[硕士论文精品]我国住房公积金管理问题研究

摘要本人通过2006年对吉林省下属五市的住房公积金管理中心开展审计的实际工作经历，全面学习了现行住房公积金管理条例及相关法规制度，对我国住房公积金管理制度的历史沿革及管理现状有一定掌握，对住房公积金的管理体制、内控制度、资金运作模式、经营困境、执行力弱等都有深入的了解，在实际工作中切身感受到住房公积金管理中心在具体管理的过程中存在诸多弊端，在现有的管理体制下无法解决，严重制约了住房公积金管理中心的发展，各地住房公积金管理中心实行分散属地管理，分散管理不利于日常管理及决策，违规挪用问题时有发生，而且难以集中资金优势实现保值增值，客观上束缚了住房公积金的做大做强。从住房公积金制度的本质及意义入手，确定这项政策的基本定位，应该通过哪些方式，实现哪些基本职能。分析我国现行住房公积金制度存在的表象性问题，深入挖掘我国现行的住房公积金制度存在诸多弊端及漏洞的根本原因，探讨我国住房公积金管理制度的发展方向与途径，为我国住房公积金管理的改革发展提出可借鉴性建议，为相关主管部门在创新方面提供切实可行的参考，使住房公积金制度充分发挥其社会职能，更好地为经济发展服务。本文提出应对现行的住房公积金管理制度进行全面创新改革，将公积金管理中心的行政管理职能和经营管理职能进行分离，将行政管理职能交由地方建设管理部门来更好的行使权利；成立专业的住房公积金政策性银行进行专业的资金经营运作，最大限度实现资金保值增值，按照现有政策性银行的管理模式将资金管理提升到一个新层次，各地的住房公积金管理中心改造为总行设在各地的分行，资金统筹管理，努力实现资金保值增值并将增值部分让利于民。关键词住房公积金制度；公积金管理中心；改革；职能分离；住房政策性银行ABSTRACTIPASSEDONTHEAUDITOFTHEACTUALWORKEXPERIENCEON2006THECITYOFJILINPROVINCEUNDERTHEFIVEHOUSINGACCUMULATIONFUNDMANAGEMENGACOMPREHENSIVESTUDYINGOFTHECURRENT”HOUSINGACCUMULATIONFUNDMANAGEMENTORDINANCE”ANDRELATEDLAWSANDREGULATIONS，THEHOUSINGACCUMULATIONFUNDMANAGEMENTSYSTEMOFOURCOUNTRYSHISTORYANDMANAGEMENTOFTHESTATUSQUOHASMUSTGRASPOFTHEHOUSINGACCUMULATIONFUNDMANAGEMENTSYSTEM，INTERNALCONTROLSYSTEM，FUNDINGTHEMODEOFOPERATION,OPERATINGDIFFICULTIES，THEIMPLEMENTATIONOFWEAKANDOTHERSHAVEABETTERUNDERSTANDINGANDINPRACTICALWORK,FEELHOUSINGFUNDMANAGEMENTCENTERATTHESPECIFICPROCESSOFMANAGEMENT，THEREAREMANYDEFECTSINTHEEXISTINGMANAGEMENTSYSTEMCANNOTBERESOLVED，SERIOUSCONSTRAINTSONTHEHOUSINGACCUMULATIONFUNDMANAGEMENTCENTEROFTHEDEVELOPMENTOFHOUSINGACCUMULATIONFUNDMANAGEMENTCENTERSAROUNDTHEDECENTRALIZEDTERRITORIALMANAGEMENLDECENTRALIZEDMANAGEMENTISNOTCONDUCIVETODAYTODAYMANAGEMENTANDDECISIONMAKING，NONDIVERSIONOFTHEISSUEHASHAPPENED，BUTITISDIFFICULTACHIEVEHEDGEFUNDSFOCUSONVALUEADDEDADVANTAGE，THEOBJECTIVECONSTRAINTSONTHEHOUSINGACCUMULATIONFUNDOFTHEBIGGERANDSTRONGENFROMTHEHOUSINGACCUMULATION亿NDSYSTEMTHENATUREANDSIGNIFICANCEOFSTARTTODETERMINETHEBASICORIENTATIONOFTHISPOLICYSHOULDBEADOPTED，WHICHMEANSTHEREALIZATIONOFWHATTHEBASICFUNCTIONSANALYSISOFCHINASCURRENTSYSTEMOFHOUSINGACCUMULATIONFUNDOFTHEEXISTENCEOFPROBLEMREPRESENTATION，INDEPTHDIGGINGOURCOUNTRYTHEEXISTINGHOUSINGACCUMULATIONFUNDSYSTEM，THEREAREMANYDEFECTSANDTHEROOTCAUSESOFVULNERABILITYTOEXPLORETHEHOUSINGACCUMULATIONFUNDMANAGEMENTSYSTEMOFOURCOUNTRYSDEVELOPMENTDIRECTIONANDMEANSOFHOUSINGACCUMULATIONFUNDFORCHINASREFORMANDDEVELOPMENTOFMANAGEMENTCANDRAWONRECOMMENDATIONSFORTHERELEVANTDEPARTMENTDIRECTORATINNOVATIONTOPROVIDEAPRACTICALREFERENCE，SOTHATHOUSINGACCUMULATIONFUNDSYSTEMANDGIVEFULLPLAYTOTHEIRSOCIALFUNCTIONS，ANDBETTERFORECONOMICDEVELOPMENTINTHISPAPER,TODEALWITHTHEEXISTINGHOUSINGACCUMULATIONFUNDMANAGEMENTSYSTEMTOCONDUCTACOMPREHENSIVEREFORMOFINNOVATE，APROVIDENTFUNDMANAGEMENTCENTER,THEADMINISTRATIVEFUNCTIONSANDMANAGEMENTFUNCTIONSOFTHESEPARATIONOFADMINISTRATIVEFUNCTIONSWILLBEHANDEDOVERTOTHELOCALCONSTRUCTIONMANAGEMENTDEPARTMENTTOBETTEREXERCISETHEIRRIGHTS；THEESTABLISHMENTOFMAJORHOUSINGPOLICYBANKSFUNDOFFUNDSTOCARRYOUTMAJOROPERATION，HEDGEFUNDSACHIEVETHEMAXIMUMVALUE，INACCORDANCEWITHEXISTINGPOLICYORIENTEDBANKMANAGEMENTMODELWILLBETHEMANAGEMENTOFFUNDSTOANEWLEVEL，AROUNDTHEHOUSINGACCUMULATIONFUNDMANAGEMENTCENTERINTOAHEADOFFICELOCATEDINVARIOUSPARTSOFTHEBRANCH，FINANCIALPLANNING，MANAGEMENLANDSTRIVETOPRESERVEANDINCREASETHEVALUEOFFUNDSANDTOACHIEVEVALUEADDEDPARTOFGIVINGBENEFITSTOPEOPLEKEYWORDSHOUSINGACCUMULATIONFUNDSYSTEM；PROVIDENTFUNDMANAGEMENTCENTER；REFORM；THEFUNCTIONSOFSEPARATION；HOUSINGPOLICYBANKSII独创性声明本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得东ILT币范大学或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均己在论文中作了明确的说明并表示谢意。学位论文作者签名医匹日期学位论文版权使用授权书本学位论文作者完全了解东LK_JL范大学有关保留、使用学位论文的规定，即东北师范大学有权保留并向国家有关部门或机构送交学位论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人授权东北师范大学可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或其它复制手段保存、汇编学位论文。保密的学位论文在解密后适用本授权书学位论文作者签名丝指导教师签名日期率2Z日期学位论文作者毕业后去向电话邮编引言举世瞩目的第十七届全国人民代表大会在北京胜利闭幕，在十七大报告中，胡锦涛总书记谈到实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求时，提出要“人人享有基本生活保障，必须在经济发展的基础上，着力保障和改善民生“，由此可见民生问题的重要意义，而人人能买得起房、住得上房是最基本的生活保障，居者有其屋是人生存的必备需求，解决广大人民群众的住房问题已经成为我党执政兴国的首要任务之一。在改革开放、经济飞速发展的30年间，我国GDP以震惊世界的速度每年递增，已跃居世界发达国家的前列，受到世界各国的关注，但物价飞涨也已成为不争的事实，房价更是首当其冲，普通百姓或不得不高价购房沦为“房奴“，或处于居者无其屋的窘境，只能望房兴叹。房价一路“高歌猛进，远远高于同期的GDP的增长速度，本身就脱离了市场经济规律，脱离了“社会主义初级阶段“这个实际情况，由于关系到每个中国人的切身利益，人民群众对此意见很大，由此引发了一系列的社会矛盾亟待解决。而房价暴涨的原因错综复杂，固然受供求关系和市场需求的影响，但地方政府未能切实落实中央宏观调控政策与监管不力、地方保护主义等非市场因素，也是其中的重要原因。这些因素间接助推了房价上涨，也是不争的事实，同时也损害了政府在人民群众中的威信，影响了群众与政府的关系，受2008年的全球经济危机影响，房地产市场波动很大，引发了一系列不稳定因素。如何在保持经济平稳增长的基础上解决这一系列问题，建立切实有效的国家住房保障体系，是对我党执政能力的又一次考验。