城市化视野下的中国户籍制度改革-----毕业论文

本科毕业论文本科毕业论文本科毕业论文本科毕业论文（设计设计设计设计）城市化视野下的中国户籍制度改革学学学学院院院院法学院法学院法学院法学院专专专专业业业业政治学与行政学政治学与行政学政治学与行政学政治学与行政学班班班班级级级级2004级级级级学学学学号号号号学生姓名学生姓名学生姓名学生姓名指导教师指导教师指导教师指导教师2008年6月19日目目目目录录录录摘摘摘摘要要要要ABSTRACT引言1一一一一、现行户籍制度存在的问题及其对城市化的影响2（一）户籍管理制度的历史沿革及现行户籍制度的基本特征21我国户籍制度的历史沿革22现行户籍制度的基本特征3（二）现行户籍制度存在的问题及其对城市化的影响41现行户籍制度制约了大城市扩张和小城镇发展42现行户籍制度导致农村人口无法享受平等待遇53现行户籍制度导致大量劳动力滞留在农村，剩余劳动力转移受阻7二二二二、有关现行户籍制度改革的主要观点以及具有代表性的模式分析10（一）主要观点101主张废除附加在现行户籍管理制度上二元结构102主张在现阶段维持现行户籍管理制度11（二）实践中的改革模式121郑州户籍制度改革模式122湖州户籍制度改革模式14三三三三、中国户籍制度改革的方向16（一）从宪法上保障公民迁徙自由16（二）以应用计算机为途径，加快推进人口管理信息化17（三）大城市的发展必须更加自由17（四）加速小城镇建设17（五）完善社会保障制度，剥离附加在户口上的利益18结论20参考文献21致谢22摘要城市化是一个国家或地区现代化的重要途径和标志，也是世界各国经济社会发展的趋势，没有城市化就不可能实现现代化。在我国现代化建设中，城市化同样是绕不开的路，而目前我国推进城市化进程的一个主要障碍就是传统的户籍管理制度。城乡分割的二元户籍制度是在特定历史条件下的制度产物，有其存在的必要性和合理性。户籍制度在特定历史时期对我国经济建设具有不可否定的历史贡献，但是，随着社会主义市场经济的发展，传统户籍制度表现出越来越明显的不适应性。从我国城市化进程的视角看，传统户籍制度已经成为我国经济社会发展的瓶颈。所以，关于改革传统户籍制度的呼声越来越高，各种关于户籍制度改革试验不断涌现。各级地方政府针对户籍制度改革的新措施和新政策纷纷出台。本文正是在这一背景下通过查阅资料、运用比较分析、归纳分析的方法，试图从城市化的角度阐述我国传统户籍制度改革的必要性和紧迫性，探讨户籍制度改革的基本思路。本文试图从三个方面阐述中国户籍制度存在的问题和改革的基本方向。首先阐明户籍制度的历史沿革及基本特征，其次分析现行户籍制度阻碍我国城市化道路的主要表现，然后讨论在户籍制度改革问题上的几种具有代表性的模式和观点，并在此基础上提出中国户籍制度改革的基本方向。关键词城市化中国户籍制度改革ABSTRACTURBANIZATIONISANIMPORTANTWAYANDFEATUREOFNATIONALANDREGIONALMODERNIZATION,ANDALSOATRENDOFWORLDWIDEDEVELOPMENTOFECONOMYANDSOCIETYWITHOUTURBANIZATION,ITISIMPOSSIBLETOREALIZEMODERNIZATIONINTHECOURSEOFTHECONSTRUCTIONOFCHINESEMODERNIZATION,URBANIZATIONISNECESSARYHOWEVER,ATPRESENT,AMAJOROBSTACLEINPROMOTINGTHECONSTRUCTIONOFCHINESEURBANIZATIONISTHETRADITIONALHOUSEHOLDREGISTRATIONMANAGEMENTSYSTEMDUALISTICHOUSEHOLDREGISTRATIONSYSTEMFEATURINGTHESEGMENTATIONOFURBANANDRURALAREASWASTHERESULTOFSOCIALSYSTEMINTHESPECIFICHISTORICALCONDITION,WITHTHEESSENTIALANDRATIONALEXISTENCEHOUSEHOLDREGISTRATIONSYSTEMHASMADEUNDENIABLECONTRIBUTIONTOTHENATIONALECONOMICCONSTRUCTIONINAPARTICULARHISTORICALPERIODBUTWITHTHEDEVELOPMENTOFTHESOCIALISTMARKETECONOMY,THETRADITIONALHOUSEHOLDREGISTRATIONSYSTEMSHOWEDMOREANDMOREOBVIOUSMALADJUSTMENTASVIEWFORMTHEPROCESSOFCHINESEURBANIZATION,THETRADITIONALHOUSEHOLDREGISTRATIONSYSTEMHASBECOMETHEBOTTLENECKOFTHECHINESEECONOMICANDSOCIALDEVELOPMENTTHEREFORE,THEVOICESWHICHDEMANDREFORMONTHETRADITIONALHOUSEHOLDREGISTRATIONSYSTEMAREGETTINGHIGHERANDHIGHERMANYEXPERIMENTSRELATEDTOHOUSEHOLDREGISTRATIONSYSTEMREFORMEMERGECONSISTENTLYNEWMEASURESANDNEWPOLICIESFORTHEHOUSEHOLDREGISTRATIONSYSTEMREFORMAREINTRODUCEDINSUCCESSIONBYTHELOCALGOVERNMENTJUSTUNDERTHISBACKGROUND,THROUGHCONSULTINGMATERIALS,THEAPPLYINGTHEMETHODOFCOMPARATIVEANALYSISANDOFINDUCTIVEANALYSIS,THISPAPERATTEMPTSTOELABORATETHENECESSITYANDURGENCYOFTHEHOUSEHOLDREGISTRATIONSYSTEMREFORMFROMTHEANGLEOFURBANIZATIONANDPROBETHEESSENTIALIDEAOFTHEHOUSEHOLDREGISTRATIONSYSTEMREFORMTHISPAPERWILLILLUSTRATEPROBLEMSEXISTINGINCHINESEHOUSEHOLDREGISTRATIONSYSTEMANDTHEBASICDIRECTIONOFREFORMFROMTHREEASPECTSFIRSTLY,WEWILLCLARIFYTHEEVOLUTIONARYPROCESSANDTHEBASICCHARACTERISTICSOFHOUSEHOLDREGISTRATIONSYSTEMSECONDLY,WEWILLANALYZEINWHICHASPECTTHEEXISTINGHOUSEHOLDREGISTRATIONSYSTEMHINDERSTHECHINESEURBANIZATION,ANDTHENDISCUSSESSEVERALREPRESENTATIVEMODELSANDIDEASINTHEHOUSEHOLDREGISTRATIONSYSTEMREFORMONTHISBASIS,WEWILLRAISETHEBASICDIRECTIONOFCHINESEHOUSEHOLDREGISTRATIONSYSTEMREFORMKEYWORDSURBANIZATION；CHINA；HOUSEHOLDREGISTRATIONSYSTEM；REVOLUTION引言在我国经济、社会发展的进程中，城市化是一个重要的发展方向和标志。城市化是指由工业化引起并伴随着工业化发展过程而产生农村人口向城市迁移，使城市人口比重不断提高的过程，是一个乡村社会变为城市社会的历史过程，其实质是人口的城市化。从世界各国经济发展的趋势来看，没有城市化就不可能实现现代化。而在我国城市化的进程中，所遇到的一个重要障碍就是现行的户籍管理制度。户籍制度原本只是政府基于治安管理和人口统计所必须的手段。但在特定历史背景下被附加了许多其它的政治、经济和社会功能。随着社会主义市场经济的发展，以计划经济为背景建立起来的中国户籍制度构筑了城市中国与乡土中国的分立壁垒。衍生在制度上的各种特权与利益分配的户籍改革错综复杂，给城市化进程设置了重重障碍，造成了越来越大的城乡差距，延缓了城市化进程。户籍制度是一项涉及全体人民切身利益和中国社会之基本面貌的制度安排，它是我国城市化发展的一个“瓶颈”，必须根据社会转型的要求，改革现行户籍制度以统筹城乡发展，推进城市化进程。一、现行户籍制度存在的问题及其对城市化的影响所谓户籍制度，是指与户口或户籍管理相关的一套政治经济和法律制度，其中包括通过户籍来证明个人身份、执行资源配置和财富分配。现行户籍制度在特定历史时期对我国经济建设起过积极作用，但是随着衍生在户籍管理制度上的利益功能的强化，给城市化进程设置了重重障碍，造成了越来越大的城乡差距，延缓了城市化进程。（一）户籍管理制度的历史沿革及现行户籍制度的基本特征1我国户籍制度的历史沿革户籍制度作为一项行政管理制度在古今中外都以不同的形式存在着。中国户籍制度萌芽于商王朝。据甲骨文记载，商王朝已开始实行人口登记制度，即所谓的“登人”或“登众”，这可以视为我国户籍登记制度的萌芽。到了西周时期，已经有了原始的人口登记办法，也就是“习民数”制度。“版图”一词的“版”字在周礼中就是户籍的意思。秦统一中国后，户籍制度沿袭以往的什伍制，而且在组织、制度和法规方面，比以前更为完备严格。秦王朝在全国推行户口版籍之制，男女老少都必须登记在户口簿上。在秦朝什伍制的基础上，西汉实行“编户齐民”制度，凡编入国家正式户籍的居民无论贫富，身份地位一律平等，都要向国家提供赋税与兵役。到了唐朝前期，征赋派役户籍制度达到了极盛，户籍登记的内容也复杂多样，租庸调制的征收均以户籍为依据。宋代对户籍制度进行了改革，采取了两税法，即以地产和人丁数作为征调的标准。1712年乾隆皇帝发布上谕，永远停止户口编年之例，并要求“户口按籍而稽”，这就意味着持续了二十年之久的征赋派役户籍制度寿终正寝，而人口统计户籍制度正式独立出来并得以确立。1911年，清政府颁布了户籍法,第一次用世界通行的户口登记与管理方法来规范户籍制度，但还未来得及实施，清政府就在辛亥革命的轰轰炮声中覆灭了。1913年，国民党政府颁布了户籍法，恢复了内战时期废弃了的户口登记制度。1942年，国民党政府在内政部设置户政司，专门掌握户籍行政，户籍制度日渐完备。