控制性详细规划

控制性详细规划,一、控制性详细规划的基本理论二、控规的编制方法及存在问题三、控规编制的新动态与发展趋势,一、控制性详细规划的基本理论,基本认识（地位与作用、基本特征、基本原则）发展历程（起源、规范成熟、发展变化）,城乡规划法发展历程回顾,中华人民共和国城市规划法1989年12月26日正式颁布1990年4月1日开始实施中华人民共和国主席令第七十四号中华人民共和国城乡规划法已由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议于2007年10月28日通过，现予公布，自2008年1月1日起施行。中华人民共和国主席胡锦涛2007年10月28日中华人民共和国城乡规划法（2007年10月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过）,控制性详细规划,修建性详细规划,第二条制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。本法所称城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。,借鉴区划技术，变革传统详细规划形成的具有中国特色的规划类型；城乡规划法明确的法定规划之一；反映各个利益集团在城市建设中的责权利关系；建设主管部门做出建设项目规划许可的依据（行政许可法范畴）；公众参与最具实效性的内容；法律严肃性越来越高；编制技术不断探索与进步。,控制性详细规划的基本认识,控制性详细规划的地位与作用,（1）控制性详细规划是规划与管理、规划与实施之间衔接的重要环节。从规划到管理依法行政的依据；从规划到实施控制、引导、监督。控制性详细规划将城市建设的规划控制要点，用简练、明确、适合操作的方式表达出来，作为控制土地批租、出让的基本依据，正确引导开发行为。,（2）控制性详细规划是宏观与微观、整体与局部有机衔接的关键层次。从宏观到微观上接总规（分区），下接修详（设计）；从定性到定量控制要求深化、量化、具体化；从整体到局部控制指标细化、分解、落实；控制性详细规划向上衔接总体规划和分区规划，向下衔接修建性详细规划、具体设计与开发建设行为。它以量化指标和控制要求将城市总体规划的宏观的控制转化为对城市建设的微观控制，并作为具体指导地段修建性详细规划、具体设计、土地出让的具体设计条件和控制要求。,（3）控制性详细规划是城市设计控制与管理的重要手段。从二维到三维平面控制与空间控制的结合；从规划到设计规划要求与设计条件的结合；从消极到积极控制与引导的结合。控制性详细规划将宏观城市设计、中观城市设计到微观城市设计的内容，通过具体的设计要求、设计导则以及设计标准与准则的方式体现在规划成果之中，借助其在地方法规和行政管理方面的权威地位使城市设计要求在实施建设中得以贯彻落实。在我国目前还没有形成独立的城市设计审议制度的情况下，在城市设计的发展与实施控制要求方面，控制性详细规划责无旁贷。,（4）控制性详细规划是协调各利益主体的公共政策平台。从个体到群体利益协调的平台；从分歧到统一公共政策的具体化。控制性详细规划由于直接涉及到城市建设中各个方面的利益，是城市政府意图、公众利益和个体利益平衡协调的平台，体现着在城市建设中各方角色的责、权、利关系，是实现政府规划意图、保证公共利益、保护个体权利的公共政策内容的具体化。,控制性详细规划的基本特征介乎于土地管理与建筑管理之间内涵丰富。,（1）通过抽象的表达方式落实规划意图。落实共性控制内涵；提供个性设计空间。控制性详细规划通过一系列抽象的指标、图表、图则等表达方式将城市总体规划的宏观的控制内容、定性的内容、粗略的三维控制和定量控制内容，深化、细化、分解为微观层面的具体控制内容。该内容是一种建设控制、设计控制和开发建设指导，为具体的设计与实施提供深化、细化的个性空间，而非取代具体的个性设计内容。,（2）具有法律效应和立法空间。具有法律效力而不是法律；具有成为法律法规的可能。控制性详细规划作为法定规划，法律效应是其基本特征。控制性详细规划是城市总体规划宏观法律效应向微观法律效应的拓展。