我国农村正规金融组织制度改革与创新的模式选择

1/13我国农村正规金融组织制度改革与创新的模式选择一、农村信用社改革模式选择对于农村信用社的研究一直就是研究农村金融的热点问题。关于农村信用社的改革模式同时形成了三种不同的观点一种主张是在现有的体制框架内，基于我国农村合作金融的实际，对农村信用社进行规范化的合作制改造，使其成为名副其实的合作金融组织；第二种主张是在不放弃现有的体制模式下，按照合作经济原则，构建合作银行体制，即通过改革将合作信用社体制转型为合作银行体制；第三种主张是彻底放弃合作制，完全按照现代市场经济原则，组建以完全商业化运营为宗旨的全能型商业银行体制。（一）合作制、股份合作制与股份制的优劣争论1、主张以合作制为原则推进农村信用社改革的观点坚持合作制的学者认为，从理论上讲，狭义的合作经济就是经济弱小者以互助自救为动机的经济联合。我国的农业是弱势产业，大量而分散的农户属于弱势群体，他们客观上需要一种联合，需要有一种灵活方便的金融服务组织来满足他们对资金的需求。温铁军认为，中国农村是典型的小农经济，从世界范围看，只要是小农经济国家，都没有仅仅使用商业金融来为小农提供信用服务的成功先2/13例。正规的商业化金融不能提供高度分散小农经济化条件下的信用服务，根本不可能在传统农村做商业化银行改革。农户的经济活动及其融资需求具有分散化、规模小、周期短、监控难、风险大等特点，决定其难以进入商业化正规金融，而合作金融则能够保证其参与者能以低于一般市场交易成本的代价优先获得相应的服务，避免了股份制由于追求利润最大化而对弱势产业农业发展带来负面影响。另外，合作制从业务对象、人员构成、业务技能和经营空间等方面都有利于实现与农民的天然结合，有着其他模式不具有的比较优势能够方便、快捷地满足众多农户的小额、短期、灵活的低息资金需求；合作金融机构分布面广，能够覆盖大多数农户，而且业务明确为三农方向，有助于防止农村资金的外部流失。因此，在农村推行以合作制为内容的金融改革存在现实的基础。而从实践上看，西方合作金融的发展不仅历史悠久，而且直到现在仍然证明它具有良好的制度绩效，说明合作金融制度本身具有极强的包容性和对不同经济发展水平的适应性。所以，农村金融改革和发展的重点应该是按照合作制原则改造现有的农村信用社。2、强调以股份制方式对农村信用社实施改造的观点银监会提出，要按照经营现代化的方向改革农村合作金融机构，股份制是农村合作金融机构改革的总体方向，3/13鼓励发展农村股份制商业银行。人民银行行长周小川也强调，在最新一轮农村金融改革中，应该按照企业改革成功的模式，按照股份制和股份合作制的方式改革农村信用社。坚持股份制观点的学者认为，我国现有的农村信用社是一种强制性的制度安排，由于农村信用社不是由社员出于信用合作需要自发产生，而是由政府主导而组建，社员之间不具有合作金融存在所必需的牢固的“合作精神”基础。谢平也认为，合作制原则在我国农村金融领域是行不通的，中国的农村信用社从诞生之日起就从来没有真正实行过合作制。因此，由于农村信用社其特殊的制度安排决定社员缺乏参与和监督组织的积极性，组织信息供给严重不足、容易出现“内部人控制”现象，难以建立完善的法人治理结构，逆向选择和道德风险突出，这是造成我国农村信用社长期经营发展困难，难以摆脱困境的重要制度原因。现行的农村信用社在管理体制上的“行政化”和“官本位”，也造成了对其监督管理的真空，社员代表大会、理事会、监事会流于形式，“内部人控制”程度加深，增加了农村信用社在经营管理上的风险。因此，一些学者认为，股份制在促进产权明晰、完善法人治理结构、强化约束机制等方面具有无可比拟的优越性。主要表现（1）股份制具有明晰的产权功能，可以4/13有效解决农村信用社所有者缺位问题；（2）股份制具有完善法人治理结构的功能，可以有效解决农村信用社民主管理难以落实的问题；（3）股份制具有与生俱来的吸纳资本的功能，可以有效解决农村信用社抗风险能力薄弱的问题；（4）股份制天生具有权利制衡的功能，可以有效解决农村信用社难以规避不合理行政干预的问题；（5）从竞争、创新和金融市场的长期发展来说，商业化金融的地位和作用，商业银行的优势和活力都是合作金融与政策性金融无法比拟和无法取代的。因此，从长远来看，一个完善的农村金融市场，绝对需要股份制商业化金融的存在。