文献综述-上海食品安全监管体制创新研究

上海食品安全监管体制创新研究文献综述【摘要】随着我国社会的不断进步和经济的快速发展，民众对于食品安全要求的不断提高与食品安全事件不断曝光形成巨大反差，这不仅造成了民众对食品安全的恐慌和对政府部门的不信任，也对社会稳定产生了不利影响，使得政府部门的食品安全监管工作变得尤为重要。我国食品安全监管体制的理论研究由于国情原因，起步较晚，但我国学者从食品安全监管体制的运行和法制建设上，以及与国外食品安全监管领域研究的对比分析上，构建了符合我国实际国情的众多研究视角，为本文的研究提供了重要的参考文献和分析框架。【关键词】食品安全；食品安全监管体制；创新研究1、引言“民以食为天，食以安为先”。食品安全是重大的民生问题，关系人民群众身体健康和生命安全，关系社会和谐稳定，关系经济和社会的良性发展，食品安全问题成为当今社会人们关注的焦点问题之一。党中央、国务院食品安全问题高度重视，近年来我国制定实施了一系列有关政策措施，上海市政府和食品安全监管部门也认真贯彻落实，不断改革和创新食品安全监管体制与加大工作力度，政府对食品安全的监管力度明显加大，食品安全形势总体上是稳定的。但是，当前上海食品安全的基础仍然薄弱，食品行业违法违规行为时有发生，制约食品安全的深层次问题尚未得到根本解决。由于食品安全事件频繁发生，公众对食品安全的信心下降。随着社会的不断进步和生活水平的不断提高，公众对食品安全更为关注，所以，全面提高食品安全保障水平，已成为上海经济社会发展中一项重大而紧迫的任务。2、国内食品安全监管理论研究综述通过对国内学者的观点梳理，总结得出目前我国的学者在食品安全监管方面的理论探讨主要集中在我国食品安全监管问题产生的原因、食品安全监管体制以及与国外食品安全监管领域研究的对比分析三个方面。（一）对国内食品安全监管问题及其原因的分析对于我国食品安全监管问题产生原因的分析，许多学者把目光聚焦在了政府职能的角度上。学者余辉研究并指出政府规制是政府政府运用公共权力，以法律为依据，通过制定一定的规则，对个人和组织的行为进行限制与调控，政府规制的主要目的是防止市场发生失灵现象。1宋华琳认为食品安全原本是由各级政府来履行这一职责的，但是由于食品安全监管领域中很多部门属于垂直管理的，各级政府，特别是省政府以下地方政府，并不具备足够的协调干预能力，这样各种机会主义行为就容易泛滥开来。2王艳翠以食品安全法为视角，通过对相关法律条文的分析，寻求政府食品安全监管职能的优化，认为各级政府间管理职能的有效定位和分配是避免食品安全监管“不作为”的前提。3学者周应恒、王二朋提出目前我国食品安全监管存在三个主要问题，即政府监管缺位、监管失范和监管低效，并且二位学者从创新食品安全监管制度的视角，提出并建立了分析我国食品安全监管制度的理论框架。4国内也有学者则经济学的角度为切入点，他们认为信息不对称是引起食品市场失灵的原因之一。赵娜（2011）从我国食品安全问题的现状入手，分析了造成信息不对称的原因及所带来的影响，提出了提高消费者信息获取的能力，加强生产上组织化建设，规范流通环节中各经济主体的行为和加强政府的职能等措施来尽量减少这种不对称。岳中刚撰写的信息不对称、食品安全与监管制度设计（2005）一文从食品供求中信息不对称角度分析食品安全问题产生的原因，指出由于信息不对称而造成的市场失灵是政府对食品进行安全管制的重要依据。蒋抒博从动态博弈的角度对食品安全进行分析，通过建立不完全信息的动态博弈模型得出市场无法有效解决食品安全问题等重要观点。刘宁在我国食品安全社会规制的经济学分析（2006）一文中从社会规制理论入手，用经济学方法分析了食品安全中的外部性和信息不对称问题等。另外，国内也有许多学者从从法律的角度对食品安全监管进行的研究。郝1余辉政府与企业M福州福建人民出版社19972宋华琳规制研究M上海格致出版社20093王艳翠浅谈食品安全领域政府监管职能的规制J中国食品卫生杂志20102234354周应恒、王二朋优化我国食品安全监管制度一个分析框架J南京农业大学学报社科版2012（4）5658翔鹰和张晓指出我国食品安全法律体系自身存在一些问题，体系不完善、内容不够全面、监督机制不清晰等问题，因此执法部门对不法行为进行打击时缺少必要的法律武器。