关于农村土地保障功能的研究

本科毕业论文（设计）题目农村土地保障功能的替代性研究系部商贸系（部）专业市场营销年级2005级学号XXXXXXXXXXXXXX姓名XXX指导教师XXX（教授）XXX（助教）成绩2009年5月25日目目目目录录录录任任任任务务务务书书书书1文献综述文献综述文献综述文献综述2开题报告开题报告开题报告开题报告6正正正正文文文文8摘摘摘摘要要要要8引引引引言言言言8农村土地保障功能的内涵农村土地保障功能的内涵农村土地保障功能的内涵农村土地保障功能的内涵8农用地与建设用地的功能比较农用地与建设用地的功能比较农用地与建设用地的功能比较农用地与建设用地的功能比较9农村土地保障与城市社会保障的功能比较农村土地保障与城市社会保障的功能比较农村土地保障与城市社会保障的功能比较农村土地保障与城市社会保障的功能比较11农村土地保障功能替代的可行性分析农村土地保障功能替代的可行性分析农村土地保障功能替代的可行性分析农村土地保障功能替代的可行性分析13农村土地保障功能被替代应具备的条件农村土地保障功能被替代应具备的条件农村土地保障功能被替代应具备的条件农村土地保障功能被替代应具备的条件16结束语结束语结束语结束语18参考文献参考文献参考文献参考文献19致致致致谢谢谢谢20指导教师评阅表指导教师评阅表指导教师评阅表指导教师评阅表21交叉评阅表交叉评阅表交叉评阅表交叉评阅表22答辩记录表答辩记录表答辩记录表答辩记录表23XXX大学本科毕业论文大学本科毕业论文大学本科毕业论文大学本科毕业论文（设计设计设计设计）任务书任务书任务书任务书论文（设计）题目农村土地保障功能的替代性研究系别、专业商贸系（部）、市场营销学生姓名XXX学号XXXXXXXXXXXXXX指导教师姓名XXX（教授）XXX（助教）开题日期2008年11月9日论文论文论文论文（设计设计设计设计）的主要内容的主要内容的主要内容的主要内容（技术指标技术指标技术指标技术指标）与要求与要求与要求与要求主要内容通过对农用地和建设用地的土地功能、农村土地保障和城市社会保障的功能比较，和对农村土地保障功能替代的经济可行性、社会可行性和管理可行性分析，并在此基础上指出了替代农村土地保障功能应具备的基本条件。要求掌握如何收集资料的方法，具备基本的数据资料分析能力，掌握采用比较分析法的基本要领并独立完成毕业论文。进进进进度度度度安安安安排排排阅资料查阅资料查阅资料查阅资料，选题选题选题选题；200811开题开题开题开题；200811200901调查研究调查研究调查研究调查研究，收集资料收集资料收集资料收集资料，撰写论文初稿撰写论文初稿撰写论文初稿撰写论文初稿；200902200905继续调查继续调查继续调查继续调查，补充数据材料补充数据材料补充数据材料补充数据材料，修改论文并定稿修改论文并定稿修改论文并定稿修改论文并定稿文论文论文论文答辩答辩答辩答辩；系系系系（部部部部）意见意见意见意见年月日注1、任务书由指导老师填写。2、任务书必须在第七学期13周前下达给学生。文献综述关于农村土地保障功能的研究关于农村土地保障功能的研究关于农村土地保障功能的研究关于农村土地保障功能的研究XXXXXX大学XXX校区商贸系部，XXXXXX摘要摘要摘要摘要本文通过分析目前国内部分专家学者对农村土地保障功能研究的总体概况，梳理、总结了相关文献，以进一步开展农村土地保障功能的替代性研究。关键词关键词关键词关键词农村土地保障功能替代改革开放三十年以来，我国经济高速增长，人民生活水平不断提高，但与此同时，农民的保障缺乏问题一直未得到妥善解决。土地仍然是农村社会保障的重要形式，由于中国土地功能的发挥以保障功能为主，而外国土地以资本功能为主，基本上不发挥保障功能，所以笔者未检索到国外学术界关于土地保障功能的研究成果。国内的土地功能研究主要涉及以下几个方面1农村土地保障性质的鉴定农村土地保障性质的鉴定农村土地保障性质的鉴定农村土地保障性质的鉴定赵小军（2007）认为土地保障是社会保障的特殊形式。社会保障的义务主体可以是国家、集体和个人，土地保障中国家和集体提供土地，个人提供劳动力，土地的收益用于农民的医疗、养老，用以满足他们的基本生活需要，符合社会保障的构成要件。这种观点把土地保障认定为个体性保障，而非社会保障。