中国地方政府债券市场现状分析及前景展望

中国地方政府债券市场现状及前景分析介绍近年来，中国债券市场日益走强，债券种类也变得更加复杂。2015年新预算法实施后，地方政府债券作为一种极其重要的政府债券，结束了为期四年的试点，正式出现。这对规范地方政府融资渠道，完善多层次债券市场，控制地方政府债务风险，维护金融市场稳定具有重要意义。在过去一年左右的时间里，中国地方政府债券市场发展迅速。地方政府债券的存量和增量迅速扩大。与此同时，地方政府债券互换也在有序发展。然而，与我国国债和信用债市场相比，地方政府债券市场刚刚起步，在市场能力建设和责任建设方面还不够成熟，暴露出许多问题。因此，本文回顾了我国地方政府债券市场的现状，分析了其在一级市场、二级市场和风险控制方面存在的问题，提出市场应进一步加强能力建设和责任建设，并对其发展前景进行了展望。一、中国地方政府债券市场现状(一)地方政府债务规模2015年是在新的预算法框架下发行中国地方政府债券的第一年。如下表所示，截至2016年4月，共发行地方政府债券58551.01亿元，发行次数1331次，托管金额67117.56亿元。其中，2016年前四个月的总发行量占2015年总发行量的52.67%。单位发行量约为68.24亿元，而2015年的单位发行量约为37.05亿元。由此可见，2016年地方政府债券发行规模大于2015年，约为2015年发行规模的1.84倍。地方政府债券表现出存量大、单位发行量增长快的特点。表1:中国地方政府债务发行与托管发行量(1亿元)发布次数(次)信托金额(1亿元)2015年38350.62103548260.122016年1月-4月20200.3929618857.44总数58551.01133167117.56资料来源：中国债券信息网从发行规模来看，2015年和2016年前四个月，中国债券市场共发行债券1452277.39亿元。地方政府债券发行量占债券市场发行总量的40.31%，远远超过国债和信用债券，占中国债券市场的近一半。因此，尽管地方政府债券起步较晚，但增长迅速，对中国债券市场产生了决定性影响。(二)地方政府债务结构1.术语结构从债券期限结构来看，我国地方政府债券的发行期限相对集中，主要有3年、5年、7年和10年，其中5年期限最长。一年发行量很小，只有12.22亿元，占总量的0.02%。此外，无论是增量还是存量，都没有期限超过10年的长期债券。因此，中国地方政府债券市场一般以中短期债券为主，没有长期债券。表2:债券发行和托管期限分类统计统计日期：2015-012016-04单位：1亿元限期总数1年跟随13年35年57年710年十多年了流通12.229878.2618461.2016631.3613567.94058551.01管理数量2436.7213850.2620041.0817204.9913584.51067177.56资料来源：中国债券信息网2.类型结构从债券的种类来看，我国有两种地方政府债券：普通债券和特种债券。一般债券主要是地方政府为缓解资金短缺或解决临时资金短缺而发行的债券。一般公共预算收入被用作偿债的来源。特种债券是为特定项目筹集资金而发行的债券。政府资金或与公益项目相对应的专项收入作为偿债担保。目前，我国发行的地方政府债券比较单一，主要是普通债券。2015年发行的普通债券总额为2866.92亿元，占发行总额的74.59%。(3)市场参与者1.发行者新预算法规定，省级政府可以通过发行地方政府债券和举借债务，在预算中筹集部分必要的建设投资。此外，地方政府及其下属部门不得以任何方式举债。换句话说，省政府是地方政府债券的唯一发行者。省级以下的市、县政府无权发行地方债券。如果省级以下政府在必要时需要发行债券，只能代表省级政府发行。2.支架组成2015年，中国地方政府债券及其股份的主要持有人是：商业银行4456.96亿元，信用社648.27亿元，证券公司23.7亿元，保险机构24.4亿元，基金149.72亿元，特别结算会员2848.13亿元，海外机构3.8亿元。