住房公积金制度作为住房保障制度的其中一个重要组成部分已经在我国推行了14年，已经成为我国社会住房保障体系重要的组成部分，在改革开放过程中对于推进住房制度改革、房地产业及其相关产业的发展都起到了积极的作用。本人曾于2007年底参与了对吉林省下属五市住房公积金管理中心2006年度资金管理情况的审计工作，并担任主审，对住房公积金的管理体制、内控制度、资金运作模式、经营困境等都有深入的了解，在实际工作中切身感受到住房公积金管理中心在具体管理的过程中存在诸多弊端，在现有的管理体制下无法解决，严重制约了住房公积金管理中心的发展，客观上束缚了住房公积金的做大做强。遂以此作为我毕业论文的研究方向，从住房公积金制度的本质及意义入手，确定这项政策的基本定位，应该通过哪些方式，实现哪些基本职能。分析我国现行住房公积金制度存在的表象性问题，深入挖掘我国现行的住房公积金制度存在诸多弊端及漏洞的根本原因，探讨我国住房公积金管理制度的发展方向与途径，为我国住房公积金管理的改革发展提出可借鉴性建议，为相关主管部门在创新方面提供切实可行的参考，使住房公积金制度充分发挥其社会职能，更好地为经济发展服务。一、我国住房公积金管理概述一住房公积金的含义住房公积金，是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位以下简称单位及其在职职工缴存的长期住房储金。职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有，是政府管理的社会公共基金，实行属地化管理，实行完全的个人账户管理模式，不属于财政资金，不设统筹基金。住房公积金应当用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房，任何单位和个人不得挪作他用。我国住房公积金制度的基本原则是住房公积金管理委员会决策，住房公积金管理中心运作，银行专户存储，财政监督。总体要求是健全决策体制，调整管理机构，强化监督工作，规范发展业务，努力把住房公积金管理工作提高到一个新水平。国务院建设行政主管部门会同财政部门、中国人民银行拟定住房公积金政策并监督执行，各省、市、自治区人民政府建设行政主管部门负责对本行政区域内住房公积金管理工作进行监督指导。二住房公积金的决策管理住房公积金的管理实行住房委员会决策、住房公积金管理中心运作、银行专户存储、财政监督的原则；目的是加强对住房公积金的管理，维护住房公积金所有者的合法权益，促进城镇住房建设，提高城镇居民的居住水平；直辖市和省、市、自治区人民政府所在地，应当设立住房公积金管理委员会，作为住房公积金管理的决策机构；住房公积金管理委员会的成员中，人民政府负责人和建设、财政、人民银行等有关部门负责人以及有关专家占13，工会代表和职工代表占13，单位代表占13，住房公积金管理委员会主任应当由具有社会公信力的人士担任。住房公积金管理委员会在住房公积金管理方面履行下列职责1依据有关法律、法规和政策，制定和调整住房公积金的具体管理措施，并监督实施。2拟订住房公积金的具体缴存比例。3确定住房公积金的最高贷款额度。4审批住房公积金归集、使用计划。5审议住房公积金增值收益分配方案。6审批住房公积金归集、使用计划执行情况的报告。三住房公积金的运营机构各省、市、自治区及直辖市人民政府所在地应当按照精简、效能的原则只设立一2个住房公积金管理中心，负责住房公积金的管理运作，县市不设立住房公积金管理中心，可以在有条件的县市设立分支机构，住房公积金管理中心与其分支机构应当实行统一的规章制度，进行统一核算；住房公积金管理中心是直属城市人民政府，是不以营利为目的的独立的事业单位，直接隶属于人民政府，不得挂靠任何部门。履行下列职责1编制、执行住房公积金的归集、使用计划。2负责记载职工住房公积金的缴存、提取、使用等情况。3负责住房公积金的核算。4审批住房公积金的提取、使用。5负责住房公积金的保值和归还。6编制住房公积金归集、使用计划执行情况的报告。7承办住房公积金管理委员会决定的其他事项。四住房公积金的日常管理住房公积金管理中心应当建立职工住房公积金个人明细账，记载职工个人住房公积金的缴存、提取等情况；账户自存入职工住房公积金之日起按照国家规定的利率计息；应当为缴存住房公积金的职工发放缴存住房公积金的有效凭证；住房公积金贷款的风险，由住房公积金管理中心承担；中心不得向他人提供担保；住房公积金管理中心编制的住房公积金年度预算、决算，应当经财政部门审核后，提交住房公积金管理委员会审议；应当依法接受审计部门的审计监督。住房公积金管理委员会应当按照中国人民银行的有关规定，指定受委托办理住房公积金金融业务的商业银行以下简称受委托银行；住房公积金管理中心应当与受委托银行签订委托合同，在受委托银行设立住房公积金专户，委托银行办理住房公积金贷款、结算等金融业务和住房公积金账户的设立、缴存、归还等手续；单位应当到住房公积金管理中心办理住房公积金缴存登记，经住房公积金管理中心审核后，到受委托银行为本单位职工办理住房公积金账户设立手续；住房公积金的增值收益应当存入住房公积金管理中心在受委托银行开立的住房公积金增值收益专户，用于建立住房公积金贷款风险准备金、住房公积金管理中心的管理费用和建设城市廉租住房的补充资金；住房公积金管理中心的管理费用，由住房公积金管理中心按照规定的标准编制全年预算支出总额，报本级人民政府财政部门批准后，从住房公积金增值收益中上交本级财政，由本级财政拨付；住房公积金管理中心的管理费用标准，由省、自治区、直辖市人民政府建设行政主管部门会同同级财政部门按照略高于国家规定的事业单位费用标准制定。