部分学者通过对土地保障的责任主体、保障对象、保障内容及影响因素进行研究，认为土地的保障功能是国家均分土地政策的必然产物。1祝果毅（2003）对土地保障与社会保障的责任主体进行比较，认为土地保障是一种非正规的社会保障2。在土地保障的保障对象的认定上，徐琴（2003）认为土地的保障对象可以界定为当期拥有依靠土地收益保障自身生活权利的集体成员3。在土地保障的保障内容上，学者们普遍认为由于农村社会保障缺位，土地保障包含住房保障、养老保障、医疗保障、失业保障和最低生活保障等，而且土地的保障功能是与农村社会经济环境相容的。2农村土地保障在农村社会保障体系中的地位农村土地保障在农村社会保障体系中的地位农村土地保障在农村社会保障体系中的地位农村土地保障在农村社会保障体系中的地位张金玲（2008）认为以现金支付为基础的社会保险之所以无法大面积的在全国推广的根本原因在于中国农村目前很低的现金收入水平。我国农村居民收入的60以上用于食品、衣着和住房之类的生活必需品支出。在短期内建立起一种以个人付费为基础的社会保障制度是不现实的。面对农村庞大的人口，要政府承担全部或部分费用也是一件困难的事情。所以在建立农村养老保障过程中，一些学者认为任何离开土地保障来谈论建立农村社会保障体系都是不现实的。目前，农业产业化及经济结构调整尚未完成、土地依然是农民赖以生存的保障，提高农业的比较利益、创新土地流转制度、保障农民的土地利益、探索土地保障的创新以增强土地的社会保障能力，建立起以“土地承包权”为核心的农村社会保障制度是非常必要的。多数学者认为发展农民的社会保障时，必须把增强土地的养老保障能力，与发展土地外养老保障结合起来，积极实现养老方式的转变，由传统的家庭养老转变为家庭养老与社会养老并举。土地为农村社会保障提供某种条件，对土地保障的作用，即土地为农村社会保障提供某种条件所起的作用，决不能小视。构建适应市场经济的我国农村社会保障，继续重视土地保障的作用。土地保障只是我国农村社会保障制度建立过程中的一个过渡形式，不是真正意义上的社会保障，因而是不稳定的。以土地为中心的农村社会保障是一种非正规的保障，是一种不健全的保障，是一种落后的保障，是农民在社会保障缺位状态下被迫进行自我保障的反映。43农村土地保障功能的研究进展农村土地保障功能的研究进展农村土地保障功能的研究进展农村土地保障功能的研究进展蒲晓东（2002）认为在城乡二元经济结构条件下，政府在放权让利的家庭土地承包制的推行中，将所有农村人口的社会保障压力加载到了土地之上,使土地不单单承载了为城市工商业发展提供生产资料的功能，也将城市居民所享受的副食品与燃料供给、住宅供给、教育供给、就业供给、医疗供给、养老保险供给、劳动保护等社会保障制度承担起来了。这就造成了农业生产的双重困境人地关系紧张和工农差别，实施城镇化战略是走出双重困境的重要思路。5李南洁（2008）指出目前土地保障功能存在的问题，比如失地农民原土地的保障功能得不到延续，影响社会的稳定和城市化进程；农民工土地保障功能没有合理转化，土地规模经营难以实现；农业劳动者从土地获得的保障弱化，无法获得必要的社会保障。并提出了土地流转后土地保障功能存续的基本思路，即促进土地流转，设计合理的土地流转方式，通过土地流转的获利置换农民的社会保障，实现土地流转后土地保障功能的存续。6王文玲（2008）分析了我国土地保障功能的弱化状况，发现农民对土地的依赖程度降低，务农比较收益低，农村存在较严重的抛荒现象。得出土地的保障功能不稳定，难保农民基本生活的结论进而提出解决土地保障功能弱化的对策。从保护失地农民利益的角度应该切实抓好失地农民再就业工作；增加征地补偿内容，提高补偿标准；出台征地补偿分配条例，规范分配行为；改变补偿方式，健全保障制度。除此之外还要提高农民种粮的积极性和建立并完善农村社会保障制度。74农村土地保障制度面临的困境农村土地保障制度面临的困境农村土地保障制度面临的困境农村土地保障制度面临的困境黎翠梅（2007）认为土地保障功能的弱化使农村土地已无法承载农民对保障的需求,土地所赋予的保障功能给经济和社会的发展带来了一系列的负面影响,土地的保障功能影响了土地经营效率的提高，以土地基本生活保障功效为主的土地关系影响了农村剩余劳动力的转移。并提出要替代或创新土地保障制度8。