张芳从政府采购制度、行政指导制度、诉讼配套制度、食品安全基本法制定等方面提出完善食品安全法律体系的建议。还有学者认为，我国食品安全问题之所以得不到很好地解决，是因为食品安全法律法规体系的滞后所致。黄刚（2010）从法律经济学的角度出发，分析了食品生产、经营者行为的外部性和立法纠偏思路、监管部门职责分配与成本效益原则、重大食品安全事故中的监管机构过错推定原则以及发展食品安全社会监督机制等问题，提出了解决食品安全问题的新思路。5（二）对国内食品安全管理体制的研究分析总结国内学者对国内食品安全管理体制的研究分析，他们都认为我国目前实行的食品安全监管体制是一种“分段管理为主，品种管理为辅”的监管模式，这种模式导致食品安全监管出现条块分割、沟通不畅现象，并出现食品安全监管的漏洞与“真空”。王艳林（2012）等指出我国流通领域食品安全存在一些问题，不完善的监管体制是所有问题的主要根源，改革现行的体制已经迫在眉睫。要建立新的对食品安全全过程有保障的管理机制，不能再分段监管、多头监管，对食品安全的监管，应由一个部门统一领导，一管到底。吕婷婷（2011）认为，我国食品安全事故暴露了我国食品监督管理和食品安全监管体制存在众多问题，健全和完善食品安全监管体制迫在眉睫。6常存平、刘智勇（2013）认为，我国食品安全事件频发和不断升级，暴露了我国食品安全监管中存在的严重问题，同时表明以政府为主体的单一监管模式和政府系统内碎片化的监管体制的弊端逐渐凸显。对此，他们提出，我国食品安全监管体制的改革方向是构建政府系统内部整合监管和政府与社会协同监管体制。彭述辉（2010）从“监管关口前移、建立风险评估和预警、完善法律体系和检测体系、信息公幵、企业自律”五个方面对“先发制人”的食品安全监管体系进行了探讨。王瑞萍（2010）提出要构建食品安全监管风险监控防范体系，其中包括信用奖惩体系、监管检测体系、社会监督体系和信息管理体系。蒋亚5黄刚关于食品安全监管的法律经济学思考J中国商届201020856576吕婷婷我国食品安全监管体制的健全与完善东北农业大学学报社科版J2011（1）1214亭（2009）从构建社会监督体系，整合食品监管的社会资源的角度对食品监管体系提出了建议。王国政对食品追溯体系进行了研究，提出考虑到我国的基本国情，在重点食品行业先逐渐推广实现追溯体系，最终推广至所有食品行业，终极目标是可以完成“从农田到餐桌”的全程追溯。叶永茂认为可以从以下几方面着手建立健全中国食品安全质量控制体系食品安全管理体制及运作机制的改革、食品安全立法的加强、强制性的食品安全标准化体系的建立等。（三）与国外食品安全监管领域研究的对比分析在理论上，由于我国与国外发达国家比较，在食品安全监管方面较晚起步，在实践中，我国与发达国家相比较，在食品监管方面也有较大差距。因而，国内很多学者进行此方面的研究，比较我国与发达国家的食品安全监管体制有何异同。学者王武对中美两国食品安全监管主体进行比较研究，找到我国目前食品安全管理体系中的不足与漏洞；并以此为借鉴提出完善食品安全监管体制的措施和政策建议。7陈蓉芳（2010）从法律体系、组织机构、运作机制、风险评估、风险管理等方面对欧盟食品安全监管体系进行了分析，提出从“农场到餐桌”的全程式监管原则、风险评估和风险管理分离的原贝和建立快速预警系统。赵敏通过分析比较日本制造物责任法（PL法）及相关判例，探讨日本食品作为制造物追究严格法律责任的意义及构成，以期对我国食品安全法律责任的完善提供借鉴。8秦富等（2012）研究了美国和欧盟主要成员国的食品安全管理措施及保障体系，并与我国现在的情况进行对比分析。黄强、陶健（2012）认为，我国食品安全事件众多的根本原因是食品安全监管存在缺陷，其从食品安全监管机制、有关法律法规及标准、监管模式、检测监督与预警体系四个方面，对国内外食品安全监管体系进行对比分析，剖析我国食品安全监管存在的问题及其原因，提出了构建我国食品安全监管体系的建议。