【1】新中国成立以后，1950年8月，公安部制定的关于特种人口管理的暂行办法（草案），【1】朱保刚论我国户籍制度改革D湖北华中师范大学，2004【2】新中国成立以后主要是为了对反革命分子或可疑分子进行监视和控制，以便“搞好社会治安，保障安全”，为国家施政管理和建设提供人口资料。同年的月份，政府又出台了城市户口管理暂行条例，统一规范了城市户口登记和管理，其宗旨里鲜明地写着“保障人民居住，迁徙自由”的字样。从1953年开始，农民涌入城市的情况日益严重，政务院相继发出了关于劝阻农民盲目流入城市的指示等一批红头文件，严格限制农村人口向城市迁移。【1】1958年1月9日，全国人大常委会通过了中华人民共和国户口登记条例，第一次以法律的形式将新中国成立以来逐渐形成的城乡有别的户口登记与迁移制度固定下来。这一条例和与其相关的法律、法规、政策、文件共同构成了中国目前独特的户籍制度体系。改革开放以来，为适应社会主义市场经济发展的需要，国家也曾对现行的户籍政策进行了一些调整。如1998年7月22日，国务院批转公安部关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见，2001年3月，国务院批转公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见等等。“但总的来说，限制人口自由迁徙的各种壁垒仍然根深蒂固”。【2】2现行户籍制度的基本特征户籍制度理论上的基本职能只有两项，一是证明公民身份，以便利于公民参与各类社会活动；二是为政府制定国民经济和社会发展规划，配置劳动力资源等行政管理提供人口数据及相关的基础性资料。由于我国现行的户籍制度产生于特殊历史时期，户籍制度应有的功能逐步被异化，使户籍制度带有明显的等级身份印记。其特征表现为1“二元”结构。现行的户籍制度把农村、农民与城市、居民人为地分割开来，对同是一国的国民（农村农民和城市居民）实行有差别的经济和福利政策。一直是厚此（城市居民）薄彼（农村农民），人为地扩大了城市与农村之间的建设差距、人为地扩大了农民与居民的收入差距。（2）户口成了终身身份和世袭身份。我国实行的二元户籍管理使户口不仅成了一种身份，而且成了终身的和世袭的身份，农民这一本来只表示职业的全球通用称呼，在中国却只代表了绝大多数国民的一种身份【3】3户口具有了交换价值。户口本是一种身份证明，不是劳动的产品，不能作为交换。但改革开放以后，随着我国社会主义市场经济的发展，户籍管理体制还停留在计划经济时【2】陆益龙户籍制度控制与社会差别M北京商务印书馆，2003年【1】孙海生我国户籍制度的历史婵变及改革探析J党史文苑，2005，3【2】杨宏山中国户籍制度改革的政策分析J云南行政学院学报，2003，5【3】张伟我国现行户籍制度形成、演变及特征J理论探索,2006,4期，改革不到位，而人们对城市户口的要求更加迫切，随之出现了买卖户口的怪现象。【1】（4）与经济和福利挂钩。现行的户籍制度与城镇居民的医疗、住房、就业、教育及其它一些福利政策挂钩，具备了城镇户口就等于具备了这些福利待遇，没有城镇户口就不可能享受城市的福利待遇。（二）现行户籍制度存在的问题及其对城市化的影响我国现行户籍制度是我国计划经济的产物，曾经在维护社会稳定、促进经济发展方面发挥过积极的作用。但是随着改革开放的进一步深入，滥觞于农业社会和计划经济的传统户籍管理制度明显适应不了时代的需要，它与快速发展的市场经济体制格格不入。在中国现行的户籍制度下，农民无法离开家乡到城市工作，除了在家务农，没有别的选择。户籍制度严格限制了农村居民迁往城市以及农转非，阻碍了农村剩余劳动力的空间转移，延缓了城市化进程，从而致使我国的城市化水平一直偏低，客观上伤害了大批民众尤其是广大农民的感情。1现行户籍制度制约了大城市扩张和小城镇发展在城市化进程中，大城市扩张和小城镇发展是城市化的重要表现。户籍制度使农民身份转换受到严格的限制，导致大城市扩张受阻，小城镇发展困难重重。第一、农民身份转换受到严格限制，大城市扩张受阻城乡分割的户籍管理制度是实现农民身份转换的核心问题，它人为地把城乡人口划分为彼此分割、极不平等，且很难逾越的两大社会阶层，把农民禁锢于乡村土地之上，拒之于城市大门之外。这就严重阻碍了城乡一体化市场经济体制的形成和发展，使人这种最活跃的生产要素难以实现最佳配置，不利于我国农业人口城市化的顺利进行。即使已入城市生活，工作多年的的农民仍然被排斥在城市人口的范围之外，并且城里人对农民有一种根深蒂固的偏见，对进城农民缺乏包容之心。附加在城市户口的各种特权和福利待遇，使得城市户口不断增值。不少城市企业单位招用人员，对城里人和乡下人是两种政策，两副面孔。特别是在一些大城市，不仅仅限制农村外来人员落户，而且对就业和相关的子女入学教育、卫生、保健防疫等问题采取了差别政策，阻碍了农村劳动力的流动，客观上起到了不利于城市化发展的作用。虽然这几年户籍制度有了一定的松动，但效果不明显，流动到城市的农民工到城市后仍然受到“名亡实存”的户籍制度的限制而无法融入到城市的社会经济组织内，不得不在体制外生存。生活在同一环境中的农民和市民受着差别极大的对待，【1】同上而面对这一情况，为城市建设做出贡献的农村人口却无能为力。第二、小城镇发展困难重重在我国城市化道路上，基本的改革方向是推进小城镇建设。小城镇是指发展规模较小、社会要素集中程度较低、以从事非农性经济活动为主、社会综合功能较弱的社区，是农村地域性经济、政治、文化中心。