张金玲（2008）总结认为土地作为农民的基本生活保障，对农村经济的发展具有阻碍作用，主要表现在土地规模效益低，不利于土地合理流转和合理配置；不利于农村社会保障体制的有效建立；不利于农村计划生育工作的开展9。樊小钢（2003）认为土地保障不利于土地资源利用效率的提高，不利于土地承包经营制度的稳定，不利于农村剩余劳动力的转移10。5土地保障功能的变革及替代性前瞻土地保障功能的变革及替代性前瞻土地保障功能的变革及替代性前瞻土地保障功能的变革及替代性前瞻学术界对土地保障功能的发展趋势有不同观点，张金玲（2008）总结了三种观点，第一种观点呼吁弱化土地的保障功能，统筹城乡社会保障；第二种观点主张把土地保障作为农村社会保障的核心；第三种观点主张稳定土地保障的同时，健全农村社会保障制度，构建农村社会保障体系。11基于以上三种观点，学者们提出的变革措施主要涉及三个方面，一方面加快土地市场化进程，促进农业结构调整，加快产业化经营，提高农业比较利益水平；建立农民合作组织和自我保护组织，节约交易成本。同时，加快农村劳动力转移和农村城市化水平，总体达到加强农地保障能力的目的。第二方面，加大对农村转移支付和农业基础设施建设投资的力度；在经济发达地区率先建立农民社会保障；鼓励“土地换保障”，注重加强农民的保障意识和强制性，主张社会保障立法，以达到加快农村社会保障建设的目的。第三方面，主张开征农村社会保障税，张惟璐（2006）认为中国目前社会保障的“现状”本身存在没有完全把占总人口比重最大并对社会保障需求更迫切的农民纳入该体系，因而存在很大缺陷，根据我国目前城乡居民收入状况，开征中国农村社会保障税是可行的12。裴苏英（2005）认为在农村开征社会保障税对于建立农村社会保障体系具有更加重要的意义，并在此基础上阐述了开征农村社会保障税对于完善我国农村社会保障体系的优势13。综上所述，国内学者对农村土地保障的研究比较深入和丰富，但还是存在不足之处。如虽然发现农村土地保障功能已经弱化，认识到农村土地保障面临的困境，但实际上还是主张将农村土地保障作为农民保障的主体，始终将目光局限在改善农村土地保障功能的问题上，很少对农村土地保障功能的替代性问题进行思考，这是目前研究的主要缺陷。本文着重于对农村土地保障功能的替代性问题进行分析和论证，以期明确指出替代农村土地保障功能应具备的基本条件。参考文献参考文献参考文献参考文献1赵小军对土地私有化之评判兼论农村土地的社会保障功能J河北法学2007（1）90942祝果毅试论我国农村社会保障的状况及其三大关系问题的处理J中共四川省委党校学报2003（1）71763徐琴农村土地的社会功能与失地农民的利益补偿J江海学刊2003（6）75804911张金玲中国农村土地保障的述评J特区经济2008（5）1811825蒲晓东农村土地功能弱化与城镇化J农业经济2002（5）36376李南洁农村土地流转后土地保障功能如何存续J乡镇经济2008（3）28317王文玲我国土地保障功能的弱化及解决对策J经营与管理2008（5）8108黎翠梅土地资本化与农村土地保障制度的创新J财经论丛2007（1）434710樊小钢土地的保障功能与农村社会保障制度创新J财经论丛2003（7）81212张惟璐中国开征农村社会保障税的可行性分析J湖北社会科学200610747713裴苏英我国农村开征社会保障税的必要性的探讨J黑龙江对外经贸2005108384XXX大学本科毕业论文（设计）开题报告论文题目农村土地保障功能的替代性研究系别专业商贸系（部）市场营销年级2005级开题日期2008年11月9日学号XXXXXXXXXXXXXX姓名XXX指导教师XXX（教授）XXX（助教）1课题研究意义课题研究意义课题研究意义课题研究意义通过对农用地和建设用地的土地功能、农村土地保障和城市社会保障的功能比较，和对农村土地保障功能替代的经济可行性、社会可行性和管理可行性分析，并在此基础上指出了替代农村土地保障功能应具备的基本条件。