农村金融改革和发展的重点应转向组建和发展股份制商业银行，应当以股份制经济的组织方式将现有的农村信用社改造成为农村商业银行。也有学者从动态的角度分析认为，事实上农村信用社的现存形态是股份合作制，其发展趋势和必然选择是股份制商业银行。3、主张以股份合作制模式对农村信用社进行改革的观点既然合作制与股份制都具有各自的优越性，于是有学者提出了股份制合作制的新模式股份合作制，即把合作制的互助性与股份制的现代企业制度结合起来。其积极的作用表现在（1）通过设置资格股和投资股，扩大了股本来源范围，有利于扩大资本实力；（2）可以顾及农5/13户、农村个体及私营企业等社会弱势群体的利益，充分体现大多数入股金额少的小股东意志，从而从股权结构、治理架构上确保了改制后的农村信用社不会偏离服务“三农”的方向，能够达到支持农村经济发展的目标；（3）避免了农村商业银行产权体制设计方面可能出现的追求利润最大化而对弱势产业农业发展带来的负面影响。因此，由于合作制可以保证农村信用社不偏离服务“三农”的目标，而股份制则有助于建立有效的外部约束和自我发展机制，从而两者的结合股份合作制既能实现双重目标，又能适应当地经济发展，因此，股份合作制对于我国大部分农村地区而言均是一种可行的金融制度安排。（二）农村信用社改革模式定位坚持多样化何广文认为，农村信用社的改革方向问题，不是一个合作制与商业化、合作制与股份制的简单选择的历史命题。重要的不是金融机构的存在形态，而是金融机构具有什么样的功能。由于我国农村经济发展具有较强的地域性和层次性，农村金融需求主体对金融商品的需求也表现出较强的地域性和层次性特征，因此，不同地区的以满足农村金融需求为己任的农村金融组织，也就应该具有不同的功能。从而，农村信用社制度创新不存在“最优模式”，不同模式各有优缺点，全国“一刀切”的模式不能在全国6/13范围内普遍推广。即使在一个地区，也可以多种模式同时并存，关键是要因地制宜地选择最适合各地经济发展状况的制度创新模式。以上观点是与“金融功能观”理论相一致的，只要有利于“三农”，农村信用社的未来模式不应只有一种。中国社科院农村发展研究所杜晓山也认为，只要对服务“三农”，尤其是服务农户有利，同时又不会带来不可控的金融风险和社会不稳定。那么，各种形式的金融和产权制度改革尝试都会利大于弊，都应允许进行。国务院发展研究中心金融研究所的夏斌、巴曙松、高伟和南开大学的马君潞等学者共同撰写了关于我国农村金融体系改革的建议，对当前我国农村金融体系改革提出了一系列建议。他们认为，农村信用社改革要坚持分类指导的原则，尽快纠正目前农村信用社改革中“一刀切”的不切实际的做法。根据我国各地区经济发展水平的不同，采取以下不同的改革发展模式发达地区如东部沿海发达省市的农村信用社可以尽快组建农村商业银行或合作银行，逐步进行规范化、现代化改进，以适应高级的市场竞争需要；而落后地区的农村信用社应继续坚持合作金融组织属性，同时国家要给予大力扶持。因此，农村信用社改革的未来方向，应当是合作制、股份合作制和股份制共存，相互补充，共同发展。把农村7/13信用社的改革方向定位在单纯的合作制或者是合作制，都会脱离中国农村金融发展的实际情况。试图用一种制度安排解决我国农村信用社改革发展的所有问题，只能陷入“股份制”和“合作制”旷日持久的争论，难以取得理想的效果。此外，从2016年国家提出的农村信用社改革方案中也体现出了以上三种改革模式都允许各地自由选择的思路。按照改革方案的设计，农村信用社产权改革由合作制到股份合作制再到股份制，是一个逐步发育、发展的过程。最后，要强调的是，无论农村信用社采取哪种改革模式，都要坚持以服务“三农”为主，农村信用社只有根植于地方（社区）文化土壤之中，充分地利用地方（社区）的信息存量，熟悉当地中小企业及农户经营情况、项目前景、业主能力及信用水平，保持与本地客户之间的天然亲和力，农村信用社才能实现不断发展壮大的目标。二、其他正规金融组织的制度创新思路（一）邮政储蓄银行的市场定位应体现阶段性银监会2016年12月31日正式批准成立中国邮政储蓄银行，按照银监会的要求，邮储银行的市场定位是充分依托和发挥网络优势，完善城乡金融服务功能，以零售业务和中间业务为主，为城市社区和广大农村地区居民提供基础金融服务，与其他商业银行形成互补关系，支持8/13社会主义新农村建设。