常燕亭（2013）将中国的食品安全法律体系与美国、欧盟、曰本等发达国家食品安全法律体系的比较后，找出了我国食品安全法律体系存在的一些问题，提出了一些建议为完善中国食品安全法律体系。三、国外食品安全监管理论研究综述7王武我国食品安全监管体制的现状分析与改进措施D上海同济大学20088赵敏日本食品责任与制造物责任法及其对我国的启示J医学与社会,2010233436（一）从消费者与生产者行为对食品安全管理的影响的角度进行的研究为了弄清楚食品营养与安全特性的一些信息对消费者的个体特征和市场的需求带来的影响，发达国家许多学者以肉制品和奶制品等为对象，对食品安全中消费者的行为进行了分析。STIGLITZ（1998研究了消费者的安全知识对食品安全的需要，认为在具有完全信息的竞争市场和不完全信息但企业非常信用的市场，市场能为知识型消费者提供高效安全的产品，由于食品市场存在信息不对称现象，从而影响了支付意愿水平。此外，消费者不愿意也不可能承担保障食品安全产生的成本，政府保护和引导消费者行为，使其获取更加全面和对称的信息是保证政策目标实现的重要措施。ANTLER（1999结合成本函数模型对美国的牛肉、猪肉和肉鸡屠宰加工厂的产品与产出、质量控制相关联的成本进行了估算。在假定市场是竞争性市场结构的前提下，得出产品成本与产品质量的提高成正比及食品安全质量监管将导致较高的产品成本，因此对生产者食品安全行为的政府监管是必须的。9（二）从生态环境对食品安全影响的角度进行的研究。20世纪90年代后期，面对日益严峻的环境资源制约，对食品安全的研究更多地与对环境资源的持续开发和利用、价值与效率的评估等问题的研究结合起来。ROSEGRANT（1997等专家学者从环境与资源的角度，对未来食品市场及相关政策进行了研究，检验了可能影响食儡生产增长的资源和环境制约因素，并探讨了这些制约因素对食品安全影响的内涵。ALTIERI（2002等学者分析了生态农业的发展与食品安全之间的关系，认为发展生态农业是解决可持续食品安全问题的重要而可行模式。PRETTY（2002等将农业持续发展的思想引入到食品安全的研究中，基于生态原则、文化的协调性，以及生产者自身的知识和集体能力等，正视食品生产与消费新形式的不断拓展，增加了食品的适度多样性等内容。10（三）从食品产业治理结构对食品安全管理影响的角度进行的研究。食品安全涉及从生产、加工到销售的整个食品供给链。因此，从整个食品供给链条管理食品的质量安全，能够提高管理效率，提高食品安全的管理水平。9ANTLEJMCHOICEANDEFFICIENCYINFOODSAFETYPOLICYMWASHINGTONDCTHEAEIPRESS199510JULESPRETTYTHEEARTHONLYENDURESONRECONNECTINGWITHNATUREANDOURPLACEINITJLONDONEARTHSCAN，2001（2）2324国外有很多关于食品产业治理结构对食品安全管理的影响的文献。MAZE（2000通过案例分析了食品供给链中食品质量与治理结构的关系问题。YETTER（2001探讨了食品产业治理结构中纵向一体化解决消费者无法识别质量特征的信任品市场上存在的道德风险问题。WEAVER（2003则对食品供给链中的契约协作进行了理论和实证分析。他们的研究一般都基于交易成本经济学和不完全契约理论，研究重点都集中在契约协作对食品安全供给影响的理论分析和实证检验上面。4、研究评述从以上研究可以看出，国内外学者从多个领域和角度对食品安全问题进行了研究和探讨。从国外研究来看，由于他们对食品安全问题关注得比较早，在实践中，发达国家已经建立相对较完善的食品安全监管体制。因此，他们的研究多从政府监管层面之外的角度展开。而在我国，现实国情决定了我国对食品安全的关注是从改革开放以来国人基本解决温饱问题以后才开始的。因此在理论上，我国对食品安全问题的研究起步比较晚，在实践中也与发达国家食品安全监管体制相差甚远。