从扁鹊三兄弟治病谈城市管理

从扁鹊三兄弟治病谈城市管理题记：魏文侯曰：“子昆弟三人其孰最善为医？”扁鹊曰：“长兄最善，中兄次之，扁鹊最为下。”魏文侯曰：“可得闻邪？”扁鹊曰：“长兄于病视神，未有形而除之，故名不出于家。中兄治病，其在毫毛，故名不出于闾。若扁鹊者，镵血脉，投毒药，副肌肤，闲而名出闻于诸侯。”魏文侯曰：“善。”（史记鹖冠子世贤第十六）近年来，随着“强工兴城”战略的快速推进，我市城市建设日新月异，中心城区由“两湖”时代向八里湖时代迈出了坚实步伐。市委、市政府一直高度重视城市管理工作，今年政府工作报告中更是提出了“建管并重”的基本思路，着力打造畅通、文明、生态之城。在历任领导一贯重视、城管部门辛勤工作和广大市民的共同努力下，我市城市管理工作思路不断创新，工作关系逐步理顺，工作力度逐年加大，取得了明显的成效，城市面貌进一步改观，城市环境进一步改善，城市形象进一步提升。但城市管理方面存在的一些突出问题没有得到彻底解决，特别是城市交通拥堵和城市环境卫生等问题对市民的日常生活影响越来越大，广大居民反响强烈，游客和外商也颇有微词，城市管理的现状与城市建设加速推进的强劲势头不相协调，与九江赶超进位的大好局面不相匹配，与广大居民生活质量提高的热切期盼不相适应。城市管理上的诟病是城市发展到一定阶段的通病，各地市情不一，病因不一，药方各有不同，本文着重从扁鹊三兄弟治病的理念探索治理城市管理病良方。扁鹊三兄弟治病，大哥善于防患于未然，治“未病”；二哥善于把病消灭在初起之时，治“小病”；扁鹊则善于在人病入膏肓时让人起死回生，治“大病”。抛开扁鹊的谦虚不说，扁鹊三兄弟术业专攻，各有所长，境界不论高下，都可以称得上是“神医”。 如何治理九江城市管理中存在的“大病”、“小病”、 “流行病”、“ 地方病”，我们不妨学学扁家三兄弟。 一、学扁鹊：深入肌理治“大病” 何谓“大病”？“大病”就是城市管理中积累下来的深层次问题，“冰冻三尺非一日之寒”，必须从体制机制等根源上“动大手术”。我市城市管理中的 “大病”主要体现在： 1.城管职能交叉。我们当前的城市管理体制不顺，政出多门，利益复杂。针对同一现象，几个部门都可以管，如户外广告管理、修（洗）车审批管理涉及工商、交通、建设部门，农贸市场管理涉及工商、卫生和建设部门；运输车辆沿路抛撒物料的问题，它既损坏污染路面，影响市容环境卫生，又影响交通秩序，管理涉及市政、环卫、公安交警等部门。如果相关部门各自为政，就会出现“有利就争，无利就推”，“批而不管，罚款了事”的现象，其结果是造成事实上行业管理缺失和城市管理缺位，造成“能管不管，想管无力管”。同时，城市管理权责不够明晰，如环卫、市政、园林和行政执法分属不同部门，建设与管理、管理与监督都存在“两张皮”的问题，由于没有强有力的指挥机构进行统一协调，影响了城市管理的工作效率。 2.城管权责不一。城市管理行政执法局主要职能是集中行使行政处罚权，而城市管理权缺项，这种一个部门专司处罚的做法，不符合行政权的运用规律。加之，行政处罚处于行政管理的末端，客观上难以提前介入与其联系紧密的监督检查、行政许可等工作，很难实施源头控制，只能等出了问题后再去处罚，始终处于被动状态。比如，城管部门承担的违章建筑管理，有关审批部门、基层组织源头把关不严，违章建筑建起后，城管被动执法，执法难度很大。 3.城管资源分散。