2研究内容研究内容研究内容研究内容1农村土地保障功能的内涵2农用地与建设用地的土地功能比较21承载功能22生产功能23仓储资源功能24景观功能25储蓄与增值资产功能3农村土地保障与城市社会保障的功能比较4农村土地保障功能替代的可行性分析41农村土地保障功能替代的经济可行性分析42农村土地保障功能替代的社会可行性分析43农村土地保障功能替代的管理可行性分析5农村土地保障功能被替代应具备的条件51解放思想、实事求是和与时俱进52国家和地方须有雄厚经济基础为支撑53社会保障制度的改革与完善是必要条件54政府须切实保护耕地，保证耕地占补平衡和粮食安全6结束语技术路线通过对农用地和建设用地的土地功能、农村土地保障和城市社会保障的功能比较对农村土地保障功能替代的经济可行性、社会可行性和管理可行性分析在此基础上明确指出了替代农村土地保障功能应具备的基本条件。研究方法文献研究法、实地调查法、定性分析法、比较分析法研究进度200809200810查阅资料，选题；200811开题；200811200901调查研究，收集资料，撰写论文初稿；200902200905继续调查，补充数据材料，修改论文并定稿；200905论文答辩；4导师意见导师意见导师意见导师意见指导教师（签名）年月日5系系系系（部部部部）意见意见意见意见系（盖章）年月日说明开题报告应在教师指导下由学生独立撰写。在毕业论文（毕业设计）开始二周内完成，交指导教师审阅，并接受学校和系检查。农村土地保障功能的替代性研究农村土地保障功能的替代性研究农村土地保障功能的替代性研究农村土地保障功能的替代性研究XXXXXX大学XXX校区商贸系部，XXXXXX摘要摘要摘要摘要本文通过对农用地和建设用地的土地功能、农村土地保障和城市社会保障的功能比较，和对农村土地保障功能替代的经济可行性、社会可行性和管理可行性分析，并在此基础上指出了替代农村土地保障功能应具备的基本条件。关键词关键词关键词关键词农村土地土地功能替代THESUBSTITUTERESEARCHOFRURALLANDSAFEGUARDFUNCTIONABSTRACTTHISPAPER,THELANDFUNCTIONBETWEENTHEAGRICULTURALLANDANDTHECONSTRUCTIONLANDWEREMADEACOMPARISON,ANDTHECOUNTRYSIDELANDSAFEGUARDFUNCTIONANDTHECITYSOCIALSECURITYFUNCTIONWERECOMPARED,ANDTHEECONOMICAL,SOCIALANDMANAGEMENTFEASIBILITIESOFSUBSTITUTINGTHERURALLANDSAFEGUARDFUNCTIONWEREANALYZEDANDBASEDONITTHEBASICCONDITIONTHATSUBSTITUTESTHECOUNTRYSIDELANDSAFEGUARDFUNCTIONWEREPUTFORWARDKEYWORDSRURALLANDLANDFUNCTIONSUBSTITUTE引言引言引言引言劳动是财富之父，土地是财富之母1；土地是人类生存和发展最重要的生产资料。但随着城市化进程的不断推进，如何破解“三农”困境，快速推动农村经济发展，促进农民增收，提高农民生活水平，缩小城乡差距，统筹城乡发展及构建和谐社会等重大社会课题都离不开土地问题，而土地问题的焦点都集中反映在农村土地问题。1农村土地保障功能的内涵农村土地保障功能的内涵农村土地保障功能的内涵农村土地保障功能的内涵众所周知，土地具有五个功能承载功能、生产功能、仓储资源功能、景观功能、储蓄与增值资产功能，农村土地保障功能是这五个基本功能的衍生功能。由于城乡二元经济结构和农村社会保障制度的缺位，使得农民缺乏其他形式的保障，农村土地对农民而言具有很强的物质保障功能，农村土地实际上负载了农民的住房、养老、失业、医疗等保障；除此之外，农村土地对农民还具有很强的心理保障功能，农民将土地视为最后的生存保证。近年出现的大批举家外出务工农民愿意撂荒家乡土地，也不愿意参与任何土地流转。即“离乡不离土”的现象正是农村土地心理保障功能的体现。2农用地与建设用地的土地功能比较农用地与建设用地的土地功能比较农用地与建设用地的土地功能比较农用地与建设用地的土地功能比较由于农用地和建设用地的属性有所不同，所以它们在土地的五个功能方面各有侧重，下面就将农用地和建设用地从五个功能进行分析与比较。21承载功能承载功能承载功能承载功能土地在非农业部门如建筑业、交通运输业、工业等作为地基、场地和操作基础发生作用，是人类修建的一切建筑物（住宅、厂房等）和构筑物（交通设施、工程管道等）的载体，为人类提供居住、休息、娱乐、工业生产的场所。