纵观国内研究可以看出，虽然对食品安全的研究文献数量非常丰富，但其研究内容归纳起来主要有两类一类是对发达国家食品安全管理体系的介绍或比较研究，一类侧重于对食品安全问题发生机理的探讨。而对于食品安全中政府监管问题的研究多集中于表面的现象描述，大都比较局部和零散，还没有形成系统的理论研究和深度分析。因此本文试图在现有研究成果的基础上，努力探究上海食品安全监管体制的问题症结所在。并且，希望通过学习借鉴发达国家健全的食品安全监管体制，根据上海的具体国情，探索如何优化、整合现有的政府资源，将政府职能部门分散的监管协调起来，使现有的监管资源得到充分地利用和发挥，为构建适合上海实际需要的高效运转的食品安全监管体制提出初步的建议和设想。【参考文献】1张成福，党秀云公共管理学M北京中国人民大学出版社，20072张国庆公共行政学M北京北京大学出版社，20073余辉政府与企业M福州福建人民出版社，19974范柏乃，蓝志勇公共管理研究与定量分析方法M上海科学出版社，20085樊勇明，杜莉公共经济学M上海复旦大学出版社，20106国务院中华人民共和国食品卫生法，19957国务院中华人民共和国食品安全法，20098国务院国家食品安全监管体系“十二五”规划，20129工业和信息化部等十部委食品工业企业诚信体系建设工作指导意见，200910国务院食品安全委员会办公室等八部委关于进一步加强道德诚信建设推进食品安全工作的意见，201211卫生部等八部门食品安全国家标准“十二五”规划，201212李南南我国食品安全监管模式研究D江苏江南大学，201013臧梅食品安全监管机制探讨以三鹿奶粉事件为例D江苏苏州大学，200914王琬琼我国食品安全监管体制研究D重庆西南农业大学，201115吕婷婷我国食品安全监管体制的健全与完善D黑龙江东北农业大学，201116李昌玉对我国食品安全监管体制的思考D湖北长江大学，201017阎峰，上海市食品安全管理机构改革的案例研究D四川电子科技大学，201318穆敏中美食品安全监管机制比较研究D重庆西南政法大学201219张同兴食品安全监管体制存在的问题及其改革路径探析D江苏南京理工大学201320邓真红浅谈食品安全监管模式的构建J网络财富，2010（4）242521郭露浅议我国食品安全监管问题J法治与社会，200914323422杨英华建立网络环境下的食品安全监管机制J中国科技财富，20102081023吴桂贞构建食品安全监管新模式探讨J广西轻工业，200712434524聂勇浩，顏海娜关系合约视角的部门间合作以食品安全监管为例J社会科学，200911646525顏海娜我国食品安全监管体制改革基于整体政府理论的分析J学术研究，20105464726李静，张静宇我国食品安全监管的问题及其对策从三鹿奶粉看我国的食品安全监管J现代经济现代物业中旬刊，20098232427徐楠轩外国食品安全监管机构体系的发展和启示J行政与法，200702555628郑北鹰工商部门已查办食品违法案件15万件N光明日报，201262129许剑锋，王逸吟食品药品安全案件为何多发N光明日报，20128830许跃芝整治源头入手加大惩治力度N经济日报，20128531谢伟食品安全监管体制创新研究J中国发展，20111404232颜海娜我国食品安全监管体制改革基于整体政府理论的分析J学术研究，20105363833常存平，刘智勇整合与协同我国食品安全监管体制改革的方向J四川行政学院，20123454634陈啸宏完善食品安全监管体制机制的思考J行政管理改革，20117252635孙伟，张正竹中国食品安全监管面临的挑战及对策J北京工商大学自科版，20112454636陈思，罗云波，江树人激励相容我国食品安全监管的现实选择J中国农业大学社科版，20103565737颜海娜，聂勇浩制度选择的逻辑我国食品安全监管体制的演变J公共管理学报，20093676838苏云婷地方政府食品安全监管应对策略J经济与管理20126454737李幸祥食品安全监管体制改革研究上海的实践J南京大学法律评20135212339杨国先浅谈我国