道路、交通、园林绿化等方面由市直城市管理部门直接管理，而环卫工作由区级政府来承担，两个层面的管理，不但容易出现各管一块、互相推诿扯皮的现象，而且资源不能得到有效整合，不能形成“一盘棋”。再如城市主干道，园林负责绿化带内的环境卫生，市容负责路面清扫保洁，两支队伍各管各事，增加了人力成本，影响了工作效率。 4.城管执法失位。目前，国家对城市管理还没有出台一部系统完整的实体法，对许多影响市容市貌和市民生活的行为缺乏进行处罚治理的法律依据。比如，在交通管理上缺乏对非法营运的“摩的”、“残的”进行处罚的依据；在城市主干道沿街建筑立面管理上，对沿街建筑产权主体没有限定性自行维护修缮的责任规定，更没有相关处罚条款；对城市违章建筑只能调查取证，没有强制拆除权；对流动商贩的物品只能以登记保管方式暂扣；对乱张贴、乱涂画等行为不能进行有效处罚。 5.基础设施落后。一是道路交通发展水平滞后，目前全市机动车是10年前的5.16倍，驾驶人员是10年前的6.16倍，据不完全统计，市区电动车就达6万余辆，每天新增小车150辆，而全市道路里程仅为10年前的1.53倍，市区道路总面积仅为10年前的2倍。加上城市功能区过于集中，行政、商业、金融、教育、医疗等主要功能集中在老城区，导致绝大部分交通流量向老城区汇集，使交通基础薄弱的老城区不堪重负，尤其是上下班、上放学的高峰时段交通拥堵尤为突出。二是停车场所严重不足，市区停车场建设历史欠账较多，交管部门虽然在通行条件较好的路段施划临时停车泊位，但缺口依然很大，难以满足城市车辆快速增长的需求。三是集贸市场网点不全，市区现有集贸市场30来个，按照每万人配一个市场的标准，缺口就达40多个。除了新一菜场、利江市场、三里街市场等市场外，其他集贸市场普遍存在基础设施老化，配套设施不完善的问题。四是市政排水设施老化严重，大多建于上世纪八、九十年代，管径小、易渗漏、常堵塞，且未实行雨污分流。老城区管线布置混乱，无统一管线通道，检修改造困难，常要“开膛破肚”。城市公厕、垃圾中转站等公共设施数量不足、布局也不合理。 6.服务功能缺失。一方面，社区服务不到位，不能提供有效的信息发布与交流渠道，素养不高的市民就会通过“乱写、乱画、乱张贴”等形式发布服务性项目信息，“开锁”、“疏通”、“收购”、“搬运”、“家教”等百姓日常生活所需服务的各类信息“牛皮癣”也就应运而生，屡禁不止。另一方面，社会就业保障有断层。中心城区现有人口80多万人，其中常住人口约70余万，流动人口近10万，按2010年的“登记失业率”4%计算，城区常住人口约有3万多人失业，加上流动人口中一时难以就业的人员，城区“待业大军”数目庞大。这些人员既无资产办企业，又无本钱租店面，大多通过经营流动性摊点来谋生，致使“占道经营”现象防不胜防。 “病重下猛药，猛药治沉疴”。治理城市管理的“大病”要学扁鹊，敢于下猛药，动刀子，祛病根。 1.理顺体制。关键在于形成政府统一指挥、部门职责清晰、上下联动有力、社会共同参与的齐抓共管“大城管”工作格局，从根本上解决城管执法权责脱节、职责交叉、机构膨胀、效率不高和力度不大等问题。一是成立高规格的城市管理协调机构。建议参照外地的成功经验，我市也应成立以市委副书记或常务副市长任主任，相关职能部门为成员单位的城市管理委员会，办公室设在市行政执法局，加强领导，从更高层面协调推进城市管理工作。二是成立城市管理局。建议以市执法局为班底组建城市管理局，整合城市管理资源，将环卫、市政园林、景观路灯等涉及到城市功能方面的管理职能及人财物整体划归城管局，形成日常管理、监督检查和实施处罚等有机统一。