小城镇在区域城镇体系中的基础性地位和在区域经济发展中的特殊区位，决定了小城镇非农性的社会经济活动往往与周围农村、农业和农民存在着密切的联系。【1】2001年10月1日国务院批转公安部的关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见正式实施。【2】这一重大举措意味着在中国两万多个小城镇有固定住所和合法收入的外来人口均可办理小城镇户口，横亘在中国城乡之间40多年的户籍“藩篱”即将被逐步拆除，农民成为城镇居民已不再是梦想了。但是，随着一系列改革政策的实施，其实际结果却没有取得人们所期盼的成效。笔者认为一个重要原因是户籍制度让农民担心政策不稳，害怕被收回责任田。农民进城门槛多，受城镇中第二、三产业发展环境压力的影响过大。一些地方一方面制定优惠政策，以户口“农转非”吸引农民进城。另一方面，对第二、三产业收费项目越来越多，导致进城从事个体经营的农民难以承受各种费用而放弃在城镇的机会。地方政府一般只允许“农转非”，不可以“非转农”。随着城市规模的不断扩大，用地需求也相应增加，农村的大量土地被征用，而农民土地及房屋补偿是以户口为标准的，原来征地范围内在户口迁到城市里的人员就得不到相应的补偿。农村户口被重新附加了一部分城市户口所不具有的特殊利益，导致潜入城镇的农民无法安心从事生产，出于利益的考虑，有些人要求将户口迁回；还有一些人想将户口迁往农村以便享受农民建房的政策。另一个原因是小城镇服务功能弱，滞后的农业和农村工业使农民的收入增长空间极为有限，很难产生对第三产业产品和服务的需求，因此，数千万农民仍然涌向大城市打工。2现行户籍制度导致农村人口无法享受平等的待遇由于户籍制度的影响，农村人口进入城市，却享受不了城市的待遇。城市政府出台了各种规定限制农民的就业领域，附加在城市户口上的社会保障功能农村人口也无法享受。第一、就业机会【1】晏群如和界定小城镇的概念与范围J小城镇建设，20022【2】郭姚信加强小城镇建设，统筹城乡发展J城乡建设，2008在各项公民权利当中，就业权无疑是一项最根本、最重要的权利。由于歧视性的就业政策及主观条件的限制，农村流动人口在就业机会的竞争中处于劣势。为了保障城市常住人口就业，许多城市政府都出台了地方性法规，规定外地人就业的行业和种类，限制用人单位使用外地工，并且时不时采取清退外地工的办法。从而排斥外地人的就业和谋生，实现对外来人口控制。在北京和上海这样的大城市，都由政府制定了种种规定，明确规定许多工种是不许他们从事的。因此，他们事实上是被排斥在城市的主流劳动力市场之外的。进入城市的农民，没有从事投资经营的成本、没有必要的技能，具备的只有劳动力。他们只能从事非技术性的工作，“脏、苦、差、累”的活，这些被城市人视为“下等”的职业。流动农民工在职业流动中，前次职业的业绩不能积累，各次工作的相关性弱，社会地位上升途径单一。因此，再次职业流动后地位上升的较少，所谓发展也无非就是频繁地更换工作，他们要提高社会地位更是难上加难。外来民工的收入福利待遇和职业提升阶梯与城市居民存在差别。同工不同酬、同工不同时、同工不同权限向普遍存在。歧视性的就业政策使民工很难找到工作，抑制了农村劳动力的自由流动，不利于形成城乡统一的劳动力市场。第二、社会保障现行的社会保障都是以户口为前提的。各个地区由地方财政支持的社会福利保障体系，包括医疗、养老、失业保险、最低生活保障等都是与户口向挂钩的。现行户籍制度把我国公民划分为农业人口与非农业人口，使我国城乡统一劳动力市场始终没法形成，一些流动人口进城后因无法获得合法身份，被排斥在城市保障体系之外。如城市安排待业人员，分配房子、生活消费补贴都以户口为前提，没有户口就没有工作，就享受不到福利补贴。即使是进入城市多年已改变身份的农民，仍然被排斥在城市管理体制之外，享受不到市民福利保障待遇，使其与生活在同一空间、工作在同一单位的城市市民存在着身份与地位的差距，难以融入城市社会，缺少归宿感。虽然近年来户籍制度有所松动，但只是具有较高素质的人或专业人才才能进城落户，这与放开小城镇户籍与农民市民化要求还很不适应。为城市发展起到积极作用的民工，隔离于城镇保障制度之外，成了城市中最脆弱的群体和“末等公民”。他们没有最低生活保障线和失业保障，如果无法工作或没有工作，他们只能挨饿或回到农村去；他们生病需要治疗时，根本无法享用到医疗保障的好处，所以只能有病不治或使小病变大病；对于住房，民工更是无法奢望拥有，他们没有住房供积金，只能租房或住在非常简陋的棚屋里，生活环境非常恶劣；很多民工在高危险行业和场所工作，而又没有完善的工伤事故保险，因而频频发生的工伤事故常常对他们造成致命的打击。第三、进城农民子女受教育的权利二元户籍制度使城乡教育资源严重分割，民工子女在城市中读小学要交各种费用，收入菲薄的民工根本无力为其支付昂贵的教育费用。中国的农村劳动力持续流动到现在，第二代移民（即民工子女）的教育问题浮出水面，越来越突出。据估算，目前我国外来流动人口中学龄儿童有20万。【1】据报道江苏省南京市有外来人口70多万，约有23万民工子女处于义务教育的适龄阶段，而南京能让这些民工子女就学的学校和办学点只有几十所（全都是小学），这些小学只能吸纳2000多名民工子女，教育资源的供需缺口非常大。【2】为了解决民工子女上学难的问题，国家有关部门已出台了一些暂行办法，但实际效果不明显。