会充分考虑听证主持人的建议，充分听取相对人所作的进一步陈述呢这时候还是要靠案卷排他继续发挥作用。听证主持人主持完听证后，当然要按照案卷排他原则的要求作出初步决定、建议性决定和听证报告等。13但这之后，听证主持人的意见、初步决定、建议性决定和听证报告，以及相对人的进一步陈述申辩等，这些经过听证程序加工过的案卷材料还要继续记人案卷中，成为一个新的案卷，行政首长最后的决定必须根据这个新的案卷作出，这个新的案卷材料中没有记录的因素绝不能成为行政首长最后作决定的依据。这时候，由于有听证主持人的听证报告或初步决定的存在，我们再要求行政首长的决定程序也做到案卷排10/20他不仅是可能的，而且也是可行的。首先，这时候提交给行政首长的案卷材料已经经过听证主持人或行政机关中的其他职员的分析和筛选，其中的事实关系和法律关系都已梳理清楚，即使相对人这时候提交的新的陈述申辩也只是对要点的阐述，因而阅读这些案卷材料，不需要耗费行政首长很多的时间和精力，他只需要从全局角度把把关就行了。其次，听证后，经过听证主持人的心证和分析推理，数量庞大的听证材料及其所反映的复杂关系在听证报告或初步决定中都已简化和清晰化，再也不需要我们像第三和第四摩根案那样去审查无法审查清楚的行政首长的思维过程。这样，在案卷排他原则的作用下，并通过听证报告或初步决定这个中介进行承上启下的衔接，就既可以做到听证者必须决定，14又可以做到决定者必须听证。15从而使听证者和决定者达到高度统一。这种完美的技术操作，在美国联邦行政程序法中得到了进一步的解决。16也正因此摩根案判例在美国行政法中获得了里程碑意义的赞誉。首席大法官范德比尔认为“第一摩根案判例关于行政程序中的审讯官的作用的判词在行政法中具有头等重要的意义。”17美国著名行政法学家施瓦茨认为“联邦行政程序法直接产生于第一摩根案判例。”18尔后，其他国家也开始效仿，如日11/20本行政程序法第24条第3款规定“主持人于听证终结后，应尽速作成报告书，载明当事人等对不利益处分原因之事实所为之主张，有无理由之意见。并连同第1项之笔录，向行政机关提出。”我国虽然在行政处罚法和行政许可法中，没有规定听证主持人要制作听证报告或听证建议，但在一些部门规章和地方规章中却对此也作出了明确规定。19三、机关决定与个人决定的统一机关决定与个人决定的分离在行政机关，机关决定和行政首长的个人决定既是分离又是统一的。行政机关的任何决定基本上都是行政机关内部各机构和职员分工合作的结果，宏观决策和总体调控由行政首长负责，而其中涉及的具体问题，如专业问题、法律问题、技术问题、数据问题等则必须由不同的机构和专家分工解决，行政首长对它们的关系进行协调和组织。最后又由行政首长进行综合判断，并代表行政机关作出决定。这是从整体角度来看，如果从行政相对人角度看，情况就不一样了。在涉及他自身利益的行政行为中，他发现行政机关的某一职员主持听证，听取他的陈述申辩，然后又由另一批职员来研究该案中涉及的法律问题和其他专业问题，然后又由其中一些人，就此向行政首长汇报，又12/20由行政首长开会决定或由某个行政首长直接拍板决定。这个决定过程使行政相对人根本就无法知道这个涉及他的行政行为在行政机关内部是怎样作出来的，更无法知道，他的陈述申辩在行政机关作决定的过程中起了什么作用在他眼里，机关决定和个人决定是分离的，听取他陈述申辩的是听证主持人和其他一些职员，而作出决定的是行政首长和另一些人；听取他意见的人无权作决定，而有权作决定的人又不听他的意见。他希望行政机关中作决定的人，能直接听取他的陈述申辩，即作决定的人和听取他陈述申辩的人是同一人。因为这样他就看得到谁在听他的意见，谁在作决定，他心里就会有底，才会放心。而现在，行政行为最后是以机关的名义作出的，但其中谁在听取他意见，谁在起决定作用，这个过程是怎么进行的，他都无从知道。这就使他很不满。美国第一摩根案就是这种不满的体现，联邦最高法院为了解决行政相对人的这个不满，切实保障相对人的陈述申辩权，提出了“决定者必须听证”的要求。