从邮政储蓄银行的现状以及政府支持“三农”的战略背景来看，这种市场定位是具有合理性的，原因之一是因为新组建的邮政储蓄银行在贷款市场上一无优质贷款客户资源，二无商业银行的业务运作经验和所需的专业人才。根本不具备对贷款风险的识别和控制能力，在这种情况下过快地将其推向金融市场，让其去冲击业已形成的商业银行存贷市场分配格局，邮政储蓄银行极有可能会陷入经营困境。但是，从长期来看，这种市场定位必然不利于邮政储蓄银行的发展，因为这种市场定位会造成邮政储蓄银行与其他商业银行的不平等竞争。一方面邮政储蓄银行面临存款市场的激烈竞争，而另一方面，在资金运用方面，却又将其业务范围限于风险较大、成本较高的“支持新农村建设”以及作为“社区银行”为城乡居民提供小额、分散化金融服务，对其工商企业信贷业务则予以限制。这种不平等竞争对邮政储蓄银行的发展非常不利。要改变这种不平等竞争的状况，从长期来看，就是要推动邮政储蓄银行真正的商业化改革，让邮政储蓄银行获得与一般商业银行平等的金融市场竞争主体的地位。另外，从国际经验来看，商业化是储蓄银行发展的必然趋势。20世纪80年代以后，随着西方国家经济环境9/13的变化，储蓄银行的传统性质也在逐渐演变，总的趋势是企业性或商业化日益增强，政策性日趋淡化。其表现一是储蓄银行的盈利动机加重；二是竞争倾向越来越明显；三是业务外延逐步扩大，甚至向商业银行的经营领域延伸。西方储蓄银行的商业化趋势说明，储蓄银行的演变有其自身的规律性，它并不依人们的意志为转移。我国邮政储蓄银行作为储蓄银行的一种，也要受这种规律的制约，这就意味着我国的邮政储蓄银行也将沿着初期以政策性为主、远期商业化的轨迹发展和演变。最后，从邮政储蓄银行的规模看，它是紧随工、农、中、建之后的我国第5大银行，因此，它不可能永远满足于“社区”银行和零售银行的角色定位，现代化全能型大型商业银行将是其发展的最终目标。但是，随着农村地区的经济发展，邮政储蓄银行完全放弃农村市场也是不明智的，邮政储蓄银行应继续发挥农村地区的网络优势，继续开展农村小额质押贷款业务、代理类以及各种中间业务。如可以为农村居民开办简易人寿保险和代收养老保险金，从而提高农村地区的社会保障程度。还可以代理投资基金、国债等，从而满足农村居民的投资理财需要。（二）正确认识农业银行回归“三农”的途径农业银行回归“三农”已经成了政府及大多数学者的一致观点，而且，最新的农业银行股份制改革方案中，10/13也把服务“三农”作为了其改革的重要内容。但是，毕竟农业银行要重新回归农村市场难度很大，需要面临的困难也较多，必须深入分析农业银行如何回归“三农”的途径和功能定位。今后，农业银行应该发挥其机构覆盖广的优势，在做精、做强城市业务的同时，把服务“三农”作为新的核心，但要以县域为基础，发挥县域商业银行金融主渠道作用。虽然服务区域可以集中在县城，但主要服务对象却可以延伸到农业产业链的中下游环节，重点支持农业产业化龙头企业、优势主导产业中具有广阔市场前景的乡镇企业，以及上规模的技术型、创新型和外向型的优质农业企业，支持外贸和新兴领域的农村商业企业，扩大对农村私营业主、民营企业金融服务的覆盖率。此外，农业银行还应更积极主动地支持农产品基地的建设、农产品市场体系建设、农业科技成果转化，为发展农村经济和提升农业经济创造条件。在农民收入水平较高的东部沿海地区，农业银行还应积极开展住房、家电甚至是汽车的消费信贷，提高农民的生活质量。目前，农业银行真正回归“三农”之前急需做的几件事有一是要加快现有营业网点的整合，实现网点的优化布局；二是要加快农村金融人才的培养，要培养熟悉本地情况的营销、信贷管理人才；三是要建立制度化操作流11/13程，完善农村金融服务规章制度，确保服务“三农”的目标落到实处；四是加快内部经营管理体制改革，赋予基层分、支行更多的独立开展各种业务的经营管理权，通过分配制度改革调动员工服务“三农”的积极性等。（三）继续拓展农业发展银行的职能范围在农村金融体系中，商业性金融机构所愿意提供的金融服务往往是有限的，一些具有公益性、长期性、高风险性和低效率特点的金融服务业务，商业银行往往不愿提供，因此有必要借助于政策性金融以弥补市场的失灵。农业发展银行作为我国唯一的农业政策性银行，应继续加强对农业产业的支持，通过将信贷投向农业产业布局和农业区域布局上，对农业发展进行重新规划与调整，达到帮助农业和农村经济结构调整的目的，尤其要扩大农业开发贷款，把主要力量放在增强农业发展后劲上，使农业发展银