因为我国义务教育事业由地方政府负责，分级管理，教育经费由地方政府负责筹措，并按户籍学生人数下拨，学校招收学生与户籍挂钩。外来民工没有城市户口，民工流入地政府不愿意为民工子女支付教育经费，流入地学校不愿意接收没有户口的孩子。为了让孩子有书可读，民工们只得勒紧裤腰带，省吃俭用给学校交纳高额的“借读费”或“教育补偿金”，对绝大多数属于低收入阶层的民工来说，要交纳这笔费用无疑是一道不可逾越的障碍，结果民工子弟只能到那些收费低廉的民工子弟学校去读书。但民工子弟学校的整体教学质量令人担忧，这类学校中不少是未得到当地政府批准和承认的“黑户小学”，其办学不规范，教学水平很低，教学设施不足，条件简陋，消防、卫生、安全等问题突出。当然还有一些民工子弟根本无学可上，永远失去了接受义务教育的机会，成为失学儿童，形成新的文盲。这样不仅增加了农民工的成本,还会导致恶性循环。3户籍制度导致大量劳动力滞留在农村，剩余劳动力转移受阻城市化是以农村人口向城市迁移和集中为特征的一种历史过程。一方面强调人口的地域转移，另一方面强调生存方式的城市化是人类生产方式和生活方式由乡村型向城市型转化的历史过程。第一、农村剩余劳动力转移受阻。人是第一因素，而户籍制度制约了人的积极性，使人的精神状态消极而低落，影响了劳动力的优化配置。户籍制度是管理住户和人口的制度，它包括多项内容。其中掌握和控制住户与人口的迁移是这一制度长期以来的内容。通过严格的户籍制度来干预劳动力的迁移和流动是我国自50年以来实行这项政策的基本初衷。【1】韩燕荣民工子女的课堂在哪里J法制日报，20029【2】同上在户籍制度的约束下，我国农村剩余劳动力长期得不到有效的转移，大量的农村剩余劳动力被束缚在土地上，形成隐性失业者。据农业部测算，我国现有的农业剩余劳动力总数达1215亿，并且在19962000年间由于农用耕地的减少和农业劳动生产率的提高，每年还可能产生600多万的剩余劳动。【1】随着我国经济体制由计划转向市场，户籍制度与新体制的矛盾日益突出，并且日益成为我国现代化进程衷的障碍。其弊端主要表现在两个方面一是户籍制度阻碍了劳动力的自由流动，大量的剩余劳动力滞留在农村，造成我国城镇化滞后于工业化，从现代化国家已经走过的历史看，工业化与城市化是同步的。但我国长期实行的计划经济体制和城乡分割的户籍制度，使城市化大大落后于工业化进程。例如在1990年，我国工农业总产值已占77、7，但城市人口占全国总人口的比例只是26。而同一时期，发达国家如日本城市人口比重达到75，美国为68，拉美国家城市人口比重甚至增到71。中国城市化水平连亚洲32的平均水平都不到。【2】二是户籍制度造成城乡分割，阻碍了农村剩余劳动力向城市转移，使农村人口负担过重的状况无法改变，间接阻碍了传统农业向现代农业转化,于户籍制度的存在，使传统农业摆脱不了沉重的人口负担，以致平均产出仍小于人均边际产出，投资引诱不足，因此传统农业也无法向现代农业转化，最终二元经济结构得不到改善。第二、制约了农民生活方式的现代化城市化进程是各种经济资源的特定区域聚集的过程，也是农村人口不断向城市转移，转变其生活和生产方式的一个动态过程。城市化水平的高低，不能只看在城市里生活的人口数量，还要看他们的生活水平提高了没有，他们的生活是否具有城市应有的性状。在传统户籍制度的制约下，大量劳动力滞留在农村，由于农村教育资源相对匮乏，基础不扎实，所以农民的科学文化知识水平和城市市民比起来有相当的差距，农产品商品化程度不高，社会信息反映灵敏度不高，导致农产品价格下跌，农民收入增长缓慢，城乡收入差距不断扩大，潜在的消费需求不能转化为现实的有收入支撑的消费需求。大量的富于人口滞留在农村，其消费观点、消费习惯、消费模式都很难在短时间内发生根本性的改变。村的其它基础设施和城市比起来更有相对劣势，具有分散状态的高成本和高价位特点，这更加限制了农民对电信、电力、自来水、文化、教育产品等现代消费品的使用。传统生活方式和理念延缓了商品的生产、流通、交换、消费和再生产的正常循环周期。这些都是传统户籍制【1】李冬冬关于农村剩余劳动力转移的思考J消费导刊，20082【2】城市化模式分析HTTP/FWZZGCGOVCN度阻碍经济发展和城市化进程的表现。第三、制约了农民生产方式的现代化进程简单地说，生产方式的现代化就是指社会生产机械化、产业化和信息化的一个系统过程。在户籍制度形成的二元结构中，传统的耕作方式和条块分割的农村土地所有形式不利于农业大型机械的推广使用。农村劳动力分散在广大的农村，从事传统的农业和手工业，很难形成规模效益，发挥产业链和产业化的比较优势。地域辽阔和人口密度不高使产业和信息成本十分高昂。城市化并不能孤立地、片面地、单独地进行，它必须依靠工业化、产业化和信息化协同发展，相互促进。二元结构制约了农村生产方式的现代化，严重阻碍了城市化进程。二、有关户籍制度改革的主要观点以及具有代表性的改革模式分析现行户籍制度已淡化了原来的人口统计和治安管理的职能，更多的是城市人口享受附加在户籍管理制度上的各种利益。人们呼吁户籍制度进行改革，尤其是农村人口的呼声更是强烈。对于户籍制度怎么改学术界出现了不同的意见，有的主张废除附加在户口上的利益功能有的主张维持现阶段的户籍管理制度。各地方政府在学术界反思和探索户籍管理制度的同时，结合实践进行了一些有益探索。（一）主要观点对于现行户籍管理制度带来的问题，学术界出现了不同的意见，这些意见概括性地说可以分为两种类型。