五缴交人的权利和义务职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有，属于基金型管理模式。每个职工只能有一个住房公积金账户，职工个人缴存的住房公积金，由所在单位每月从其工资中代扣代缴；单位应当于每月发放职工工资之日起5日内，将单位缴存与职工代扣部分统一为职工汇缴到住房公积金专户内，3由受委托银行计入职工住房公积金账户。单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或少缴；职工和单位住房公积金的缴存比例均不得低于职工上一年度月平均工资的5，有条件的城市，可以适当提高缴存比例，原则上不高于12，具体缴存比例由住房公积金管理委员会拟订，经本级人民政府审核后，报省、自治区、直辖市人民政府批准。职工有下列情形之一的，可以提取职工住房公积金账户内的存储余额1购买、建造、翻建、大修自住住房的。2离休、退休的。3完全丧失劳动能力，并与单位终止劳动关系的。4出境定居的。5偿还购房贷款本息的。6房租超出家庭工资收入的规定比例的。依照第2、3、4项规定，提取职工住房公积金的，应当同时注销职工住房公积金账户。职工提取住房公积金账户内的存储余额的，所在单位应当予以核实，并出具提取证明。职工应当持提取证明向住房公积金管理中心申请提取住房公积金；住房公积金管理中心应当自受理申请之日起3日内做出准予提取或者不准提取的决定，并通知申请人；准予提取的，由受委托银行办理支付手续。缴存住房公积金的职工，在购买、建造、翻建、大修自住住房时，可以向住房公积金管理中心申请住房公积金贷款。六我国住房公积金的历史沿革自新中国成立50年代后期，我国实行住房实物福利分配制度，由国家或单位集中建房，再分配给职工使用，产权公有，个人缴纳较低的租金。1950年至1975年，全国住房竣工总面积仅为44亿平方米。1978年，城镇居民人均住房建筑面积仅67平方米，住房极为短缺。随着经济体制改革开放大潮的冲击，在人们的期盼中，第一次全国住房制度改革工作会议于1988年召开，会议提出了我国房改的整体构想，系统全面地勾勒了我国政府新的城镇住房政策的轮廓，中国住房制度改革的大幕徐徐拉开，公房出售、商品房建设启动、住房公积金制度建立等配套政策相继在全国铺开。1991年在朱镕基总理的倡导下，我国借鉴新加坡住房公积金管理体制相关经验，在上海市率先开展住房公积金管理试点，此后逐步在全国推行。1994年国务院颁布了关于深化城镇住房制度改革的决定，随着经济体制改革的不断深化加快住房制度改革的步伐，财政部、国务院住房制度改革领导小组及中国人民银行联合颁发建立住房公积金制度的暂行规定的通知，拉开了住房公积金制度全面铺开的序幕。1998年国务院颁布了关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知，并于1999年颁布了住房公积金管理条例，这部条例奠定了我国住房公积金管理的总体思路，明确了住房公积金制度的意义、管理方式及职能等，标志着我国的住房公积金管理进入了制度化的轨道，同年财政部印发了关于住房公积金会计核算办法的通知，明确了住房公积金管理中心的会计核算办法及业务处理流程等问题。房改政策全面推进，取消了实行40余年的住房福利分配制度，明确了居民住房产权的私有化，4实现了住房获得渠道的市场化，居民住房需求开始集中释放。2002年国务院根据实际运行过程中出现的问题进一步修改完善了住房公积金管理条例，针对各地公积金管理过程中暴露出的漏洞进行修正补充，明确了管理人员的责任和义务。此后，建设部、财政部、人民银行作为其主管部门及监督管理部门都多次颁布了多项补充规定，用以规范公积金管理过程中不断暴露出来的新问题，建立起具有中国特色的住房公积金制度，使住房公积金的管理逐步走上轨道。我国的住房公积金历经十多年的发展历程，住房公积金管理规模不断扩大，各地运用住房公积金建设了一批安居工程和经济适用房，解决了一部分中低收入居民的住房困难，对推进住房制度改革发挥了较大作用；一部分城镇居民用公积金贷款购买了住房，居住条件得到了很大改善，推动了以居民住宅为主的房地产业的发展，住房公积金制度在较短的时限内取得了一定的成绩。七我国住房公积金的发展现状住房公积金管理中心按照行政管辖区域划分实行属地化管理当地的资金，努力实现保值增值。2002年国务院修订住房公积金管理条例和印发关于进一步加强住房公积金管理的通知以来，住房公积金管理和业务发展取得了明显成绩。全国343个城市中，有341个城市成立了住房公积金管理委员会；管理中心从建立之初的2577个调整到341个，各地政府大规模整合机构，捋顺了住房公积金管理权限交叉而且职责界限不清等问题。地、市以上的城市只设立一个住房公积金管理中心，下属行政县设立分中心，并且不设立单独的机构及财务，实现了一定意义上的集中管理，为今后的发展打下了良好的基础。但各地区的管理中心只是独立核算，管理中心之间不允许互相拆借资金，不允许有经济业务上的往来，资金只是在各管理中心封闭运行。截止2007年末住房公积金缴存使用情况汇总如下1缴存总体情况截止2007年末全国住房公积金缴存总额为1623030亿元，比上年末增长2792。