三是成立城管执法公安大队。建议选派一定数量的公安干警充实到城管执法队伍，实行公安局和城管局的双重领导，与市城管局合署办公，联合执法，增强行政执法的权威性，防止暴力抗法，保障执法安全。 2.健全机制。关键在于创设和完善各相关部门之间相互协作机制，消除部门之间协作不畅、相互推诿、相互掣肘的不良现象。一是建立健全联席会议机制。定期召开成员单位参加的城市管理协调会，及时通报城市管理工作情况，共同研究当前面临的城管主要难题，及时解决新问题。 二是建立健全联合执法机制。针对城市管理领域较为突出的违法行为，或者人民群众反映强烈的社会问题，要集中力量，进行专项整治，实施联合执法。牵头机关要认真履行组织协调职责，相关职能部门要积极配合，不得各行其是，不得互相推诿。市级执法主管机关与三区执法机关要建立上下联动执法制度，加强行政执法中的层级联动。三是建立健全互动执法机制。同层级的行政执法机关之间要建立互动执法制度，确保行政执法机关在行政执法过程中需要相关部门承担协助（协管）义务时，能得到及时、有效配合。执法机关提出协助调查、采取强制措施等协助（协管）要求，只要手续完备、程序合法，协作机关应及时无条件予以配合。四是建立健全考核评价机制。对道路环境卫生等专项工作，建立月综合考评和日抽选检查相结合的考核评价机制，督促工作执行标准不走样。推行“市对区，局对下属单位，单位对个人”的层级考核机制，保障工作措施落到实处。五是出台市中心城区标准化管理实施方案。按照新型城市管理规范要求，结合本市“六创”具体考评目标，细化城市管理标准，对各个行业、各个岗位、各个工种的质量标准、作业流程、行为规范进行细化，推进精细化、无缝化、标准化管理。出台渣土运输、户外广告等专项管理办法，健全城市管理执法依据。 3.完善功能。要加快基础设施建设，建设与“宜居九江”相匹配的各项城市基础设施。以交通基础设施建设为例，关键在，一是要不断完善路网格局。尽快建设长虹东大道、十里大道延伸段、浔阳西路二期等项目，启动浔阳路、三马路、老九湖公路、老九星公路改造工程，推进滨江西大道改造步伐。二是要重点做好八里湖新区交通路网规划和建设，着重构建上有立交桥、中有主干道、下有人行通道的立体式交通格局。三是要在合适路段架设移动过街天桥或地下通道。对四码头庾亮南路、新桥头、浔阳东路联盛商场门口、三中门口、湖滨小学与十一中、雅格泰与东方家园等拥堵严重路段尽快论证，启动过街天桥或地下通道建设。四是要加快新老城区大型停车场等交通配套设施的规划和建设。在老城区停车需求较大的区域，加快论证，改扩建一批中小型停车场。对大中大商场、四码头联盛广场、万家广场等地下停车场，及时清理整治，恢复其停车场功能。五是要打通交通瓶颈。加快李公堤（小坝）拓宽改造步伐；恢复和中广场沿湖林荫道的通车功能；打通新公园环湖情侣路，构建状元楼（海皇海鲜）至九江宾馆沿湖快速通道，缓解南湖支路交通压力。 4.优化服务。主要是完善城市社会服务功能，发挥社区（街道）和小区物业的服务功能，进一步引导社区（街道）和小区物业发挥自身作用，搭建居民信息共享平台，为居民提供基础性生活便利服务，调动居民参与城市管理的积极性，从源头上减少城市管理的难点。把法理精神与人文关怀有机结合起来，在不影响市容交通的前提下，适当开放一些街边小巷或休闲广场，有意识、有计划引导小商小贩和零散摊点在规定时间、规定地点，规范经营。