居民点及交通、水利用地为土地承载功能的具体体现。2从利用方式上看，建设用地是利用土地的承载功能，建造建筑物和构筑物，作为人们的生活场所、操作空间和工程载体，以及堆放场地，主要用于第二、三产业的发展。农用地则主要用于第一产业发展，其承载功能弱于建设用地。22生产功能生产功能生产功能生产功能在土地的一定深度和高度内，附着许多滋生万物的生产能力，如土壤中含有各种营养物质以及水分、空气，还可以接受太阳照射的光、热等，这些是地球上一切生物生长、繁殖的基本条件。没有这些环境与条件及其功能，地球上的生物也就不能生长繁育，人类也就无法生存和发展。3土地具有生产功能，总体而言农用地的生产功能要强于建设用地。农用地是农业生产的主要生产资料，农用地与建设用地相比大多属于水土条件好、土壤肥力高的土地，可以生产出大量的农畜产品，能满足人们的生存需要。建设用地则不用于农业生产，它与土壤肥力没有关系，不利用土壤的生产功能。23仓储资源功能仓储资源功能仓储资源功能仓储资源功能矿产资源主要来自于地壳，是地壳中具有开采价值的物质如铜、铁、石油、煤、天然气等。这些矿产资源蕴含在地下，视土地为仓库。富含矿产资源的土地即工矿地不仅为矿产资源提供仓储场所，而且也为矿产资源的开采、加工和运输，以及矿产资源开采完毕以后的复垦利用建立特殊的土地利用方式。4可以看出，仓储资源功能明显的土地都属于建设用地中的工矿地范畴，并不属于农用地的范畴。所以建设用地的仓储资源功能较为明显，农用地仓储功能则表现得不明显。24景观功能景观功能景观功能景观功能景观意义上的土地是一种环境资源，风景旅游地就是土地景观功能得以发挥的土地利用方式，既没有在物质上利用土地，也没有在消耗意义上利用土地，具有景观功能的土地价值在于舒适性和美学价值5。优美、奇特、雄壮和险峻的自然景观一般处于农用地的范围内，名山大川也多是位于远离城市的农村。但是农用地景观功能的发挥离不开便捷交通的支持，道路交通建设则需要建设用地。所以建设用地虽然缺少天然的自然景观，自身景观功能也较弱，但是它可以为农用地最大程度发挥景观功能提供必要条件。总体而言，农用地的景观功能要强于建设用地。25储蓄与增值资产功能储蓄与增值资产功能储蓄与增值资产功能储蓄与增值资产功能农用地转变为建设用地后，建设用地发挥承载功能，主要用于第二、三产业的发展，资产保值增值的能力较高，土地储蓄与增值资产功能则以高水平发挥。而农用地如果不转变为建设用地，则主要发挥生产功能，主要用于第一产业的发展，资产保值增值能力相对较弱，土地储蓄与增值资产功能则以低水平发挥。而土地储蓄与增值资产功能可以从第一、二、三产业对GDP的贡献来考察，第一产业所占比重近年来呈不断下降趋势，第二产业和第三产业所占比重总体上呈不断上升趋势（如表2所示）。使用建设用地的第二、三产业对GDP的贡献要绝对大于使用农用地的第一产业。所以建设用地的储蓄与增值资产功能大大强于农用地。表2近几年GDP构成情况（20012006）TABLE2CONSTITUTIONSITUATIONOFGDPINRECENTYEARS20012006年份国内生产总值第一产业第二产业第三产业200110014445140520021001374484152003100128460412200410013446240420051001254754002006100117489394资料来源中国统计年鉴2007通过上述比较，可以得出结论，建设用地的承载功能、储蓄与增值资产功能强，其仓储资源功能突出，生产功能和景观功能则较弱。而农用地的生产功能和景观功能强，其仓储资源功能不突出，承载功能、储蓄与增值资产功能则较弱。如表3所示。表3农用地与建设用地的土地功能比较TABLE3ACOMPARISONOFLANDFUNCTIONBETWEENTHEAGRICULTURALLANDANDTHECONSTRUCTIONLAND比较点土地类型承载功能生产功能仓储资源功能景观功能储蓄与增值资产功能建设用地强弱明显弱强农用地弱强不明显强弱3农村土地保障与城市社会保障之功能比较农村土地保障与城市社会保障之功能比较农村土地保障与城市社会保障之功能比较农村土地保障与城市社会保障之功能比较农村土地保障与城市社会保障的功能有所不同，侧重点也不同。