我国控制性详细规划不是法律也不可能变成完全意义上的法律，但控制性详细规划中具有法律意义的部分应该以积极的方式形成法律条文，提高其在规划管理中的权威地位。,（3）具有相当的综合性各纵向系统的设计综合；各专项内容的横向汇总。控制性详细规划中包括城市建设或规划管理中的各纵向系统和各专向规划内容，如土地利用规划、公共设施与市政设施规划、道路交通规划、保护规划、景观规划、城市设计以及其它必要的非法定规划等内容，并将这些内容在控制性详细规划的控制尺度上进行横向综合，相互协调并分别落实相关规划控制要求，具有小而全的综合控制特征。,总体规划,（4）刚性与弹性相结合的控制方式规定性与引导性的结合；通则式与判例式的结合；动态控制与相互转化的可能；强制性内容的提出。控制性详细规划的控制内容分为规定性和引导性两部分。规定性内容一般为刚性内容，主要规定“不许做什么”、“必须做什么”、“至少应该做什么”等，引导性内容一般为弹性内容，主要规定“可以做什么”、“最好做什么”、“怎么做更好”等，具有一定的适应性与灵活性。刚性与弹性相结合的控制方式适应我国的开发申请的审批方式为通则式与判例式相结合的特点。,控制性详细规划编制的基本原则,（1）依法规划的原则控制性详细规划的编制应依据已经批准的城市总体规划或分区规划，并符合国家和地方的相关法律、法规、技术标准等。依法规划是保证控制性详细规划法律严肃性的前提。（2）公平、公正的原则规划整体上应有一个通则式控制，即对于规划城市中近似区位、类似性质的的片区、街区、地块应提出一致性的控制要求作为基础，再根据开发建设个体的个体差别，做出针对性的控制与引导，体现公平、公正性。控制性详细规划应将公共利益保障作为首要任务，是制订控制指标与控制导则的基本依据。,（3）公开原则控制性详细规划属于行政许可法所规定的许可依据的范畴，应遵循行政许可依据必须公开的要求。控制性详细规划在编制与审批过程中应进行相应的公众参与的程序设计，广泛听取意见并提出相应的规划应对或解释。控制性详细规划的控制内容、成果应尽量简明、清晰，便于理解，以适应不同层次的公众参与需要。（4）整体性原则编制控制性详细规划遵循局部服从整体，内部服从外部的原则。整体的控制往往是自上而下的控制要求，多为具体街坊地块控制的依据。而外部条件一般是体现个体局部之间的相互关系，多包含公共利益的内容。（5）可操作性原则编制控制性详细规划，应充分结合地方实际情况和城乡规划主管部门的管理要求，编制工作应在充分的调研与分析论证基础上，控制成果应有充分的依据和可行性，强化与规划管理的衔接，提高规划成果的科学性和可操作性。,最初的尝试（80年代初）上海虹桥开发区规划,是领事馆区，为了国际惯例与国际接轨，借鉴了美国的区划技术而编制的详细规划，改变了原有“摆房子”的做法。确定了每块地块的用地性质、用地面积、容积率、建筑密度、建筑后退、建筑高度限制、车辆出入口方位及小汽车停车库位等8项控制指标.,控制性详细规划的发展历程,有益的探索（80年代中后期）桂林中心区详细规划（1987）控制性详细规划正式命名，提出综合控制指标体系（12项）。用综合指标体系控制城市建设，更能体现出规划工作的本质对城市建设予以控制引导。综合指标体系的确定中引入城市设计研究以期控制建筑环境形成。区分了控制性指标和引导性指标。没有文本；附值缺乏科学依据；经济性研究不足；性质缺乏弹性。,广州市街区规划（80年代末）更接近于ZONING的分区规划方法。以城区的行政街区为规划单位，通过调查研究、现状分析、示意性建筑形体规划，检验控制指标在空间建设的合理性与可行性。规划主要明确以下六个方面的规划管理指标：明确街区内地块的土地使用性质；明确街区内的道路骨架，要求规划图中标注6米以上的道路红线和建筑的后退红线；明确街区内各类公共、市政、生活服务设施的配套要求和总体规划要求；明确规划区内包括人口、绿地、公建等各项经济技术指标；明确容积率、建筑密度、建筑间距、拆建比等基本控制指标；明确该街区需要说明或需要控制的其他规划要求，如保留建筑、保护古老民居和文物环境等。颁布执行了广州市城市规划管理办法和实施细则这两个地方性的城市建设管理法规。