2007年缴存额354292亿元，比上年增加61502亿元，增幅为2101见图1。四个季度的缴存额分别为71272亿元、89869亿元、89582亿元、103570亿元，同比分别增长1488、1823、2650、2341；缴存余额为960511亿元，比上年末增长2203。2007年新增缴存余额173415亿元，同比增加12272亿元，增幅为762；2007年末，实际缴存职工人数为718791万人，比上年末增加27105万人，增幅为377；累计提取额为662519亿元，占住房公积金缴存总额的4082。2007年提取额为180878亿元，占同期缴存额的5105，提取额比上年增加49231亿元，增幅为3740。引_激存总糯目2005年2007年图12006年与2007年全日住房公积金缴存情况对比图数据来源于建设部网站2发放住房贷款情况截止2007年末全国累计为83004万户职工家庭发放个人住房贷款856590亿元见图2，比上年末增长3459。发放个人住房贷款220157亿元，占当年缴存额的6214。同比增加43633亿元，增幅为2472泗个季度的发放额分别是42147亿元、51105亿元、63523亿元、63382亿元，同比分别增长2608、1481、3919、190996；个人贷款余额为507433亿元，比上年末增长3337。2007年新增个人贷款余额126963亿元，同比增长3079。个人贷款余额占缴存余额的比例为5283，比上年末增加449个百分点。2007年，全国当年个人贷款发放额占当年缴存额的比例为6214，个人贷款逾期余额为280亿元，全国平均逾期率为006，比上年下降001个百分点。800070006000目5000型400030002000一累H发放款杂8图22006年与2007年贷款情况对比图数据来源于建设部厢站3以前年度购买国债情况截止2007年末全国购买国债余额为40576亿元，比上年来减少11429亿元，减少了2198，占住房公积金缴存余额的比例为422，比上年来减少239个百分点。其中，在交易所市场的国债余额为7398亿元，比2007年3月末减少2496亿元，减少2523。4以前年度项目贷款、单位贷款和挤占挪用资金回收情况截止2007年末全国住房公积金项目贷款、单位贷款和挤占挪用资金余额为1744亿元，占缴存余额的比例为018，比上年末减少了3341。主要是2002年国务院住房公积金管理条例修订前，发放的经济适用房和危旧房改造等项目贷款，2007年，全国共回收项目贷款、单位贷款和挤占挪用资金875亿元。5总体资金运用情况住房公积金使用率个人提取总额、个人贷款余额与购买国债余额之和占缴存总额的比例为7458，比上年末增长了253个百分点。2007年，住房公积金提取额、个人贷款发放额之和为401035亿元，超出同期缴存额46743亿元。6住房公积金运用率截止2007年未全国住房公积金个人贷款余额与购买国债余额之和占缴存余额的比例为5724，比上年末提高了196个百分点。住房公积金银行专户存款余额为410758亿元，扣除必要的备付资金后的沉淀资金为218655亿元。沉淀资金占缴存余额的比例为2276，比上年末下降了190个百分点。7增值收益分配及廉租房建设资金缴纳情况2007年全国业务收入为30089亿元，比上年增加7928亿元，增幅为3577。业务支出为20498亿元，比上年增加8527亿元，增幅为7123。增值收益为9961亿元，比上年减少229亿元，减幅为224。年末贷款风险准备金余额为23318亿元，占贷款余额的458，比上年降低了077个百分点。年末廉租住房补充资金总额为13003亿元，余额为5103亿元，累计向同级财政上缴城市廉租住房建设补充资金79亿元。二、我国住房公积金管理存在的问题从中国的国情看，我国居民收入差距不断凸显，中低收入群体规模大，随着人口生育高峰的到来，不仅房屋社会需求量显著提高，而且需求差异较大，这种潜在的需求能否变成具有实际消费能力离不开政策性住房金融体系的积极支持。同时，我国居民收入差距较大，造成住房需求的层次不同，必需要多层次的住房管理体系与之相适应。政策性住房金融业务的社会稳定职能与商业银行追求利益最大化经营理念存在本质差异，商业银行在实行股份制改革后这一点极为突出，在从事这一带有政治意义的业务时表现出一定的局限性，必须建立政策性金融机构来实现这一社会职能。结合本国国情，也借鉴国际的先进经验，应制定适合我国自身发展特点的住房保障体系。由于我国人口众多，在具体实施过程中还面临许多问题尚待捋顺，我国的住房保障体系仍在发展完善过程中。一我国住房立法层次低，配套法则不完备解决住房问题历来受到各国政府的高度重视，普遍制定了一套规范、严谨可行的住房法律体系，保证了住宅产业政策的贯彻和实施。美国早在20世纪30年代就颁布实施了住房法，主要是解决中低收入家庭的住房问题，后两次修改补充住房法，同时，又颁布实施了住房贷款法、住房再贷款法等法规，逐步完善了住房法律体系。新加坡60年代公布并实施了新加坡建屋与发展法令，通过立法确定了解决居民住房问题的大政方针，明确了政府发展住房的目标、方针、政策，确立了专门的法定机构行使政府房屋建设、分配和管理的职能，同时政府还颁布了许多相关的条例，为“居者有其屋”目标的实现提供了法律基石。而我国目前还没有一套明确的、系统的住房管理方面的大法出台，住房公积金管理条例至今也没有相应的实施细则及规范的管理制度，造成住房管理法律层次低。