下面就将两者分别从覆盖面大小、公平性问题、保障水平的高低、监管水平的高低和农民信任程度的高低五个方面进行比较。31覆盖面的大小覆盖面的大小覆盖面的大小覆盖面的大小在覆盖面方面，农村土地保障比城市社会保障大。自建国以来，我国农村基本上实行的是集体劳动，报酬归集体所有，全部农民都有来自集体土地的保障。十一届三中全会后，为了提高经济效率，农村开始推行家庭联产承包责任制，把农村土地使用权束均分到户，土地保障覆盖全体农民。而城市社会保障的覆盖面则相对较小，应该承认，尽管我们多年以来做了很多努力，但社会保障的覆盖面还是太窄，到目前为止，享受社会养老保险的只有16亿人，纳入医疗保险体系的只有12亿人，而失业保险只能覆盖8000万人左右。也就是说，多数城镇职工未能享有社会保险，而广大农民则基本上被排斥在社会保障体系之外6。32公平性问题公平性问题公平性问题公平性问题在公平性方面，农村土地保障比城市社会保障更能彰显公平。我国农村土地是根据人口均分到户的，从土地资源的分配层次上，就追求公平。在一个村集体内，每个农户都能享有面积和肥力基本相同的土地资源，土地资源能为每个农户提供基本相同的保障。城市社会保障则由于覆盖面小，基本上只有少数城镇职工才能享受保障。这种情况造成了严重的社会不公平，并且已经成为社会长期稳定发展的隐患。733保障水平的高低保障水平的高低保障水平的高低保障水平的高低在保障水平方面，现阶段农村土地保障比城市社会保障低。我国农村土地资源的分配以追求公平为目标，将土地在村集体成员中进行平均分配，这是以损失效率为代价的。由于普遍实行村集体内部成员均分土地的制度模式，导致农地细碎化程度非常严重，农地难以实现规模经营，加上土地上积压过多农村剩余劳动力和土地产权不明晰的影响，导致农村土地收入水平低，农村土地对农民的保障水平低。城市社会保障包含社会保险、社会救助和社会优抚，尽管其覆盖面不及农村土地保障大，但其保障水平却比农村土地保障高。究其原因，我国城乡二元差距过大，城市社会经济发展水平普遍比农村高，使得城市社会保障具备强大的经济基础。加之我国长期以来在社会保障投入上“重城市、轻农村”，使得农村土地保障水平大大低于城市社会保障水平。34监管水平的高低监管水平的高低监管水平的高低监管水平的高低在监管水平方面，农村土地保障和城市社会保障都处于较低水平。由于农民自身法律意识非常淡薄和相关部门监管不到位，近年来，全国有大量的土地违法案件发生，且呈连年大幅递增趋势，农民的土地权益受到巨大损害，土地对农民的保障功能随之弱化。据资料显示，仅2006年，全国立案查处土地违法案件96133件，涉及土地面积84万公顷（其中耕地38万公顷），比上年上升1958。城市社会保障则由于相应的政府和社会保障部门承担多重角色，即同为监管者、委托人、投资人、资产管理者，导致监管不到位，监管水平较低。近年来发生的社会保障基金案件具有数量多、案值巨大的特点。如上海社保案中祝均一被诉挪用小城镇保险基金就达15856亿元；监管水平低还导致我国养老金空账问题非常严重，截至2005年底，国内养老金个人账户“空账”已达到约8000亿元，并以每年约1000亿元的规模迅速扩大。935农民信任程度的高低农民信任程度的高低农民信任程度的高低农民信任程度的高低在信任度方面，农民对农村土地保障要高于城市社会保障。根据笔者的随访调查，80的农民普遍认为无论经济形势如何变化，土地都可以为自己提供保障，农民将土地保障作为一种最安全的保障形式对待。农民有传统的守土心理，拥有土地后有一种天然的安全感，农民对土地保障有很高的信任度。由于城市社会保障资金的空账问题严重，监管水平低下，频发社保基金大案，导致农民的信任程度较低。根据笔者的调查，只有12的农民认为城市社会保障比农村土地保障更可靠。通过上述比较，可以得出以下结论，农村土地保障的覆盖面大，具备较好的公平性，农民对其的信任度也较高，但其保障水平和监管水平较低。城市社会保障的覆盖面小，公平性较差，监管水平低，农民的信任度也低，但其保障水平较高。如表4所示。