从持有人的构成来看，商业银行是地方政府债券的最大持有人，并持续增持，同比增长288.4%。非银行金融机构和非金融机构都不持有地方政府债券。二。中国地方政府债券市场存在的问题自2015年5月新预算法框架下首次发行地方政府债务以来，截至2016年4月，地方政府债务已发行1331次。随着地方政府债券发行数量的增加，地方债券的规模(存量和增量)不断扩大，越来越多的问题逐渐显现。一般来说，我国地方政府债券市场存在的主要问题可以归结为三个层次：一级市场、二级市场和风险控制。一级市场一级市场是地方政府债券的起点。我国地方政府债券发行市场存在的主要问题如下：1.单一类型的债券根据期限分类，我国发行的地方政府债券大多集中在3-10年期，几乎没有1年期以上的地方政府债券。与美国市政债券相比，期限结构相对单一，不能很好地满足投资者的各种需求和地方政府的直接融资需求。2.单一发行人1994年“分税制”改革后，我国政府间财政关系中的财权与行政权长期错位。一方面，大部分税权从中央政府征收，特别是营业税改增后，营业税取消，地方政府失去了主要税源，财权进一步削弱。另一方面，随着新型城镇化的推进，财政支出的责任不断下移，基层政府的财政差距进一步拉大。因此，基层政府越多，其融资需求就应该越强。在新的预算法框架下，省级政府是发行地方政府债券的唯一主体。结果，冲突出现了。在最需要财政支持的地方，没有能力发行债券和自行筹集资金。市县政府提供基础设施建设和公共服务的能力和质量必然会大大降低。二级市场中国地方政府债券市场发展的关键是完善二级市场，而不是一级市场。总的来说，与美国和其他债券市场相比，中国债券市场的一级市场相对完整，其最大的问题在于二级市场，尤其是地方政府债券的二级市场。要点如下：1.持有者专注于限制二级市场活动在我国，地方政府债券的最大持有者是商业银行，商业银行的持股比例远远超过其他持有者。商业银行的集中控股不利于二级市场的交易流通。此外，地方政府债券在一级市场的发行价格较低，其估值大多低于名义利率。商业银行在二级市场交易时会遭受直接损失，从而限制了地方政府债券在二级市场的交易活动。2.二级市场流动性不足会产生负面的外部影响从另一个角度来看，二级市场的流动性将对资本市场产生外部影响。由于地方政府债券二级市场流动性差且期限较长，商业银行持有的大量地方政府债券会增加资产期限，降低商业银行资产的流动性。另一方面，地方政府债券对商业银行资产配置的影响越来越明显。大量地方政府参与债券互换，对资本市场尤其是债券市场的其他融资主体产生了巨大的挤出效应，限制了商业银行对其他融资主体的信贷投放能力。因此，地方政府债券的二级市场与资本市场相关，其流动性将直接或间接影响资本市场的发展。3.收益率未能很好地实现价格发现功能。二级市场的流动性对债券市场至关重要，直接影响一级市场债券的发行和承销，进而决定地方政府债券市场的发展水平。对于一个相对发达的二级市场，首先应该具有价格发现功能，使地方政府债券的收益率水平回到一个合理的区间，从而促进利率市场化定价。其次，地方政府债券利率通过市场化定价在一定程度上反映了地方政府的信用状况，有利于强化对债务人的行为约束，加强市场对债务人的信用监管，降低地方政府的信用违约风险。就我国地方政府债券而言，价格发现功能尚未得到很好的实现，即收益率水平没有反映地方政府债券的不同风险溢价。在我国，不同省份之间的财力差距很大。根据利率市场的一般规律，金融实力较强的省份发行的地方债券利率水平应相对较低，而地方债券利率水平应略高。然而，实际情况并没有完全遵循这一基本规则。例如，广东、江苏、山东等金融实力较强的省份，债券发行成本反而上升。总之，地方政府债券二级市场诸多问题的根源在于市场流动性弱。因此，要建立多层次的资本市场，必须完善债券市场，而债券市场发展的理想起点是二级市场。