公积金管理中心在执行过程中只能按照商业银行相应的法律去参照执行，而对于个人住房贷款这种个人业务没有可以遵循的条款，住房公积金与一般的商业银行个人业务有着本质的区别，没有了法则的执行必然暴露出问题。二我国住房公积金现有的管理决策存在弊端住房公积金管理条例授权公积金管理委员会行使住房公积金管理的决策权，管理委员会应对住房公积金缴存人负责，决策要体现公积金缴存人的意志。住房公积金管理委员会的成员中，人民政府负责人和建设、财政、人民银行等有关部门负责人以及有关专家占13，工会代表和职工代表占13，单位代表占13。管理委员会设主任委员1人，由具有社会公信力的人士担任，经全体委员推举产生。管理委员会不是政府部门，也不是政府派出的议事协调机构，人民政府及有关部门以及其他单位和个人不得干涉管理委员会的决策。管理委员会要建立科学民主规范的会议制度，对于有关事项的决策要依照少数服从多数的原则实行表决制，经23委员同意后形成9书面决议，决不允许个别人决策代替委员会决策。管理委员会每季度至少召开一次会议，要有34以上委员出席，必要时可召开临时会议。公积金现有的管理体制决定了公积金壮大发展过程中存在多重弊端无法解决，导致公积金决策带有明显的导向性，法定决策机构住房公积金管理委员会无法发挥其应有的作用，公积金管理中心成为管理的实际决策者和执行者，具体表现为以下三方面1民主决策权变相成为政府主导由于住房公积金管理委员会无法脱离政府的职权范围，很多城市的管理委员会主任委员均由政府负责人担任，即分管的市长或副市长担任，分管负责人变更，主任委员则相应变更，多数成员均为政府相关部门的负责人，导致管理委员会无法摆脱政府无形的掌控。决策机构是公积金管理委员会的核心机构，核心部门的任何不良导向都将对公积金的未来发展起到决定性的作用，现有的管理模式就决定了公积金管理中心必将以政府的意志为导向去运作、去发展，不可能独立存在。同时，管理委员会日常的会议筹办和决策事项督办等工作，按规定可以由建设部门承担，不能由管理中心承担。很多城市均未落实此规定，部分城市已经发展到由管理中心完全承担管理委员会的文书制作、档案管理，甚至印鉴管理等日常工作，管理委员会已经形同虚设。这些问题的产生使公积金管理中心的决策行为极不正常，变相成为政府主导，逐步丧失决策过程的集体性、民主性，甚至变为政府的“钱袋子”。变管理委员会决策为由政府主导，由担任管理委员会主任委员的政府负责人直接签批。由此给公积金的发展带来的后果十分严重，随着主管领导的交替，新官不理旧账的问题时有发生，“政府决策”给公积金带来的损失也无法弥补。2法定决策机构管理委员会不能实施有效决策按照住房公积金管理条例规定，管理委员会应至少每季度召开一次会议，各地管理委员会基本不能按照规定每季度至少召开一次会议，这种状况已经远不能满足公积金存量不断增大，需要管理委员会决策事项日益增多的现状，由此转变为住房公积金管理中心成为决策机构。部分地区的住房公积金管理中心已经举行的会议不能完全满足四分之三以上的委员出席，表决时必须由全体委员三分之二多数通过的规定，完全变民主决策为政府决策，更有的管理中心基本上不召开会议，直接由管理中心自行决策。此外，公积金管理委员会多数委员均在政府等相关部门任职，其决策导向必然为政府所动，不能做到从广大人民群众的根本利益出发来考虑问题。一些地方政府和部门对于住房公积金性质的认识还不到位，仍然错误地认为公积金是政府或者部门资金，可以随意支配和使用。这些问题使管理委员会的很多法定职责，尤其是决策职责无法实现，听任公积金的管理在缺乏制约与监督的情况下为管理中心和政府所左右。湖南省郴州市住房公积金管理中心主任李树彪以公积金存款作为抵押担保从银行贷款7000余万元用于赌博挥霍，造成公积金损失。这充分说明了公积金管理过程中管理委员会的决策过程严重缺位，利用住房公积金到银行进行抵押属于非常特殊的业务，必须经管理委员会审核，而住房公积金管理中心的主任却能瞒天过海，造成巨额公积金存款面临损失，其后果是非常严重的，经济损失只是其中的一部分，由此造成10的人民群众对政府执政能力的质疑在较长一段时间内无法弥补，从全国各地不断暴露出的违法违纪案件不难看出总体情况可见一斑。3管理委员会决策落实机制存在内在矛盾住房公积金管理中心作为负责住房公积金管理运作的专职机构，定性是不以营利为目的独立的事业单位，直接隶属于政府，其编制、预算管理都接受政府的监管和约束；管理委员会决策落实机制存在内在矛盾，导致其很多审议审批职责难以履行。较为典型的是，在增值收益分配的审议方面管理中心的所有管理费必须由财政部门批准和拨付，一个单位的财权是核心，掌握这个核心就必然能够掌控这个单位的全部，管理中心必然趋同于当地政府及财政部门，挤占贷款风险准备金、廉租房建设补充资金的现象依然存在，管理委员会对增值收益分配方案的审议结果只能成为一纸空文。管理委员会设置与运行中存在的上述问题已经使其名存实亡，基本丧失集体民主决策机制。三现有的公积金管理制度严重缺失，存在诸多风险隐患我国的现有的公积金管理制度只做了宏观政策层面的规定，但在公积金具体管理过程中存在诸多实际问题需要捋顺，没有规矩不成方圆，由于公积金管理没有可以遵循的实施细则，导致住房公积金在实际操作过程中存在诸多隐患。1在公积金缴存方面住房公积金管理条例规定“职工和单位住房公积金的缴存比例均不得低于职工上一年度平均工资的5，有条件的城市，可以适当提高缴存比例“。