表4农村土地保障与城市社会保障之功能比较TABLE4ACOMPARISONOFFUNCTIONBETWEENTHECOUNTRYSIDELANDSAFEGUARDANDTHECITYSOCIALSECURITY比较点保障类型覆盖面公平性保障水平监管水平信任程度农村土地保障大公平低低高城市社会保障小不公平高低低4农村土地保障功能替代的可行性分析农村土地保障功能替代的可行性分析农村土地保障功能替代的可行性分析农村土地保障功能替代的可行性分析土地作为一种特殊的生产要素，对促进整个经济社会的发展具有非常重要的作用。对农民而言，农村土地又具有社会保障功能，对农村土地的保障功能进行替代则需要从经济可行性、社会可行性、管理可行性三个方面进行分析与论证。41农村土地保障功能替代的经济可行性分析农村土地保障功能替代的经济可行性分析农村土地保障功能替代的经济可行性分析农村土地保障功能替代的经济可行性分析农村土地保障功能替代是否具有经济可行性，可以从农村土地保障水平高低的角度进行分析，如果农村土地保障水平高，对其进行替代就不具有经济可行性。反之如果农村土地保障水平低，对其进行替代就具有经济可行性。而农村土地对农民的保障水平高低，可以从土地收入的角度来考察。土地收入分为三个方面农民对土地的经营实现的经营性收入；农民对土地产权的拥有以实现的产权性收入；将农村劳动力作为生产要素，与土地相结合以实现的工资性收入；下面就从这三种收入的角度进行分析。411农民对土地的经营实现的经营性收入农民对土地的经营实现的经营性收入农民对土地的经营实现的经营性收入农民对土地的经营实现的经营性收入自2003年以来，全国农产品生产价格指数连续攀升，农产品生产成本连续上涨。（如表1所示）由于农业生产成本居高不下，加上中国加入WTO,国外对国内市场大量出口优质农产品，还有国内现行土地制度的制约，中国农业难以实现规模效应。这些因素共同造成国内单位农产品收益的下降，造成农民通过对土地的经营实现的经营性收入难以提高。表1中国农产品生产价格指数（20032006）TABLE1PRODUCTIONCOSTINDEXOFCHINESEAGRICULTURALPRODUCT20032006年份农产品生产价格指数20031044200411312005101420061012注1、上年1002、资料来源中国统计年鉴2007412农民对土地产权的拥有以实现的产权性收入农民对土地产权的拥有以实现的产权性收入农民对土地产权的拥有以实现的产权性收入农民对土地产权的拥有以实现的产权性收入根据科斯产权定理，如果产权不可以自由交易、交易费用不等于零、市场不是完全竞争的，则产权的初始界定、初始分配对资源的最优配置是非常重要的，也即在这三个条件下，产权的初始明晰是实现资源最优配置的重要条件。现阶段农村土地的所有权、处置权归集体所有，农民则只享有使用权、经营权、收益权、决策权。由于现行农村土地制度具有产权不明晰的特点，使得政府有机会垄断一级土地交易市场，造成土地在供给者（农民）和需求者（如开发商）之间的交易费用太大，政府就成了高昂的土地交易费用的直接受益者，乐意于大搞土地财政，以地生财。农民由于受政府垄断一级土地交易市场和高昂的土地交易费用的拖累，从土地得到的产权性收入占土地增值收益的比例非常之低。根据国务院发展研究中心农村经济研究部部长韩俊领导的课题组最近做的调查显示土地增值部分的收益分配，有2030留在乡以下，其中，农民的补偿款占510；城市政府拿走土地增值20到30；各类城市房地产公司、开发区、外商投资公司等等，拿走土地增值收益的大头，占40到50。10可以看出农民的产权性收入占土地增值收益的比例是非常低的，农民的土地权益收入被侵夺的状况很严重。413将农村劳动力与土地相结合以实现的工资将农村劳动力与土地相结合以实现的工资将农村劳动力与土地相结合以实现的工资将农村劳动力与土地相结合以实现的工资性收入性收入性收入性收入由于农业人口与耕地数量的矛盾，农村剩余劳动力的大量存在，凭借与土地的结合所产生的工资性收入是极为有限的。根据国家有关统计资料显示，近年来，我国农村劳动年龄人口总数已达5亿多人，农业劳动力在全国劳动力总量中的比重高达72，每个农业劳动力人均耕地仅029公顷，户均不足075公顷，同时由于城市建设用地、工业化用地和农民建房用地的扩大，使得耕地资源不断流失，人均经营耕地呈进一步减少的趋势。11这使得我国耕地细碎化状况非常严重，不利于农业实现规模经营，这将使将农村劳动力与土地结合所产生的工资性收入非常有限。