农村土地财产权统一登记与农民权益的保障

农村土地财产权统一登记与农民权益的保障 摘 要 我国正处于城镇化阶段，土地城镇化过程与土地制度关涉甚大。现阶段我国农民土地财产权益保障不力，不仅有着制度上的问题，也有着农民权利意识不强的因素。农村土地财产权统一登记制度的构建有利于增强农民的权利意识，也有利于农村土地财产权益经济效用的发挥。而要构建顺畅的统一登记制度，需要厘清我国土地制度中的一些问题，以实现登记的实体权利统一。 关键词 农民权益保障 土地财产权 统一登记 中图分类号：F301 文献标识码：A 1农民土地权益保障不力背后的产权意识 我国已经进入城镇化的深入发展阶段，在此阶段中，征地问题尤其突出。在征地中，农民的权益得不到保障的情况不断发生。这个问题从根本上在于集体土地与国有土地权能的差别待遇。只有国有土地才能够出让进行建设。这种国有土地与集体土地的不同境遇，是国家利益与农民权益的矛盾。同样作为物权，国有土地所有权与集体土地所有权的权能却得不到平等的对待，这不仅违背了物权平等原则与一体保护原则，也是对农民土地权益的剥夺。 破除这种农民权益得不到公正维护的境况，需要从我国土地制度的整体构建入手，赋予集体土地所有权适当限制的处分权，允许集体建设用地使用权有条件地入市。也有人强烈要求，“既然国家土地所有权上可以设立建设用地使用权且建设用地使用权可以依法流转，基于所有权平等原则，集体土地所有权之上亦可设定集体建设用地使用权且集体建设用地使用权亦可依法流转”。 对于这种制度的呼吁，已经有很多的学者作出了诸多努力，本文不再做过多余的讨论。本文试图通过另一个角度，来分析现有制度之下农民土地权益保障不力的原因。在我国征地纠纷中，往往引起媒体关注的，都是在强拆之下坚守的“钉子户”。在这些钉子户之中，多为不满征地补偿数额，维护自己“一亩三分地”的权益，是对自己权益的保障。然而，在征地广泛存在的中国大地，更多的是没有站出来维护自己的权益。耶林在为权利而斗争一文中就明确提出“为权利而斗争是权利人对自己的义务，主张自己的生存是一切生物的最高法则。”这种广泛或者大量存在的权利失声，不挺身站出来维护自己的权益的现状，值得我们深思。 学者的呼唤是推进制度完善的动力，但是广大人民群众自己捍卫自己的权益，为自己的权益而斗争，才能够更好地完善土地制度。维护自己的权利，首先要让广大的农民群众了解自己的权益，认识到自己有哪些权益。由于我国土地制度构建的复杂性，加之我国民众法律意识淡薄，在对于承包地（田）的所有权的认识上，农民对地所有权归属状况的认识比较模糊，甚或混乱。在农村土地问题立法研究课题组在2007年进行的大型田野调查中，受访农户中有41. 91%的人认为属于国家所有，有29. 57%认为属于集体所有，有3. 56%认为属于乡（镇）集体所有，有6. 23%认为属于村小组所有，也有17. 62%选择属于个人所有。对于承包土地时签订合同的对象，很多农民认为集体是代表国家在与农民签订合同。这种对权利认识不明确的状态，导致农民在面对国家征收土地的时候，不能有充分的权利自觉来维护权益，会让农民陷入这是国家收回国家所有的土地的认识误区，进而任由自己的权益受到侵害。 2农村土地财产统一登记与农民产权意识 根据我国物权法与土地管理法的规定，土地承包经营权的设立只需要签订土地承包合同，农民与集体之间，往往仅仅通过签订承包合同的方式明确权利义务，这便导致农民误以为，这只是一种合同关系，而不是物权。物权与债权在效力层级、救济形式等方面都不同，如果土地承包只是一种债权，发包方完全仅仅可以以赔偿损失为代价收回已发包的土地，在这里只需要承担以弥补损失为代价的违约责任。但是，将土地承包经营权定性为物权后，只要与发包方签订土地承包合同，根据物权法的规定，通过签订土地承包经营合同，便可以取得用益物权，一种对世权，他不仅可以针对发包人，也可以针对其他任何人。一旦发包方或者其他人侵害了农民的土地权益，就可以以侵权规则维护权益，获得更加强有力的保障。