社区建设与治理实践

1/9社区建设与治理实践改革开放之前，甚至在二十世纪八十年代，我国城市基层社会管理都属于典型的政府统治。公共权力完全集中在政府手中，社会资源的配置完全由政府或其委托机构说了算。单位作为政府的附庸，经政府授权行使一定的行政管理职能。市民并不能完全享有宪法赋予的所有公民权利。社会组织极其不发达，独立的、自治性的社会服务组织基本上不存在。从一定意义上说，公有领域的强大达到了足以使私人领域及市场领域窒息的程度。政府在公共事务管理方面，依靠自己的理解以及自身掌握的情况，按自己的意愿，通过法规、政策的制订、实施、评估、修正、再实施这样一套科层制官僚程序，实现并维护公共利益。由于这是一整套封闭的操作系统，作为公共利益的直接关联者，市民并不能或者说根本就没有畅通的渠道表达自己的利益诉求，亦不能对这种公共权力运转的效果及效率进行参与性评估和修正。围绕着政府机构，公共权力分层次、呈圆心状依次展开，形成了单一的、集中的权力中心。这就是统治模式下的社会调控和公共管理的运行机制。自二十世纪八十年代始，由于改革开放政策的全面实施，中国的经济体制和政治体制进入了渐进式改革时期。市场经济的快速发展促进了社会阶层和利益群体的分化，打破了城市社会死水一潭的僵硬局面。政府职能转变重新2/9调整了国家与社会的关系，为社会组织提供了生存、发育和发展的空间。在北京、上海、沈阳、武汉、石家庄、广州及其它重要的中心城市，随着经济社会的发展，治理理论在基层社区的实践越来越具备了厚实的社会基础。第一，非公有制经济发展迅速。以北京为例，自1978年以来，北京市个体私营经济、外商独资、合资企业、股份有限公司等非公有制经济形式发展迅速，已经成为首都经济中的一支重要力量。在1978年北京市的工业总产值中，国有经济占，集体经济占，混合经济、三资企业、个体私营经济为零。到2000年，这一数字转变为国有经济占，集体经济占，混合经济占18，三资经济占43，个体私营经济占1。北京市统计局的资料也显示，从1997年到2002年，非公经济增加值占全市国内生产总值的比重从23迅速提高到，对北京市经济增长的贡献率从1997年的上升到2002年的8非公有制经济形式的发展壮大，分化了市民阶层的利益诉求。经济领域影响力的增强必然要求政治领域，特别是行政管理领域的话语权。第二，人口流动不断加剧。在计划经济和城乡分治的年代，公民的生活空间被凝固化，人口流动是不常见的9改革开放以来，由于市场经济的蓬勃发展，引发了全国范围的人、财、物大流动。1978年至1994年的17年间，北京市的流动人口增长了近10倍，由1978年30万人，增3/9长到1994年的万人，2002年北京市外来人口更达到万人。北京当前的流动人口以务工、经商、旅游、求学等为主，多数虽没有北京市户口，但已经是常住居民了。迁移权是公民的一项基本权益。虽然当前的户籍制度没有承认这些无户口的常住居民的存在，但政府却不得不把他们纳入行政管理的视野。由于流动性强、与工作单位关系弱、权益易受侵犯等特点，以往自上而下的科层制管理模式就很难达到有效控制流动人口的目的，也无法有效维护其合法权益。第三，非政府群团组织日益壮大。在一定的生活范围内，为了克服自身能力的有限性，解决一家一户或少部分人无法完成的公益性难题，需要大家联合起来，自愿合作并对权威自觉认同，这就是公共管理。公共管理的实施者可以是政府，也可以不是政府。特别是在社会管理和社会服务领域，非政府群团组织因其更贴近居民，反应迅速，运作方式灵活、透明、高效，正发挥着日益重要的作用。1978年以后，我国的非政府群团组织无论在数量上、种类上，还是在自身的独立性上，都有了明显的增长和改观。截至2002年底，全国共登记社会团体万个。其中全国性及跨省、自治区、直辖市的社团1712个，省级及省内跨地（市）域活动的社团20169个，地级及县以上活动的社团52386个，外国商会15个，民办非企业单位共有万个。无4/9疑，作为公民社会的主体，非政府群团组织的发育、壮大，促进了公民社会的形成。第四，法制建设不断完善。法制是有限政府的基础。所谓有限政府，是指接受法律约束的政府。没有健全的法律体系，以法律来约束政府当然就无从谈起。从上个世纪八十年代初至今，我国的法制建设不断得到完善，构成我国法律体系的各个法律部门已经齐全，每个法律部门中的主要法律也已基本制定出来。目前我国已经拥有400多部法律、800多件行政法规和8000多件地方性法规，13以宪法为核心的中国特色的社会主义法律体系已经初步形成。第五，政府职能持续转变。美国经济学家奥尔森曾经说过，一个能够促进经济繁荣的政府，其职责只是界定产权、保证合约的有效履行及保护个人财产不受侵犯，除此之外，政府能做的事情不多。改革开放以来，我国政府已经连续多次进行政府机构改革，其主旨就是转变政府职能，变集权政府为分权政府，通过减少行政干预，充分发挥市场和社会中介组织的作用，加强“权力制衡和有效监督”，建设“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的政府”。