1主张废除附加在现行户籍制度上的二元结构户籍制度主要是登记人口信息，以确认公民身份、掌握人口统计数据，为国家社会管理提供重要依据。有关专家认为我国现在城市化进程越来越快，一幢幢高楼拔地而起，马路越修越宽，这种发展迅速的硬件上的城市化恰恰反衬了软件上城市化的缓慢，即现行户籍制度阻碍了人口的城市化。户籍制度通过延续计划经济体制下限制农民进程的户口迁移，阻碍了城市化发展进程。在当前社会经济环境下，由于其对大多数自发流入城市的“归化”渠道不利于流入城市人口最终“归化”为城市人口，也就很难实现人口的城市化。全国政协委员、清华大学人文学院经济研究所副所长蔡继明教授认为，户口捆绑了很多其他政策，承担了许多本不应当具有的功能。“因此户籍制度改革必须把附加在户口上的各种政策剥离掉，这需要教育、公安、社保、医疗等部门协调制定出改革方案，逐步推进”。【1】中国社会学会会长陆学艺认为“加快城市化的关键是要对农民开放城市，如果不彻底改变城乡二元结构，农村面貌及社会结构也就不能实现现代化变迁。最近几年，国家把推荐城市化作为拉动经济发展的一个重要战略，出台了户籍制度的改革措施，一些省市都不同程度地放开了户籍管理。户籍制度及相关制度的改革将为农村人口迁移城市创造机会，城市化将由市场自行调节，也将会迅速提速。如果城市化水平每年提高1个百分点，到2020年，中国的城市化率就能达到60，农业就业人口站全国就业人口的比例将会不到40。【1】这种意见是从我国现阶段由于户籍制度所引起的一系列问题来考虑的。户口和身份证一样，只是一个信息的代码，本身并没有什么高低贵贱之分。但如果以户口为由，在各种社会政策上设置门槛，进行区别待遇，那就是不对的。所以剥离户口上的利益功能是改革的关键。2主张在现阶段维持现行户籍管理制度现行的户籍制度是一种二元分割结构，它是和我国长期以来存在的城乡二元分割相【1】中国青年报专家称单纯放开户籍没有意义须剥离附加利益J2008,4【1】陆学艺加快改革现行的户籍管理制度J农村工作通讯，2002（9）适应的。一直以来，户籍管理分为三部门，一是对人口基本信息的管理，这种管理古今中外各国都有；二是对社区的公共安全管理，三是对人口迁徙的行政控制。目前说到的户籍制度改革，主要是改革人口迁徙的行政控制。而对于前两种，非但不能减弱，还应该加强，系统地、全面地、连续性地做好人口基本信息管理，科学依法完善社区公共安全管理。【2】主张现阶段维持现行户籍管理制度改革的专家认为，从城市化发展的角度来说，现在不是放开城市户口的最佳时机，中国的城市化要走一条靠发展小城镇和新城市，吸收剩余劳动力的道路，而不是靠无限扩大现有城市的规模。这就需要大批的技术、管理人才和工厂工人，而放开城市户口，会将新城市发展最重要的人才吸引走，而且对于新兴城市来说，其消费主力是工厂工人，就现在的实际情况看，纯粹的农民是不适应现代大工业对劳动力的需求。因为纯粹的农民对新知识技能的掌握不够，同时由于小农经济的影响，农民纪律性较差，缺乏分工协做精神也会影响到工作效率。作为工人的劳动力的最佳选择是农村中受过初等教育和除种植业技术培训的农民和外出打工积累一定工作经验的农民，而这大部分人如果在大、中城市落户，中小城镇将面临着所需劳动力的短缺，而这种短缺将是结构性因素造成的。从现有城市化发展的角度来说，放开户籍制度对城市发展是不利的。中国现有大城市对劳动力的吸纳能力是有限的，如果放开城市户口，涌入城市的不仅仅是技术和管理人才，而且大量低层次的农业剩余劳动力将如潮水般流向城市，从而引发“城市病”，而且主要是较发达城市。城市户口上附着有就业、医疗、教育等社会福利待遇，对户籍制度改革后势必会增加城市负担，触动城市人享有的利益。对于人口已经高度膨胀的大城市来说，如果让户籍这最后一道门槛消失，那么人口与环境承载力、城市设施容量之间的矛盾积累到极致而导致城市系统的难以维持并不是危言耸听。从更长期的角度看，如果现在立刻改变现有户籍制度，在若干年后，中国将出现东部地区人口的极度膨胀，而西部落户地区则会比以前更落户。中国国土面积广大，而且西部很多地区是少数民族的聚居区，他们本身经济发展落户，文化落户，人才严重缺乏。这种意见是从我国现有的社会发展放开户籍制度所带来的问题考虑。（一）实践中的改革模式在学术界反思和探讨户籍管理问题的同时，各地政府从本地区经济社会发展的需求【2】资料公安大学副教授介绍我国户籍制度现状EBHTTP/NEWSTOMCOM出发，也在积极探索户籍制度改革的路径，形成了不少有代表性意义的模式，对这些改革模式的分析有助于进一步探索户籍制度在我国的发展方向。1郑州户籍制度改革模式（1）改革模式及思路郑州市“户籍新政”始于2001年11月1日，标志是郑州市人民政府关于进一步完善和落实户籍制度改革政策的通知（市政府200113号文）的颁布，该文件在亲属入户、投资入户和毕业生入户等三个方面大幅度降低了入户郑州的门槛。【1】随后，2003年8月21日郑州市政府出台了郑州市人民政府关于户籍管理制度改革的通知（市政府200319号文）进一步深化了户籍制度改革，它在市政府市政府200113号文的基础上，取消了“农业户口”、“暂住户口”、“小城镇户口”、“非农业户口”二元户口性质的差别，实行“一元制”户口管理模式，统称“郑州居民户口”。另外，他再次降低了入户门槛，如规定“凡在郑州市辖区内购买住房（不论商品房、二手房或房改房，也不论面积大小）的外市公民，凭房屋产权证明即可办理本人及其全部直系亲属的迁郑户口”等。