也正是基于这种立法考量，物权法明确将土地经营权、宅基地使用权等土地权益确定为物权。如果农民对这种立法的保护不能清醒地认识，并自觉地运用物权权能维护自己的权益，那也不能达到充分保护农民土地财产权益的目的。 进行农村土地财产统一登记，发放承包经营权证书是对土地承包经营权物权性质的宣示。根据物权法的规定，不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。土地承包经营权证、宅基地使用权证是对农民土地财产权益物权性确认的法律凭证，记载着权利的属性以及权属状态。根据农业部发布的农村土地承包经营权证书样本显示，证书记载着承包方与发包方信息、承包土地的信息以及共有人信息。可以直观而且明显地显示承包土地的信息，彰显物权的属性。相比于一张普通的承包合同，具有特定范式的权益证书，从视觉的感官作用到心理认知，经由物质上的强化以后，更能显示土地权益的内涵，尤其是在证书盛行的我国。拿到证书，农民心中对于土地权益重要性的认识，便会迅速增加。根据上文提到的田野调查数据显示，在关于承包经营权证书发放的调查中，表示已经领到了该证书的受访农户只占66. 98%。这也可以从另一个方面来解释，当前农民对于土地财产权益认识度不高的现象。 3实现农村土地财产统一登记的实体与程序统一 既然是不动产统一登记，那么对于登记的制度构建就要以统一为基础。这种统一，首先应该是登记实体权利的统一，即登记物权在物权法的体系构架之内，具有统一的特征，相互之间的关系融洽协调；不同物权之间，虽有不同的特点，但是都具有物权的特性，坚持物权一体保护与平等原则。其次是登记程序的统一，登记机关、登记的申请程序、登记的材料提供以及登记的审查等都要统一，不可偏废。 要实现农村土地财产权的统一登记，需要的不仅仅是不动产登记暂行条例要求的程序上的统一，还需要我们厘清农村土地财产权益物权属性方面的诸多问题，以求实体和程序的对接。 3.1集体土地所有权的主体问题 不动产登记暂行条例中规定，集体土地所有权属于登记的权利，依法进行登记。在我国土地所有权由国家所有和集体所有的两分之下，集体土地所有权，对于保障我国农业发展、促进农村建设、提高农民权益具有重要的地位和作用。一切权利都有权利的主体，只有拥有实际主体，权利才得以发挥其应有的作用。集体土地所有权的权利主体问题，在我国的争议比较大，这其中有立法的问题，也有实践的问题。 对于集体土地所有权的主体问题，我国立法上存在着不统一的问题。民法通则明确，集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。土地管理法规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，根据不同的情况，集体所有的土地由村集体经济组织或者村民委员会、农村集体经济组织或者村民小组、乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。而根据我国农业法规定，农村集体经济组织应当在家庭承包经营的基础上，依法管理集体资产。在这些法律规定中，并没有一个统一的主体来行使集体土地所有权。在民法通则中，确定了农业生产合作社等集体经济组织和村民委员会是对集体所有土地的管理经营，在土地管理法中，则是根据不同的情况，确定了不同的主体，包括集体经济组织、村民小组、乡镇农村集体经济组织以及村委会。农业法中只规定了集体经济组织在管理和经营集体土地上的权利义务。同是对一个问题的规定，却并不一致，暴露了我国集体土地所有权的主体问题。 法律层面的立法问题，在现实中也难免会反映出来。现实中，很多村没有集体经济组织，只有村民委员会，由村民委员会代行集体经济组织的职权，造成现实主体的混乱。这种主体的不明确，势必造成有利可图之时，有组织出头，而需要履行义务的时候，则推脱不行。农村集体土地所有权被虚置化已成为农村现实场景中无争议之事实。