5.科学管理。一是推进科学化管理。切实加强城区交通组织管理。深入研究城区道路交通状况，科学设计交通运行线路。大力建设和应用交通综合信息平台，多渠道及时发布交通信息，为市民快捷出行提供准确参考意见。增加交警和协管人员，加强重要路段和高峰时段的疏导管理。二是推进市场化运作。按照企业化管理、社会化服务的思路对市政公用事业进行改革。对市政、园林养护，采用“存量逐步改革，增量走向市场”的原则进行市场招标、管养分离。三是推进数字化城管。建成以数字城市技术为依托的数字化城管信息平台，通过建立覆盖全时段、全范围的城市管理数字化网络，实现多部门信息共享、协同工作，对城市市政工程设施、公用设施、市容环境和环境秩序实施网格化监督和管理，推进城市管理达到主动、精确、快速和统一的目标。 二、学扁鹊二哥：早开药方治“小病” 何谓“小病”？小病就是城市管理中暴露出来的表层问题，是一些花大力气在短时间内便能彻底改观的“脏乱差”现象。我市城市管理中的这些“小病”主要体现在： 1.城市面貌看相较差。一是建筑墙面、公交站台、电线杆、路灯杆上乱涂乱画、乱描乱绘、乱粘乱贴情况十分严重；二是流动摊点、店外摆摊、修洗车辆、店外作业等占道经营现象依然存在；三是一些路段乱搭乱建现象依旧存在，干道两旁户外广告凌乱不整；四是有些菜市场各种车辆乱停乱放，污水横流。 2.环境卫生状况不佳。一是部分路面果皮、纸屑等垃圾随处可见，一些背街小巷还存在垃圾成堆、排水不畅、污水溢流的现象，甚至还摆放有露天垃圾厢，当日出雨歇，天气变热时，就会散发出难闻的气味；二是部分路段路面状况较差，存在坑洼不平、积灰扬尘的情况。有些建筑场地施工时不采取任何保洁措施，建筑垃圾及渣土运输中泼撒和施工车辆带泥上路的情况也时有发生，导致尘土乱飞，烟尘漫天；三是一些繁华路段或商贸市场，喇叭声、叫卖声、吵嚷声交相辉映、此起彼伏，一浪高过一浪，噪声污染严重。3.局部交通拥堵严重。一是繁华路段占道经营，引起交通堵塞严重；二是新旧道路宽窄不一，一些主次干道接口处在上下班高峰期和节假日时，人车拥堵严重；三是机动车辆随意载客、随意穿插、随意调头、随意并线、随意上人行道，非机动车及行人不遵守信号灯、不走人行横道、硬闯红灯、乱穿马路等违规现象较为普遍，导致了交通不顺畅、不便捷。“小疾不医，必成大患。”治理城市管理的“小病”要学扁鹊二哥，把握“医治”良机，治病于初起之日，不等到“病重才求医”。 1.大力整治城市“牛皮癣”。依法严厉打击，公安、工商、行政执法等部门要协同协作，加大对办假证件等非法小广告打击力度，对非法制造“牛皮癣”的行为进行围追堵截，抓到一起处罚一起，查出制售假证等违法行为的源头，将“病原”清除。创新整治手段，通过市场化运作，将清理工作投向市场，面向社会招标清洁公司，进行承包管理。强化电信等部门职能作用，对制“癣”者公布的联系电话进行强制暂停使用，截断其生财的途径。加强宣传教育，使“治癣”工作家喻户晓，营造“城市牛皮癣”如过街老鼠、人人喊打的群防群治氛围，争取广大市民的支持。加大对城区各中介行、广告公司和印刷企业的宣传教育，与其签订责任状，减少非法小广告的印制渠道。 2.大力整治环境卫生。对于少数市民随地吐痰、乱扔垃圾、翻越栏杆、闯红灯等行为，建议借鉴岳阳、赣州等地成功经验，聘请劝导员进行劝服和处罚。对于处罚所得返还一定数额给协管队伍，调动劝导员的劝、罚积极性。