2005年建设部、财政部、中国人民银行关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见中第规定“各市、区应结合当地经济、社会发展情况，统筹兼顾各方面承受能力，严格按照住房公积金管理条例规定程序，合理确定住房公积金缴存比例，单位和职工缴存比例不应低于5，原则上不高于12”及“缴存住房公积金的月工资基数，原则上不应超过职工工作所在设区城市统计部门公布的上一年度职工月平均工资的2倍或3倍，具体标准由各地根据实际情况确定。由于缴存基数及比例规定较为宽泛，导致少数单位和个人利用公积金税前缴存的有利条件使住房公积金成为避税的途径，少数个人利用各种名义将部分收入存入住房公积金账户，然后再巧立明目提现，住房公积金个人账户变相成为个人的第二个工资收入来源，不同行业、不同收入群体住房公积金缴存差距过大，相差悬殊，缴存公积金成为富人避税的天堂，穷人却享受不到公积金制度的优惠政策，严重影响社会公平，不利于创建和谐社会的发展。2005年，吉林省某市住房公积金人均年缴存额为4172元，一些企业或单位由于经济效益不好等原因，人均年缴存额仅为几百元，而住房公积金个人账户年缴存额最高达30余万元，差距如此悬殊的现象应引起关注。由于按国家或地方政府规定的比例缴存的住房公积金免征个人所得税，加之住房公积金管理中心具体执行不规范，住房公积金实际上成为了一些高收入人群的避税港。因此必须在归集缴存方面做到有章可循，细化缴存比例及基数的浮动范围，主管部门按照各地区的平均工资标准及发达程度建立统一的实施细则，各地区按照规定缴存范围具体执行，不允许在缴存上做文章。住房公积金管理条例未对住房公积金缴存最高限额做出明确规定，由此产生了住房公积金缴存额畸高畸低、有失公平的问题，进一步拉大了收入分配差距，造成了新的社会分配不公平，背离了住房公积金制度建立的初衷。因此要兼顾各方面承受能力，根据住房公积金基本保障的性质，各地应合理确定住房公积金缴存比例和缴存基数，必须严格执行财政部、国家税务总局关于住房公积金缴、交、征、免税的各项规定，制止利用多缴公积金变相逃避税收行为。2在公积金提取管理方面住房公积金管理条例中规定了六种情形可以提取公积金余额，但没有规定明确指定如何判断提取原因的真实性，上述六种形式具体需要哪些审批要件、需要几级审批，如何界定提取状态的真实性等就成为各地住房公积金管理中心面临的首要问题，各地区的住房公积金管理中心虽然都根据住房公积金管理条例制定了本地区的实施办法，但由于口径无法统一，各地管理中心制定的办法也五花八门、不尽相同。例如同一家庭在购买住房的过程中可否提取配偶的公积金，如何甄别是否为虚假的购房手续、如何判断提取人身份的真实性、可否利用公积金贷款购买第二套住房、在单位不缴存住房公积金的情况下可否个人补缴等一系列具体管理过程中暴露出来的细节问题无章可循，直接导致了管理中心在执行政策的过程中出现一些问题。鉴于从业人员的素质参差不齐，在具体执行审批的过程中更是无法做到严格把关，从而给少数人提供了从公积金账户套现的可乘之机，违规提取问题时有发生。必须从源头把关，在提取政策上划清界限，制定明确的提取范围及界定标准，制定明确的提取审批实施细则，各地区严格执行，这样既便于各地区在实际工作中规范操作，也便于监督检查，建议相关主管部门尽快出台实施细则，促进公积金中心的管理工作更加严谨细致。3在公积金贷款管理方面住房公积金管理条例规定“缴存住房公积金的职工，在购买、建造、翻建、大修自住住房时，可以向住房公积金管理中心申请住房公积金贷款”。公积金管理中心作为专业的资金运作机构，其职能等同于商业银行的个人业务部，对于公积金贷款没有具体的操作流程和质量控制办法，虽然各地区的住房公积金管理中心也都各自制定了贷款办法，但资本运营是一项十分专业十分系统的工作，住房公积金管理中心在贷款资产管理的具体操作过程中面临诸多细节无章可循如何对贷款申请人进行严格的资质审核、如何对房屋开发商的从业资质进行严格审核、如何办理有效担保、如何有效履行法律程序、由于担保失效等原因造成的损失如何弥补、如何对逾期贷款进行正规的清收将损失降低、如何甄别抵贷资产的优劣、抵贷资产的变现过程如何操作以及如何将坏账损失降低到最小等等，上述具体工作中面临的问题都在人为的随意处理，由此造成的后果十分严重。如果在放贷审核过程中不能明确鉴别贷款人的还款能力，将造成贷款资产质量下降发生逾期；逾期贷款不能及时催收，造成公积金管理中心资产质量下降；对于收回抵贷资产的变现能力及所有权不能明确鉴别，造成收回的12抵贷资产的产权不清无法变现；对于抵贷资产处雹变现不能严格按章办事，造成处置过程中损失严重，这些损失最后由公积金管理中心自行承担，其最终承担者还是缴存人。因此必须按照商业银行的资产管理标准制定全套严格的住房公积金贷款资产质量控制及管理办法，防范漏洞风险，做到每一步具体工作都能按照规章制度来操作，细化管理层次，确保住房公积金在运作中能够做到保值，努力实现增值。4财务管理制度不健全各地区住房公积金管理中心计提管理费用没有统一标准，部分管理中心管理费用过高，严重影响提取廉租房补充资金的提取和使用。