,苏州桐芳巷改造规划（87年）按现状规划管理进行三次分区，区分对待可开发用地和公共设施。拓展了综合指标体系；区分了可开发用地和公共设施用地，对于配套用地的保证和可出让土地的市场化进行了初步探索；引入了地块经营的概念，同时对于地块最小单元的划分有了一定的认识；没有形成文本。,汕头龙湖片区分区规划（89年）将分区规划做到控制性详细规划的深度。强调分区规划与控制性规划的衔接和规划控制配合；突出了控制重点与控制本质，对于可盈利可转让设施强调符合经济规律，对于非盈利公共服务和市政设施强调保证与鼓励；根据规划的具体要求调整了用地分类，便于实现规划控制以保证公共利益；在一级分类时，将公共设施用地分为政府职能用地（学校、医院等）和综合用地（住宅、综合楼等），前者在于控制不被占用，后者在于符合经济规律；在二级分类时将某些易被占用或忽视的设施单设一个小类，以便重点保证。对于社会服务体系根据重要性和是否赢利分为规定性、建议性和不可预见三种设施，分别给予定性定位、建议位置和不定位三种对策；,对于综合指标体系在传统基础上进行了新的拓展，提出基本、主要、辅助和参考指标，基本指标为各类用地共有指标；主要指标根据用地性质的不同而有所选择；参考指标起补充和校核作用，特殊情况下可取代主要指标；参考指标用于宏观控制参考。提出具有通则意义用地相容表，良好地解决了用地相容性问题。；探讨了适应招商和开发组合工业街坊的设计模式。,步入成熟（80年代末90年代初）温州旧城改造控制规划规划文本与地方法规体系相配套，具有法律效力便于管理实施；规划编制过程有设计人员、管理人员、市民代表等多方参与；分级管理区分控制等级，突出重点，解决主要矛盾；针对地方情况增加对私人建房和开设商店的控制及规定；对于土地性质的相容性提出控制办法和管理依据；土地使用分类方法和代码使用了正在编制的国家规范。,控制性详细规划地位确立，编制走向规范。上海市土地使用区划管理法规的研究（上海市规划局）1986控制性详细规划编制办法（建议稿）（江苏省城乡规划设计研究院）1989南京控制性详细规划理论方法研究（东南大学与南京市规划局）1991对控制性详细规划作了较为系统的总结。1991年建设部颁布实施了第12号部长令城市规划编制办法，明确了控规的编制内容和要求。1992年建设部又下发了关于搞好规划，加强管理，正确引导城市土地出让和开发活动的通知，对温州市编制控规引导城市土地出让转让的做法进行推广，1992年底又颁布实施了建设部令第22号城市国有土地出让转让规划管理办法，进一步明确，出让城市国有土地使用权，出让前应当制订控规。确定的控规在土地市场化行为中的权威地位。1995年建设部又制订了城市规划编制办法实施细则，进一步明确了控规的编制内容，这标志这具有中国特色的控制性详细规划已经步入了成熟阶段。从此，控制性详细规划逐步走上了规范化的轨道。,深圳法定图则,（1）法律上的保障1998年7月1日，深圳市人大常委会正式颁布实行了深圳市城市规划条例，正式确立了深圳市城市规划管理委员会和法定图则制度的法律地位。这实际上是建立了一个具有深圳特色的规划体制。（2）行政的支持自1989年起，深圳市政府设立市规划国土局，实现了全市规划、土地和房地产的统一管理，并于1993年起实行垂直领导，建立了“市局分局所”三级垂直管理体制，为法定图则制度的实施奠定了行政架构。（3）深圳市通过对年代以来的规划探索与总结，根据深圳城市发展的实际情况，并借鉴香港地区城市规划的成功经验，在深圳市城市规划条例中确立了以市场为管理导向、以规划立法为主要手段、以实现城市规划编制和管理的程序化和法制化为基本目标的五层次规划体系(城市总体规划、次区域规划、分区规划、法定图则和详细蓝图)。其中，法定图则的编制、审批、公众咨询、定期检讨和修订都必须经过一整套严密的立法程序，审批后成为确认的法令文件，并规定法定图则的“终审权”不是规划主管部门，而是市人大授权的“城市规划委员会”。规划主管部门负责组织法定图则的编制和执行。,现象1社会的热点规划变更侵权诉讼法制、社会的进步，公民对财产权的认知及其权利的呼声更高涨，房地产开发中屡屡有和规划变更相关的纠纷、诉讼。