改变这种状态，明确权利主体，回归集体经济组织的主体构建和功能，是进行集体土地所有权登记的前提条件。 3.2土地承包经营权流转与人口流动和统一登记 土地承包经营权与农民的关联最为密切，是农民进行农业发展的基础生产资料。在十八届三中全会中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定中，提出要依法维护农民土地承包经营权，并在此基础上赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。决定明确了土地承包经营权作为一种物权，参与经济流转，激活资源，充分利用土地资源，提高农民的受益来源。 当下城镇化及推动土地承包经营权流转的背景之下，土地承包经营权面临的一个不可回避的问题，那就是人口流动与权益流转问题带来的登记变更问题。主体的流动会导致土地承包经营权的收回或者变动，土地的流转也会涉及权利的变动，这种变动在登记之上就变现为变更登记问题。 在人口流动方面，以往主要关注的是妇女出嫁而带来的权益的保障问题。现在的人口流动不仅仅局限于妇女的出嫁，还有男子的入赘和农村户口的城镇化。我国目前土地承包经营权的政策是“增人不增地、减人不减地”，在这种政策之下，农民由一个集体流入另一个集体，流入的家庭，不会带来承包地的增加，流出的家庭也不会因此而收回土地。现有制度对于人口在不同村集体内流动而引发的土地承包经营权变更问题并没有直接的规定，只是规定承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。在上述政策背景之下，这条的规定，并没有实际意义，因为妇女的出嫁，并不导致承包地的收回，那么就不会出现这条适用的情形。人口的变动，会导致资源的利用状况的变化，一味保持承包地的不变，并不能达到充分利用土地的效果。 因此笔者建议，土地承包经营权应该采取适当的调整机制，保障人口流动带来的新的生产状况。在实现国家、省、市、县四级信息实时共享以后，这种随着人口流动而变动土地承包经营权问题，在操作层面就有了技术和信息保障。 3.3宅基地使用权、集体土地建设用地使用权与登记 在现有的制度条件之下，宅基地使用权是一种居住保障性质的权利，不能进行买卖。有学者认为“在允许处分农村房屋所有权的前提下，允许宅基地使用权转让是其用益物权制度完善的内在要求”，呼吁实现宅基地使用权的有条件转让。而十八届三中全会，则是采取的是房地分离的模式，“慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”。不论是实现学者呼吁的宅基地使用权的转让，还是住房的转让，宅基地使用权的明确都是前提，对宅基地进行统一登记的时候，将未来可能发展的趋势加以考虑，进而设计登记细则，是有意义和必要的。 “集体建设用地制度的改革方向，是在国家严格控制下的集体经营性建设用地使用权直接入市”，而且集体建设用地的转让在现行法律制度之下，也是合法的，于是，在进行集体土地建设用地使用权登记的时候，就当然需要注重流转问题，保障交易的安全，发挥统一登记的作用。 4结语 推进不动产统一登记，有利于提高农民的权益认识，回归人们对土地物权属性的认知，以更好地维护自己的权益。推进统一登记，我们需要对我国土地财产权益的问题进行梳理，以求在实体法上保证土地权益的制度统一。这既是保证农民权益的需要，也是发挥我国土地资源经济效益的内在要求。 注释 国务院批转农业部在1995年发布关于稳定和完善土地承包关系的意见的通知，其中提倡在承包期内实行“增人不增地、减人不减地”。“增人不增地、减人不减地”有利于稳定农村土地承包关系，巩固家庭联产承包责任制，各地应积极提倡。实行“增人不增地、减人不减地”的地方，要不断开辟新的就业门路，切实解决好新增劳动力的出路问题。 农村土地承包法第三十条 承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。