继续加大对违章建筑、违法建筑的拆除力度，对施工场地、运载车辆加设防尘设施，保持路面和道路两侧干净、畅通、整洁。休息时段禁止沿街店面广播叫卖，严控建设工地、娱乐场所的噪声污染以及餐馆的油烟直接排放。 3.大力整治门前“三乱”。 狠抓 “门前三包”即包卫生、包绿化、包秩序责任制的落实，督促市民自觉履行责任和义务，对屡次不听劝阻的用户，采取强制手段警示并促其改变行为习惯。对门前乱涂写、乱倾倒、乱堆放等行为，严厉警告，坚决杜绝。继续推行“部门包大街”、“社区包小巷”等行之有效的工作举措，加强管理。采取专人负责、一包到底的标准化综合管理方式，对街道和路段进行管理，打造示范街、示范路，积累成功经验后再向其他路段推广。 4.大力整治渣土运输。严格施工工地源头管理，加快运输车辆密闭改装，积极推进建筑垃圾公司化专营制度，强化渣土运输市场联合执法，对渣土运输进行全程监管。成立夜间执法队伍，对夜间渣土运输、渣土乱倒、破坏市政设施等违规违法行为，实行24小时不间断巡查打击，保持市容标准和执法标准的一致性和连贯性。 5.大力整治占道经营。坚决取缔马路市场、流动摊点、店外经营等违章占道经营行为，按照“退街进巷，退摊进店，引市入场”的原则，引导到指定场所经营。全面清理和规范街道小巷、居住区内随意设置的露天烧烤、大排档、小摊点等，防治烟尘污染、噪声扰民，维护公共秩序。 6.大力整治交通秩序。对机动车辆乱停放、随意上人行道、出租车违规停车载客、车辆乱调头、抢红灯恶意插队和行人闯红灯、横穿马路、翻越隔离护栏等行为严肃纠正并加大教育处罚力度。加强对重点复杂路段交通和交通高峰期重点路口的疏导、控制和整治，确保交通安全通畅有序。对公车、特权车实行从严管理，督促各级领导干部用车、军警车带头守规，督促领导干部管好自己、管好本单位干部职工、管好家属子女和身边工作人员，对单位公车、干部职工私车和摩托车违反交规等行为负总责，并与单位年度绩效考核、与工资奖金发放挂钩。市纪委、监察局要对机关干部的交通违章、违法、违纪行为进行严肃查处、通报批评，取消其年终评先评优资格。在新闻媒体开设交通违法行为曝光台，对违反交通规则的人车事进行爆光，发动社会舆论加以引导。三、学扁鹊大哥：注重预防治“未病” 何谓“未病”？“未病”是表面上看起来没有症状，但实质上对城市管理影响至深的隐忧性问题。我市城市管理中的“未病”主要体现在： 1.服务理念滞后。加强城市管理是为了让生活在城市中的人们生活得更美好、更舒适、更健康，因此它本质上是政府委托城市管理者对市民提供的一种服务行为。城市管理者普遍能认识到加强城市管理是履行法定职能，维护法律尊严的应尽职责，但是对于它为广大市民提供服务，维护最广大人民利益的服务本质还认知不够，常常是为了管理而管理，偏重于“管”和“堵”，而轻视了“导”和“疏”，在执法中没有足够的耐心和柔情，特别是少数队员在执法中方法欠妥，不能以理服人，一味以硬碰硬，遇到市民激动时，又控制不住自己的情绪，容易导致矛盾激化。 2.市民意识淡薄。城市居民普遍认识到加强城市管理是美化居住环境，提高生活质量的必然举措，大部分对这项工作理解并支持。部分居民为了一时的便捷或青睐“马路市场”的廉价，或认为偶尔的违规违章无关紧要，忽视了城市管理的一些规章制度，导致了城市管理的违规现象屡禁不止，“顽疾”难以消除。小商小贩、下岗职工、失业人员、进城农民等特定对象大多数是随着城市化进程而新增的新市民，在短时期内还难以完成角色转换，与城市居民相适应的文明习惯一时还无法养成，卫生意识和环境意识有待加强。