规划变更重大购房风险?规划变更也被认为是房改后社会步入商品房购买阶段后出现的重大购房风险之一；在楼市杂志的2003购房人眼球关注的10大焦点中，规划是否变更位列第三（排在前两位的分别是房价是升是降、购房合同条款是否合理、完善）。,规划变更不得不面对的现实,现象2行业的潜规则,规划变更改变规划建设条件，也改变了开发商的利润预期，成为一种为开发商很快熟练的廉价工具，也是规划管理部门最容易失守的城门，也一度是部分设计单位的摇钱树。,后果渐变地改变城市（居住改变北京）北京CBD、望京新区是最明显的例证，分散、零星的控规调整逐渐积累，最终爆发。由于房地产开发中住宅项目开发具有投资回收快、收益高的特点，大量的控规调整项目的用地性质调整都指向了居住类。这种现象的普遍存在，导致这些局部地区的开发建设失去平衡，带来居住环境质量下降、交通堵塞等一系列的问题。,旧城原控规高度图,旧城现状高度汇总图,北京的规划变更渐变的过程,起源直观的原因在规划实施前、实施过程中的建设变动、修改是一个出现较为普遍的现象。表征原因为规划编制技术缺陷、市场作用力、个案特殊原因等。深层的原因控规调整是规划控制所应当具有的严肃性、科学性同市场经济所代表的不确定性对规划所期望的具有灵活性和应变能力的矛盾协调的产物。,规划变更的类型按主导对象划分自上而下的政府主导和自下而上的市场主导。按变动内容划分技术指标如用地或建筑的使用性质、容积率、限高等。按建设时序划分建设前的调整、建设当中的变更，后者相对于前者常常由于对于先期建设的产权所有人的负面影响而引发了很多的法律诉讼。,控规调整控规动态维护的尝试,在英国的规划许可制度下的行政复议规划许可制度，对具体规划采取个案审定的方式；通过规划行政救济的有关行政复议的程序来改变开发许可的决定；复议的具体程序比较复杂，复议成功的机会主要依赖于方案的合理性及其与地方和国家政策相适应的程度。美国的区划修改(ZoningAmendments)和变动（Variances）申请修改区划实际就是要求修改法律；修改区划的程序与最初通过区划的程序相同；通常由于土地本身自然特点而无法满足区划法规的要求，而申请变动。,城市设计的兴起弥补控规不足的努力,城市设计概论城市空间、美学、人的活动；城市未来、城市结构、联系组织；设计与法规的结合；社会活动、连续决策的过程。城市设计与城市规划相互影响，互为补充。不平行，不对应。,国内的城市设计更象一种快速反应规划，针对实际问题采用不同的形式与解决问题的方法，更加灵活而有针对性，对于弥补法定规划的不足具有重要作用。,控制性详细规划是城市规划法中确定的法定规划层次，并且明确了将它作为城市规划管理和综合开发、土地有偿使用的依据。而城市设计在规划法中没有提及。控制性详细规划在规划法中有明确的编制组织单位、规划审批机构和管理实施机构。而城市设计在这一方面没有明确要求，目前就国内展开的城市设计多是为了解决一个具体的问题而展开的。不管承认与否，由于法定规划的原因，就控制机制和管理体制上，独立的城市设计在对城市建设的控制方面，都难以达到控规的地位。但是由于城市设计往往是具有针对性开展的工作，所以实践中其在城市建设控制中所起到的作用还是有目共睹的。在建设部城市规划编制办法修编课题组在网上进行的全国范围内的城市设计调查中显示，90%的被调查者均赞成城市设计应具有法定性，其中赞成部分法定的占多数为53%，只有10%的人反对，说明大家迫切需要改变目前城市设计的尴尬局面；这一点在城市设计机制建立的调查上，也充分反映出来，有69%的被调查者认为应建立独立的城市设计审批制度，反对者仅为11%。但是建立独立的城市设计审批制度和公众参与机制这样的意愿，在目前我国的城市建设管理运行机制上还难以短期实现，那么，将部分城市设计的控制要求积极地反映在控规之中，不失为一条解决问题的途径。,控规与城市设计的区别法律地位不同,控规与城市设计的区别深度与层次不同,控制性详细规划是规划编制的一个层次，在层面和研究深度上，控规可能更加偏重于与本层次相关的综合控制，基本上控制要素是在一个层面上的，即围绕着城市中的地块做出一系列具体的控制管理要求。