在政府职能持续转变的过程中，原来完全由政府掌控的公共权力开始向社会扩散，权力多元化的趋势愈益明显。5/9经济体制、政治制度以及社会结构的变迁使“社区”在城市管理和市民生活中的重要性日益凸现。在西方社会学的理论分析框架中，社区的概念实际上是指社会的一种组织方式、联系纽带和结合原则。而我国政府在使用这一概念时，首先意指其地域内涵，然后才是社会的一种组织方式。官方的定义为“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。”当单位组织的行政功能及社会保障功能弱化甚至消失之后，当个人与单位之间形成了短期的契约式雇佣关系，不再是终身式固定关系时，个人就失去了过去曾经十分稳定的人际关系网络和组织化的互助途径，而必须寻求新的方式来解决其个人需求问题，日常生活之地（社区）自然是首选。另外，个人住房的商品化、产权化、小区化，以及物业管理的商业化等都使得社区内的公共事务不断增多，不只关乎一家一户的社区性公共需求日益增长。流动人口问题、社会救助问题、城市贫困问题等大量社会矛盾都开始在社区内凝聚、显现，日益影响着社区环境、社区治安和社区文化建设，对城市基层社会管理形成新的挑战。在这种情况下，社区建设应运而生。我国的社区建设与国际上通用的社区发展（COMMUNITYDEVELOPMENT）涵义相同。它的主旨是为了满足维护社区居民公共利益的需要，疏通广大居民日益广6/9泛的社区参与要求。但从行政管理的角度看，社区建设恰恰是治理理论在社区层面实践运用的结果。首先，社区建设承认政府能力的有限性。全能政府在市场经济面前遇到了极大的挑战，许多过去由政府包办的事项现在政府没有办法继续做下去，必须找到一个新的承接平台。比如，“随着国有企业深化改革、转换经营机制和政府机构改革、转变职能，企业剥离的社会职能和政府转移出来的服务职能，大部分要由城市社区来承接。”17相对独立的社会保障体系和社会化服务网络的建设，也并非政府能够包办。政府之外，必须有企业、民间组织、个人等公私机构的共同参与，群策群力，才能满足城市发展和人民不断增长的物质文化生活的需求。其次，社区建设强调合作、参与、共享。在社区建设中，政府并非唯一的权力中心。没有个人及组织的广泛参与，社区建设无从谈起。非政府的社区组织及个人同样可以通过开展各种居民乐意参与的活动，形成实事上的公共权力中心，影响社区生活。社区建设强调，要“充分调动社区内机关、团体、部队、企业事业组织等一切力量广泛参与社区建设，最大限度地实现社区资源的共有、共享”，其前提就是承认公共权力多元性的存在，其目的则是通过各类权力主体之间的合作、参与、协调，实现社区资源的共享，使社区各类资源得到合理、高效的配置。7/9第三，社区建设鼓励社区民间组织的发展。当前的社区民间组织主要是社区服务性组织和居民娱乐性组织，而尤以前者为主。社区服务性组织是为了承接部分街道无法承担的社会性、事务性和服务性工作而组建的。如北京市宣武区广外街道共成立了六个这样的组织，分别是社区服务中心、社区医疗服务中心、社区民事调解中心、社区计划生育服务中心、社区文体活动中心和街道环卫所，以社会化的形式提供“政府（街道）采购”的服务。目前，社区民间组织已经发展为“社区治理结构的另外一支主体”，成为社区建设的重要力量。第四，社区建设明确了社区居民和社区组织的自治性。居民自治和社区组织自治是社区建设的一项非常重要的原则。所谓自治，是指“在社区内实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，逐步实现社区居民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”。目前，北京、上海、重庆、沈阳等地的社区居委会都在不断加强完善居民直接选举的制度建设和社区事务民主管理的日常规章建设。社区自治使社区居民和社区组织这样的非政府性机构和个人共同形成了一个自主性不断增强的权威网络，并在社区公共事务方面与政府展开对话与合作，分担了一定的行政管理职责。第五，社区建设要求向社区下放权力。在初期，社8/9区建设的过程实质上就是一个权力不断下放的过程。一方面是市区权力向街道的下沉，如北京市已经向街道办事处下放了包括监督检查权、统筹协调权、行政执法权以及考核评议权在内的四项职权；另一方面是政府权力向社区的让渡，通过民主选举社区居民委员会和社区居民代表大会、强化社区管理委员会建设等措施，政府事实上已经将社区的人权、财权和涉及社区的公共事务处理权还原给了社区。社区权力的逐渐扩大，使得社区的自治能力得到增强，从而逐步具备了与国家（政府）进行互动合作的能力。第六，社区建设提出了透明和回应的原则。作为民主监督的核心内容，及时公开社区事务、接受社区居民和社区单位的质询并作出回应，是社区居委会必须坚持的工作原则。许多地方在开展社区建设的过程中都作出了这样的规定“要定期将社区居委会事务和财务向居民公开，