因同情弱者的社会普遍心理，执法人员在处理极少数贫困“弱势群体”违规违章时，往往会遇到“相对人抗拒、过路人指责、围观人起哄”的尴尬局面，增加了城市管理的难度。 3.规划功能缺失。城市规划普遍滞后，以市区道路规划为例，受水系丘陵等地形限制，老城区的主要道路大多沿江沿湖修建，为自由散射式，没有形成规则合理的路网布局。市区没有根据人口增长、土地使用和经济发展状况制定道路交通的长远发展规划，路网系统存在结构性缺陷，尤其是支路路网不密，路面不宽，主次道路的功能错位，部分支路承担了主干道路的功能。立交桥、行人过街等立体交通缺失，人、车大多集中在同一平面混行。同时，受利益驱使，经常出现一些违反规划的行为，导致规划形同虚设。有些职能部门监管不力，规划实施过程中由于受到行政干预，往往出现改变规划设计的情况。4.城管投入不足。我市在城市发展中，一定程度上存在“重建设、轻管理”，“重硬件、轻软件”的问题，没有健全投入长效机制，导致城市管理方面的投入一直偏低，难以适应发展的需要。本文由推荐，一是工作经费投入不够。近年来，城市管理行政执法局工作经费存在较大缺口，一些专项经费长期没有列入预算，如执法服装、执法车辆、电子监控配套设备、专项整治经费等必要的费用都没有得到完全落实。二是基础设施维护经费不足。以道路安全设施维护经费为例，近年来，市区道路面积比10年前增加了1倍，交通信号灯、标志标牌、交通标线等比10年前增加了近10倍，但道路安全设施维护经费没有跟上道路建设的步伐，仍然是10年前市政府预算的每年100万元，按照现行价格标准，仅够施划老城区三分之一道路交通标线一次（且不含信号灯、标志牌、护栏等），城区道路设施维护经费缺口每年达300万元，导致市区交通安全设施得不到及时维护更新。三是工作人员待遇较低。执法工作人员没有上路执勤补助，环卫工人和交通协管员的待遇就更差，一线环卫工人每月工资仅有700多元，协管员每月工资和服装经费合计仅为416元，比我市最低工资标准还低，更是低于全省其他同等地市。由于劳动强度大、工资收入少、社会地位低等因素，导致人员短缺、年龄偏高、队伍不稳定、作业标准下降等现状。“善除患者，理于未生；善胜敌者，胜于无形。”治理“未病”要学扁鹊大哥，未雨绸缪，积极预防，治病于未发之时。 1.加强城管能力建设。一是强化服务理念。城市管理工作者既是管理主体又是服务主体，要增强服务意识，牢固树立以人为本和公用服务的城市管理理念，坚持把市民利益放在首位，严格依法管理，坚持优质化服务。二是坚持和谐执法。使用文明用语，规范执法行为，正确处理堵与疏、市容与繁荣、市场与市民的关系，推行“首次温馨提示、二次书面告诫、三次给予处罚”的工作方法，用实际行动说服市民、感动市民，争取市民的支持。三是加强队伍建设。大力培养和选拔既有丰富管理经验又具有责任心的人才到管理岗位上来，带动城管队伍沉下身子开展执法。健全内部各项管理制度，提高城管队伍执行力，打造一支政治强、业务精、心理素质良好、能适应各种复杂执法条件的城管队伍。 2.提升市民文明素养。要立足街道社区教育、学校常规学习、机关干部培训，引导城市管理宣传进社区、进学校、进机关。针对精神文明道德、社会公德、法制意识和城市管理政策法规等内容，坚持不懈地开展寓常识性、趣味性、生活性于一体的文明市民教育，着力提高市民文明素质。要充