根据财政部发住房公积金财务管理办法的通知的规定，住房公积金增值收益除国家另有规定外，应按下列顺序进行分配首先应提取住房公积金贷款风险准备金，住房公积金增值收益用于建立住房公积金贷款风险准备金的比例不得低于60；其次应计提公积金中心的管理费用，由中心测算提出年度管理费用，报本级财政部门批准后，从住房公积金增值收益中上交本级财政部门后下拨中心；最后再提取城市廉租住房建设补充资金，交当地财政部门用于廉租房建设。各地的住房公积金管理中心基本能够按照住房公积金管理条例的规定提足贷款风险准备金，由于管理中心留存自用的管理费用和廉租房建设补充资金没有硬性规定明确的提取比例，各地的管理中心基本都在保证本中心运行成本的基础上才能提取廉租房建设补充资金，或者根本不提取廉租房建设补充资金，只顾算自家的小算盘不考虑国家的大政方针，容易造成损失浪费，个别地区的人均管理费用水平高出当地党政机关平均管理费用很多，目前急需对公积金管理中心管理费用和廉租房建设补充资金的提取标准进一步细化，按照缴存余额或增值收益划分档次制定相应的提取比例，做到按章办事，规范管理。四我国住房公积金贷款现有的委托代理运作模式存在弊端深究住房公积金资金管理的本质，属于金融业个人业务的运作模式，吸收存款、放贷收息，虽然不以实现利益最大化为目标，但起码应确保资金的保值增值。我国目前的住房公积金贷款的具体操作模式是各地公积金管理中心将具体业务委托给当地银行办理或与银行联合办公，公积金管理中心负责审核记录，银行操作具体业务，公积金管理中心按照一定比例支付给银行手续费，归集手续费率一般按当年住房公积金归集额的05确定，贷款手续费率按不高于贷款利息收入的5确定。此种管理模式是按照住房公积金管理条例中规定的方式执行，但在具体执行过程中存在诸多风险和漏洞1公积金管理中心权利义务不对等按照中国人民银行颁布的贷款通则规定，受委托银行作为“受托人只收取手续费，不承担贷款风险“，因此，公积金管理中，B的贷款风险只能由中心承担。而公积金管理中心既非政府下属职能部门，亦非独立的金融机构，资产负债规模基本都不具备抵债偿还能力，也根本不具备承担经营风险和民事责任的资格，公积金管理中心所行使的权利和所承担的义务显然是不对等的。2公积金管理中心数据管理存在漏洞由于银行业务的特殊性，其电子数据中的个人信息属于涉密信息，银行的信息系统必须实现物理隔离，不能与公积金中心的管理系统进行联网实现数据共享，只能是人为的通过存储介质来传递电子数据，缴存及贷款的电子数据存在时间不同步及数据不对称等问题，导致公积金管理中心在管理上存在漏洞，公积金管理中心的数据管理存在隐患。3委托银行主观能动性差住房公积金每月的缴存和收贷业务量很大而且繁琐，给银行日常业务带来一定的压力，管理上也受到一定的冲击，受委托银行只能得到少量的手续费，主观上没有能动性，必然造成由银行代管的部分业务执行不到位或数据管理不严密，同时给公积金管理中心带来隐患。住房公积金贷款的放款本金来源是住房公积金存款，此种委托代理业务按照金融企业会计制度必须计入银行表外业务，对于银行来说贷款余额不能进入本行的资产负债表，与本行的贷款余额没有关系，势必导致银行不能按照本行贷款质量控制那样，对公积金贷款的资产质量严格管理、及时反映，容易导致公积金贷款发生逾期或不良，公积金管理中心对不良资产不能及时发现并处理，影响住房公积金中心的资产质量。五大量沉淀资金没有合理的创收渠道1991年颁布的住房公积金管理条例中规定为了实现公积金的保值增值，可以用于购买国债，但2004年建设部发布了建设部关于对使用公积金购买国债情况进行自查自纠的紧急通知，明确规定各地的住房公积金不允许在证券交易市场购买国债。建设部之所以紧急叫停公积金购买国债，是由于各地住房公积金管理中心都通过证券公司购买了大量国债，而证券公司由于行业监管不到位而出现违法行为，巨额国债被证券公司挪用或质押，公积金面临严重损失风险。截止2007年底全国购买国债余额为40576亿元，占住房公积金缴存余额比例为422，其中在交易所市场的国债余额为7398亿元，现有的公积金国债存量余额基本上是以前年度购买国债造成损失。从2004年紧急叫停后各地的管理中心基本上能遵守国家规定，但以前年度造成的损失仍然在账面体现，这也是由于多方面监管不利造成的。此规定颁布后，我国的住房公积金除自身放款收息之外没有任何增值渠道，住房公积金归集余额大量沉淀在委托银行，而且沉淀资金呈上升趋势见图3。截止2007年底，全国住房公积金扣除备付资金后的沉淀资金为1900余亿元，分散分布在全国341个城市的住房公积金管理中心。大量资金分散在各地的公积金管理中心，没有合理有效的创收渠道，虽然确保了住房公积金的保值目的，却不可能实现住房公积金的增值。受委托银行成了最终的受益者，利用大量住房公积金的资金放贷收息、实现收益，公积金成为商业银行赚钱的资本，而委托银行利用资金放款收息变相也由管理中14心承担银行的经营风险。40004000200010001000500图32006年至2007年公积金沉淀资金对比酬数据来源R建设部网站口2006年2007钎六各地公积金管理中心发展极不均衡鉴于我国目前各地区经济发展水平不均衡，房地产市场存在此类问题，经济发达城市的房地产业发展势头迅猛，而经济落后地区的房地产业发展缓慢，住房公积金贷款作为商业银行个人业务的衍生产物必然紧紧依附与当地的房地产大环境，经济发达地区的住房公积金发展趋势必然好于经济欠发达城市，由此造成的公积金发展不均衡在短时间内无法改变，截止2007年底，我国住房公积余发展呈现东南