这个要求很合理，也很鼓舞人心，可惜在行政机关中无法实施。毕竟行政机关不同于法院，法院可以作到的，行政机关却不能，也不应该作到。由此又导致联邦最高法院在第四摩根案中不得不提出“禁止探索决定者思维过程”的要求，从而把第一摩根案所确立的决定者必须听13/20证的原则又收了回去。案卷排他机关决定与个人决定的统一第一摩根案确立的原则虽被收回，但该案所揭露的问题必须解决。应在维护行政机关固有管理体制的前提下，使机关决定和个人决定相统一，使行政相对人既能看到案件的听证者，又能看到案件的决定者，这同样需要靠案卷排他来保障。如前所述，在听证报告、初步决定等的承上启下的中介下，案卷就可以像个“隔音空间”一样，把听证主持人、其他机关职员以及行政首长等都隔在同一个案卷空间中，从而保证他们所作的决定始终是一致的，这就使机关决定和个人决定也统一了，且也使相对人既看到了案件的听证者，又看到了案件的决定者。这样的正义，才是相对人需要的看得见的正义。四、政策、经验与专业考虑的入卷最后，行政机关与法院不同，行政机关作决定时，并不仅仅是把法律适用于具体案件中，很多情况下还要基于政策选择、行政经验以及专业技术的考虑。由此，行政机关往往有很大的裁量权。再则，听证主持人以及行政机关中的其他职员，只是法律专家或技术专家，各自分管着自己的领域，他们的考虑只能侧重于某一方面。这就需要行政首长对他们的考虑进行通盘协调和综合分析，这样才能作出代表行政机关整体要求的决定。同时，由于行政机14/20关实行的是首长负责制，行政首长在作决定的时候，有义务考虑作出的行政行为是否符合最佳的政策选择，是否有利于本机关行政任务的实现。20那么行政首长在这过程中，进行通盘协调和综合分析的理由，以及基于政策选择，行政任务的实现而作出的判断等，怎么能让行政相对人也知道和理解，并接受公众和有权机关的监督呢否则即使听证程序很公道，但决定程序不公正，其行政行为还是不能让人信服。更严重的是，还会使行政首长基于政策、经验和专业技术等的裁量考虑变成让人无法琢磨的东西，从而为其滥用裁量权创造条件。为此，还是要像前面所述，必须以听证报告和初步决定为中介，把案卷排他原则延伸到行政首长的决定程序，使行政首长的这些裁量因素也都人卷，从而使行政首长的决定程序也变成看得见的程序21注释1即使在合议庭审理的案件中，整个审判也是由主审法官或承办法官负责的。2转引自伯纳德施瓦茨行政法，徐炳译，群众出版社1986年版，第346页。3转引自伯纳德施瓦茨行政法，徐炳译，群众出版社1986年版，第347页。41933年6月，美国农业部长签署了一项命令，规定了在堪萨斯市牲蓄市场买卖牲蓄的最高价格。依照有关15/20授权法律规定，农业部长只有在进行“正式听证”后，才可规定最高价格。1930年4月，当时农业部长发出一命令，要求调查当时的价格是否合理，1932年5月，在收集到大量证据和材料的同时，发布了规定价格的命令，同年7月，基于对业已改变了的经济条件的考虑，又重新举行了听证。听证会于1932年11月结束，并收集到大量证据。1933年6月14日，农业部长作出关于最高价格的决定，并拒绝再次举行听证会。农业部长的这个决定引起了很多人的不满，并纷纷诉到法院。在同时提起的对农业部长的50起基于同一原因的案件中，最高法院只受理了作为代表的摩根案。在该案中，原告声称，农业部长在签署命令时，既未参加“正式听证”，也未审阅有关证明材料，更没阅读和考虑原告呈送的证据要点和听证会上的辩论记录。他仅仅是在别人作出的决定上签了名而已，因而，农业部长的命令是非法的、武断的，并剥夺了他们宪法第五修正案中“正当程序”所保障的合法财产之权利。地区法院三名法官判决支持农业部长的命令，驳回了原告的诉讼请求。这时，原告便直接向联邦最高法院提起了上诉。联邦最高法院受理了原告的上诉，经过审理，联邦最高法院认为地区法院驳回原告的请求是错误的，行政裁决应当相当于法院判决，作裁决的人必须听证。转引自胡建森主编外国行政法规与案例评述，中国法制出版社1997年版，第48949016/20页。