从某种意义上讲，一个全面覆盖的控规相当于一个总体规划深化后的全面建设规划。而城市设计贯穿城市规划的全过程，有宏观城市设计、中观城市设计与微观城市设计的不同层次，这种层次划分仅与工作内容和工作重点有关，没有明确的层次划分界限，更没有与城市规划层次形成相互对应的关系。城市设计可能更加要求以问题为导向，重点在于解决实际问题，解决问题的方法可能涉及到宏观、中观甚至微观的层次，大到城市的结构、格局，小到标识小品，都有可能成为城市设计研究与控制的对象。城市设计根据实际解决问题的需要，需要涉及什么便涉及什么，以解决实际问题而不是以自身的完整性和系统性为目标。目前国内所开展的城市设计有些其实就是风貌规划、景观设计甚至环境设计等内容，有的可能仅仅是城市设计的一部分，但不影响其对实际问题的解决。控制性详细规划针对一个特定层次，横向的控制综合性更强，而城市设计不针对一个特定的层次，纵向的控制系统性更强。两者之间存在着必然的结合点，这些结合点的内容正是控规需要城市设计给以技术和手段支持的地方。,控制性详细规划针对的城市开发与建设发展中，各个利益集团在其中所扮演的角色和各自所应承担的责、权、利关系，以保证各种利益为根本，考虑公平、公正的原则。它关注更多的是使城市建设达到一个满足最基本标准的平衡点。城市设计针对城市中的三维空间环境、人的行为与环境的互动关系，它关注的是如何形成一个亲切、宜人、充满美感、可持续的最佳城市环境。简单地讲，控规主要目的是不致使城市建得太坏；而城市设计主要目的是如何使城市建得更好。,控规与城市设计的区别关注的焦点不同,控规与城市设计的区别控制的方式不同,控制性详细规划采取一定的法定程序，对城市建设管理提出要求，并通过行政手段将这种要求在开发实施中强制执行，它的控制要求以综合控制指标体系来表达，虽然有规定性和引导性的区别，但这些都是在建设时必须给予解决和回答的问题，只是控制的程度和力度不同而已。城市设计则是通过一系列设计导则、设计准则、设计指引等政策性的内容来引导城市建设甚至具体的建筑建造的。它的具体手段涉及到开发方式、政策引导、经济杠杆、图解图示以及意向设计等，大多是建议性或引导性的内容，虽然针对具体情况，许多内容需要成为强制性规定，但就法制与管理体制而言，这种做法都十分勉强，除非将这些内容纳入到控规中。目前我国在详细规划实践中并没有完全割裂城市设计与控制性详细规划，很多城市设计内容是在控规中予以考虑的，这也是我国的控制性详细规划的一个主要特色。,两者的衔接方式城市设计渗透控规,城市设计既然贯穿了城市规划的全过程，也必然应该贯穿控制性详细规划。城市设计应该从自身专业的角度，即针对城市特色、格局、空间、肌理、文化、风貌、景观以及活动组织与联系等方面为控规提出宏观、中观以致微观的控制概念、思路、依据和控制手段。城市设计的渗透不但需要从上渗透，还需要控制性详细规划为进一步细化的城市设计提供空间支持，为进一步展开城市环境设计、活动设计以及建筑空间组合设计提供基础。目前国内在编制控制性详细规划时，城市设计的介入被认为是必须的环节，很多控制依据可能都来源于城市设计的研究。,两者的衔接方式控规与城市内容不同深度的表达,一个城市不同的发展阶段不同的地区，具有不同的发展模式和发展控制要求，一般而言，城市中心区、重点景观区、重点地段、特色街区、文化保护区对城市设计的要求较高，城市周边地区、一般地区、成片居住区与工业区对城市设计的要求较低。城市设计在控规开始之前就提出一个框架性的构想对于控规的深入编制具有积极的作用。控规在一般通则性控制的基础上，并非所有地段都应该深入地渗透城市设计的内容，而需要涉及的地段，应该毫不犹豫地实施城市设计层面的控制。通过城市设计在城市中划定若干特定区，目前普遍认为比较具有现实意义的做法，城市可以以划定的特定区为依据，编制不同深度和不同要求的控规。目前许多城市在城市中心区、保护区或重点地段，采取城市设计与控制性详细规划分阶段一体化编制的方式得到普遍的认同。,两者的衔接方式城市设计内容在控规中的表达,城市设计的研究成果、设计控制要求以及控制手段应该尽可能地体现在规划成果之中。许多城市设计特殊的语汇手法可以通过技术性转换的方式体现在控规的控制要求中，或者根