但是，该政策在执行过程当中实际放宽了亲属投靠的条件。所以，在2003年2004年的一年内办理入户手续的人多达15万人，郑州市的公共资源面临着巨大的压力。【2】（2）改革结果及出现的问题2004年8月17日，郑州市公安局颁布了关于贯彻落实郑州市人民政府关于户籍管理制度改革的通知的通知，强调户籍管理工作要严格按照市政府200319号文执行，即必须把好“直系亲属”的关，取消了2003年2004年政策执行中的“投亲靠友”政策。接着，2005年5月，公安部恢复已经取消两年的暂住证管理。【1】郑州市户籍新政一直备受社会与媒体关注，这一方面表现出社会对户口管理与户籍制度的质疑，另一方面说明户籍制度改革作为我国从计划经济向市场经济转型的重要标志，承载了民众的巨大希望，同时也出现了很多问题。首先，有关部门在决策过程中对城市化认识不足，成功的城市化过程不是政府人为“堆积”的“外生化过程”，而是一种靠城市本身的经济活力，通过市场自身达到均衡、最优的城市规模的“内生化过程”。城市化不只是表面的高楼大厦和灯红酒绿,而应该以人为本，修鞋的、卖菜的和房地产老板都应该在城市得到自己的发展空间。只有这种城【1】郑州统计年鉴（2004）M中州古籍出版社2004【2】朱佩娴户籍制度改革与地方政府的职能转变以郑州户籍制度改革为例J理论学刊，2006,11【1】同上市化，才能真正产生有效的聚集效应。如果城市化水平明显超过城市工业化水平，大量农村人口涌向城市之后无法实现相应的职业转换，与之配套的就业、事业救济、社会保险等社会保障建设难以跟上，结果是城市化的甜头尚未尝到，城市病便接踵而至。郑州市“户籍新政”的叫停，从侧面再次证明了这一点，也暴露出有关决策者在思想认识上的不足。其次，消费人口的集聚膨胀和教育资源的极度短缺。大量的人口迁入，首先带来的是城市交通的拥挤。2004年，来自公交公司的数据显示短短两年，郑州公交IC卡的办理数量已达80万张，远远超出了预期的20万张。【2】公交车越来越挤，经营成本大幅上涨。其次是教育资源的急剧紧张，2004年秋季开学，郑州市区出现了历史上最大的一次入学高峰，同时出现的是严重的新生“爆棚”现象。（3）改革的反思郑州市入户政策完全放开，开了全国之先河。“放开”仅一年，郑州市公安局一纸规范户籍办理程序的通知，令“户籍新政”被突然叫停。郑州市给出的理由是人口迅速增加致使城市交通拥挤，教育资源急剧紧张，社会保障部门压力增大，治安和刑事案件数量增加，城市治安压力加大，人口增加后患病人员增加将给医疗行业带来压力等等。郑州户籍管理制度改革的总体方向是对的，而且趋势也是不可逆转的。但是，这是一个逐渐放开，逐渐博弈、妥协和多方面调和的过程，不可能一下子、无限量，没有充分配套措施的放开。郑州的户籍实践已经证明，户籍改革不仅仅是公安机关一个部门或几个部门的事，也不仅仅是将户口由“农业户口”变成“城市户口”，这是涉及到许多部门的事情，教育、医疗、就业、城市建设等方面都要有相应的准备。2湖州户籍制度改革模式（1）改革模式及思路2001年3月14日湖州市政府办公室下发了关于湖州市区户口迁移管理的通知，这标志着湖州“户籍新政”的正式实施。这个文件本着放开政策、简化手续、提高效率、方便群众的原则，为建立起有利于城镇发展的集聚机制，提高城镇人口、产业集聚功能的政策环境，对湖州市区户口迁移管理做出了更加具体、宽松的规定。湖州市政府文件关于湖州市区户口迁移管理的通知（湖政办发2001126号），亲属投靠入户、购房兴业入户、毕业生和干部、科技人员调动入户，在市区务工及经商人员等方面的低门槛【2】胡云生郑州“户籍新政”缘何匆忙叫停J城乡建设，20052户籍制度改革方案。这项户口迁移管理规定自2001年3月16日实施以来，据不完全统计，截止到2004年全市已经办理城镇户口准迁手续86600的人，其中农村迁往城镇（农转非）66500多人，其中农村迁往城镇（农转非）5300多人，以工作调动、招聘等各种方式在湖州落户的各类人才有3600多人。“户籍新政”受到了群众的欢迎。不少群众称赞这是“共产党、人民政府、公安机关为老百姓办了一件大好事”。【1】（2）改革结果及出现的问题湖州三年改革的实践证明，各部门已经采取有效的措施基本解决了这些问题。目前，湖州户籍制度改革面临的最棘手的问题是不能实行双向的自由迁徙，即只允许“农转非”，不可以“非转农”。湖州户籍制度改革后不久，特别是2006年以来，要求“非转农”的人越来越多，这是改革者当初始料不及的。【2】根据吴兴区近郊的道场派出所反映，该乡要求“非转农”的人员几乎每天都在，已成为派出所的难点工作之一。出现这种情况的主要原因是由湖州经济发展的大背景决定的。湖州去年提出了在2007年建成大城市的目标，并得到了省政府的批准。随着城市规模的不断扩大，用地需求也相应增加，农村的大量土地要被征用。而农民土地及房屋补偿是以户口为标准的，一户人家人口越多，得到补偿金就越多，有的家庭能得近百万元的补偿金。而原来在征地范围内，前两年户口迁到城里的人员就得不到相应的补偿。因此，出于利益的考虑，有些人要求将户口迁回；还有一些人想将户口迁往农村以便享受农民建房的政策。目前，因情况比较复杂，涉及到一大批人的切身利益，因此，相关政策的出台，还需要有一个过程。但解决“非转农”问题的根本的出路在于把附加在户口上的利益彻底剥离出来，还户口以本来功能。