有关第一摩根案对美国行政法的影响还可参见伯纳德施瓦茨行政法，徐炳译，群众出版社1986年版，第349355页；王名扬美国行政法，中国法制出版社1995年版，第502508页。5转引自伯纳德施瓦茨行政法，徐炳译，群众出版社1986年版，第351页。6转引自伯纳德施瓦茨行政法，徐炳译，群众出版社1986年版，第352页。7由第一摩根案，又引起了相关的第二摩根案、第三摩根案和第四摩根案。在第三摩根案中，申诉人要求部长说明他作出决定的过程，包括他对听证笔录研究的方式和程度，以及他和部内职员讨论的方式。而农业部长在地区法院的证词中说明他制作决定的方式时声称，他对于这个案件的庞大记录，曾经浏览，以便抓住大意，他认为证据的核心也许包括在申诉人的诉状载要中，他把诉状载要和口头辩护词的记载拿回家中阅读，他和部内职员就这个案件交换意见几次，讨论了决定的草案。据此，地区法院的多数法官认为部长作决定的程序已符合“决定者必须听证”的要求。到第四摩根案中，农业部长又一次就他裁决此案的程序问题在地区法院受审问，这回他在审判中既做了书证，又亲自到庭作证。但最高法院在第四摩根案中明确认为“农业部长不应当受到这种讯问，农业部长裁决的程序类似法院的司法程序，如果对法官进行这种讯问，将会摧毁17/20法官的责任正如法官不应受到这种讯问一样，行政程序的完整性质，必须同样受到尊重虽然行政程序的进展和采取的方式和法院的程序有所不同，然而他们都是达到司法目的的合作的工具，各自的适当的独立，应当得到他方的尊重。”这样联邦最高法院在第四摩根案中就确立了著名的“不能探索决定者思维过程”的原则。参见伯纳德施瓦茨行政法，徐炳译，群众出版社1986年版，第35361页。8正如美国第二巡回区上诉法院1974年的一个判决中声称“第一摩根案件判决所给予的东西，第四摩根案件判决又收回去了”。NATIONALNUTRITIONALFOODASSNVFOODANDDRUGADMINISTRATION,91,114CIR19741。9有关摩根案对美国联邦行政程序法所起的直接推动作用，请参见伯纳德施瓦茨行政法，徐炳译，群众出版社1986年版，第361363页；王名扬美国行政法，中国法制出版社1995年版，第5009页。10美国联邦行政程序法第554条第4款规定依本编第556条主持接受证据的雇员，应按本编第557条的规定作出建议性裁决或初步裁决，除非他无法与该机关联系。第557第2款规定如果机关未主持接受证据，该主持雇员或者在不属于本编第554条第4款的规定的情况下，按本编第556条规定有资格主持听证的雇员则应对案件作18/20出初步决定，除非该机关以个案形式或一般规章形式要求将全部案卷材料核实后交该机关裁决。如果主持雇员作出了初步决定，而且在规章规定的期限内无人提出要求该机关复议的申诉或动议，该初步裁决则无须经过其他程序便可成为该机关的决定。机关在受理当事人对初步决定的申诉或对初步决定进行复议时，享有作出初步决定所应有的一切权力，但根据通知或规章限制的事项除外。如果作出决定的机关没有主持接受证据，该主持雇员或者按本编第556条规定有资格主持听证的雇员则应先提出建议决定，但是在制定规章或裁决有关原始许可之申请的情况下1该机关可以作出临时性决定，或者其负责雇员之一可提出决定建议以代替之。2）如果机关根据案卷材料认为，要想正当且及时地履行其职能，就绝对且不可避免地要求省略这一程序，则可以省略之。11初步决定和建议性决定的区别还在于，初步决定已经发生效力，只有在当事人不服提起上诉，或者行政机关主动要求复议时才失去效力。而建议性决定只有咨询性质，必须在行政机关接受后才有效力。12但临时性决定并不排除行政机关可以要求职员提出一个建议性决定，能够提出这种建议性决定的人，也不以主持听证的人或有资格主持听证的人为限。之所以这样规定，是因为对于这类政策选择类的事项，行政首长或行政机关中其他有经验的职员比听证官员更有作出正确判断19/20的优势。1