(3)风险控制与信用债务风险不同，地方政府债券市场的风险防范不仅关系到债券市场和金融市场的稳定，也关系到地方债务风险和金融可持续性，甚至可能影响国家治理。1.行政干预下地方政府债务风险的隐藏中国是一个单一的国家，地方政府没有破产保护机制。长期以来，中央政府一直对地方政府债务承担隐性担保责任，即下级债务成为上级或有债务。行政干预有效地将地方政府限制在市场之外，并且容易产生试图将地方债务转移给中央政府和其他政府的道德风险。此外，地方政府官员的频繁调动导致了执政理念的短视，这很容易导致入不敷出和不计后果地大量举债追求政绩的现象。这极大地损害了地方财政的可持续性，同时也隐藏着许多风险。2.地方政府债券市场退出机制缺失地方债券的退出机制应以信息披露和信用评级为基础。然而，我国地方债券市场的信息披露是不完整的，甚至是虚假的。信用评级不能客观反映地方政府信用的真实情况和政府之间的信用差异。此外，尽管2016年地方政府债务将纳入预算管理，但在预算的全面性、可理解性和可比性方面仍有许多不足。因此，如果信息披露和信用评级体系得不到加强，地方政府债券市场的风险就无法得到客观的揭示，也就难以建立起一个具有可操作性的债券市场尽管中国地方债券市场起步较晚，但过去一年取得的进展值得肯定。在现行金融体制下，地方债券市场是地方政府直接融资和弥补财政缺口的重要渠道。因此，中国地方债券市场的发展是建立多层次资本市场道路上的关键一步，中国地方债券市场必将有广阔的发展前景。中国地方债券市场的发展应着眼于两个方面：能力建设和责任建设。所谓能力建设是指市场本身的基本建设和改善资源配置的能力，重点是一级市场和二级市场的建设，以及市场的合规性、完整性和流动性。责任建设强调风险控制，注重完善信息披露制度和监管体系。能力建设1.丰富地方政府债务种类可以在一年内增加短期地方政府债务，以满足地方政府的流动性需求和短期投资者的投资需求。我们应该增加10年以上的长期地方政府债务，投资大型基础设施建设项目，满足长期投资者的需求。长期地方政府债务的优势在于平滑了代际间的财务成本，有利于代际公平，即当代人不必为后代承担支出责任。2.扩大发行地方政府债券的主体鉴于地方政府，特别是市县政府之间的财政差距越来越大，在基础设施建设和提供公共服务方面，应给予市县政府一定的债权，至少财政实力较强的市县政府(如排名前100位的县)可以自愿偿还。3.鼓励商业银行以外的其他投资者持有地方政府债券的收益率高于国债，债券的信用与国债相似。对于投资者来说，这应该是稳定投资的好选择。因此，当务之急是进一步开放地方政府债券交易平台，与国际债券市场接轨，鼓励商业银行以外的其他投资者，特别是普通投资者直接或间接持有地方政府债券，促进持有人多元化。4.完全遵守市场规则政府应减少对地方政府债券市场的行政干预，充分遵循市场规则。首先，设定的利率不仅在地方债务市场利率的合理范围内，而且客观地反映了地区的金融能力和信用等级，完全遵循市场规律，体现了市场机制。其次，它还充分利用二级市场的交易工具，如买断式回购交易和质押式回购交易，对冲风险，对冲基金，激活二级市场，对资本市场产生积极影响，促进二级市场的良性循环。(二)责任建设1.严格控制债券规模迫切需要实施全面预算，将所有地方政府债务纳入预算管理，加强预算硬约束，加强债券总量控制，严格遵守金科玉律。借入的债务只能用于公共资本支出，不能用于经常性支出。2.完善信息披露和信用评级机制信息披露是市场良好运行的前提。为了确保债权人的利益，必须完善信息披露制度，邀请权威信用评级机构对债务人的信用状况进行客观、公正的评级，以保护债权人的投资知情权。完整的信息披露应包括财务预算、财务报告、债务人信用状况报告等。在此基础上，可以建立公开透明的债券信息平台系统，及时、准确、完整地披露平台系统中的债券信息，方便投资者获取和比较。3.加强市场监管首先，迫切需要专门立法从法律层面限制市场。二是要充分发挥人大对预算编制的审批和监督作用，严格控制地