（3）改革的反思户籍制度改革是一项系统工程，牵一发而动全身，涉及到城市建设、交通、就业、教育等各个领域。以前，城市户口意味着教育、医疗、社会保障等一系列经济利益，使得农村人渴望成为城里人。然而，随着依附在城市户口上的利益逐步丧失，人们对城市户口的渴望也逐步淡化，甚至出现了“非转农”的压力，主要原因就在于现在的农村户口又被重新附加了一部分城市户口所不具有的特殊利益。【1】湖州市公安局湖州市户籍管理制度改革情况介绍J20043【2】城市化跃进中的户籍制度改革EBHTTP/WWWSTUDANET,2006,1三、中国户籍制度改革的方向户籍制度原本只是证明公民身份和为行政管理提供人口资料，但在我国却被附加了一些特殊的功能。一是“附属”功能，即附属于户籍制度的门类繁多的社会福利制度；二是限制功能，即限制人口迁移和流动的功能。在户籍区分城市和农村后，城市人和农村人不仅有了不同的户籍身份，也享有了不同的社会福利。随着社会主义市场经济的发展，承载太多附加功能的户籍制度越来越不适应社会的发展，改革户籍制度势在必行。户籍制度关系每一个社会成员的切身利益，因此改革的步伐和措施必须得当，笔者结合各地户籍改革试点的模式对我国现行户籍制度改革的基本思路进行了一定的思考。（一）从宪法上保障公民迁徙自由户籍制度改革的最根本问题是公民迁徙和居住的自由问题。目前，中国正处于向市场体制完善过渡的关键时期，市场经济的发展需要劳动力的自由迁徙，城市的建设也需要大量劳动力的补充，现代化的文明更需要通过公民的自由迁徙来传播。如果再将农民长期束缚于农村势必会削弱农业自身的积累和再生产能力，城乡差距将更急凸显，产业结构也将面临失衡。因此，有必要从法律上明确公民的迁徙自由。而且，中国城市化的快速发展，农村对劳动力需求的饱和也必将引发更多的剩余劳动力向城镇转移，所以，改革束缚劳动力自由发展的法律、法规或制度是历史的必然，作为中国现代化建设的新工人阶级农民工，他们的进步性已经有力地证明了公民迁徙自由的优越性他们不仅在政治地位和经济地位上超越了传统农民阶层，而且在思想意识上先进于传统农民阶层。公民迁徙自由是联合国确认和保护的基本人权之一，在被国际社会誉为“国际人权宪章”的世界人权宣言、公民权利和政治权利国际公约以及经济、社会和文化权利国际公约中都有关于公民迁徙自由的明确规定。【1】中国于1998年加入公民权利和政治权利国际公约和经济、社会和文化权利国际公约，在公民迁徙自由的权力上就不应该在与国际公约发生冲突，中国政府有义务履行公约，有义务保障公民迁徙权的实现以及【1】杨黎源试论公民的自由迁徙权J四川行政学院学报，20062城乡公民权的平等。【2】（二）以应用计算机为途径，加快推进人口管理信息化，推进户籍制度改革计算机时代的来临使户籍管理现代化成为现实，计算机的应用和网络技术的运用促进了户籍制度改革，提高了户籍管理的质量和水平。它的建立和应用不仅以先进的技术手段代替了过去落后的手工操作，提高了户口登记、人口统计、户口查询、编制身份号码以及打印底册卡等工作的效率和质量，而且解决了许多过去靠手工难以解决的问题。完善的计算机日常管理，避免了手工管理难以避免的差错和办理户口中违法行为的发生，使户籍管理进一步严密，并在一定意义上促进了户政队伍的廉政化建设。更为重要的是，网络技术的日臻成熟，使得人口管理信息全国联网，不仅可以实现全国人口信息共享，而且随着以后条件的成熟可以实现网上迁移和网上监督，极大地方便了公众。（三）大城市的发展必须更加自由大城市具有特殊的规模效益和聚集功能，在发展的水平上、层次上及其所具有的科技、文化、信息化程度以及提供的就业岗位数量上具有很强的吸纳和辐射能力。表现在首先，大城市的收入水平较其他类型的城市要高，基础设施较为完善，文化、教育、娱乐等各项事业比较发展，对农民有较强的吸引力。其次，城市经济具有规模递增的特点，它以聚集效应引导集中，而不断进行的集中又在不断地加强其聚集效应，对企业的选址有更强的诱惑力，对经济全局的发展亦有更强的带动作用。再次，大城市的迅速发展会带动产业部门和地区的经济发展，并产生扩散效应，将自身的能量传递给周围的中小城市，从而形成分工协作的城镇体系。大城市具备吸收农村剩余劳动力的规模和基础设施，而现阶段乡镇企业不可能更有效的吸收大规模的剩余劳动力，所以剩余劳动力的根本出路在于向城市转移，但是在转移的过程中大城市的户籍门槛只能逐步放开，不能一蹴而就。（四）加速小城镇建设小城镇是实现城市化的重要路径。我国多数小城镇现有人口规模小,经济发展空间较大,吸纳就业能力较强,农民进镇成本低,可以为农村剩余劳动力转移提供现实需求。还要看到,多数农民是在搞好土地承包经营的同时兼营二、三产业,相当数量的农村劳动力还不完全具备离开土地进入离家很远的大、中城市的条件。小城镇具有与农村联系紧密的区位【2】谢锐勤迁徙自由我国户籍制度改革的价值取向J重庆工商大学学报，2007，174优势,便于直接发挥辐射和带动功能,促进水利、道路、环保、农电和通讯等农业和农村基础设施建设。2001年3月30日，国务院批转了公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见，在总结试点工作经验的基础上，开始全面推进小城镇户籍管理制度改革。【1】目前，小城镇绝大多数人口规模过小，聚集功能不强，部分小城镇的规划建设好看而不实用，不少小城镇的发展缺乏工业力量的支