由此可以看出，“经营性收入”、“产权性收入”和“工资性收入”都处于低水平，即农村土地对农民的保障处于低水平,对其进行替代具有可能性。42农村土地保障功能替代的社会可行性分析农村土地保障功能替代的社会可行性分析农村土地保障功能替代的社会可行性分析农村土地保障功能替代的社会可行性分析农村土地保障功能替代的社会可行性可以从是否有利于建设小康社会、和谐社会，是否有利于加快城市化进程、统筹城乡发展两个方面来进行考察。421对农村土地保障功能的替代对农村土地保障功能的替代对农村土地保障功能的替代对农村土地保障功能的替代，有利于建设和谐社会有利于建设和谐社会有利于建设和谐社会有利于建设和谐社会、小康社会小康社会小康社会小康社会建设和谐社会、小康社会是我国社会主义事业发展的目标。促进社会主义和谐社会建设，需要切实做好保持社会稳定的工作。但是随着经济的发展，农村土地的保障功能和社会稳定功能不断弱化已成为学界的共识，对其进行合理替代，将有助于提高对农民的保障水平，有助于社会稳定。小康社会的一个重要特征就是社会保障体系的完善与否及其水平高低，因为它直接影响居民能否安康度日、安居乐业。因此需要用城市社会保障对农村土地保障进行替代，这将有助于提高城市社会保障的覆盖率，有助于提高对农民的保障水平，可以推动社会保障体系的建设，完善社会保障体系。422对农村土地保障功能的替代对农村土地保障功能的替代对农村土地保障功能的替代对农村土地保障功能的替代，有利于加快城市化进程有利于加快城市化进程有利于加快城市化进程有利于加快城市化进程、统筹城乡发展统筹城乡发展统筹城乡发展统筹城乡发展城市化是社会经济发展的必然趋势，加快城市化进程、统筹城乡发展，需要加大土地流转和农村劳动力的转移力度。从“推拉理论”的角度来看，对农村土地保障功能的替代，使农村土地不再具备保障功能，这将有助于土地流转，进而使积压在土地上的农村剩余劳动力和农业人口得到释放，为农村剩余劳动力和农业人口的转移提供“推力”；农民参与土地流转，流转土地经营权后若变为市民，可以享受很有吸引力的市民待遇，比如高水平的城市社会保障，这为农村剩余劳动力和农业人口的转移提供“拉力”。根据中国土地勘测院副院长谢俊奇的调查，如果按全国所有的城镇用地现在的水平，按照115平方米计算，到2020年的城镇用地是92300平方公里。2020年比2003年增加32300平方公里，一年增加1900平方公里。如果进一步使用城市土地集约，降到人均110平方米来计算的话，到2020年城镇用地应该是88000平方公里，比2003年增加28300平方公里，也就是年均增加1660平方公里。12由此可见，随着城市化进程的加速，需要大量的建设用地供给，因此，如何协调好农用地与建设用地的关系，重新优化配置土地资源，更好地为加快城市化进程和统筹城乡发展服务具有十分重要的现实意义。43农村土地保障功能替代的管理可行性分析农村土地保障功能替代的管理可行性分析农村土地保障功能替代的管理可行性分析农村土地保障功能替代的管理可行性分析农村土地保障被城市社会保障替代，使农民享受水平相对较高的城市社会保障，其管理可行性问题可以从以下几个方面分析。首先从法律和制度供给层面来说，城市社会保障拥有经过长期实践检验的制度供给，上世纪90年代初以来，中国的社保制度既吸取了欧洲传统现收现付制的优点，又吸纳了拉丁美洲引入个人账户和新加坡中央公积金制的特点，开始将社会统筹与个人账户结合起来，即“统账结合”制度。从理论上讲可以将统筹的优势与账户的特点结合起来，既可增强个人的责任，以应对即将来临的老龄化，又可实行社会共济，以实现社会公平。13城市社会保障归属劳动和社会保障部门专门管理，法律和制度不断地发展健全，使城市社会保障不断规范化；其次从科技发展层面来说，城市社会保障已经发展多年，从事相关技术研究和管理的人员经验积累也比较丰富，具备将失地农民纳入城市社会保障体系需要的科学技术人才；再次从社会经济层面来说，农民转为非农民后，获得的保障水平与之前的土地保障水平相比较高，如果单从农民的经济利益追求而言，农民相对容易接受城市社会保障。我国长期以来在社会保障的投入上偏重于城市，有学者甚至提出城市社会保障已经出现“福利陷阱”，而且随着我国经济的不断发展，对城市社会保障的投入将会不断加大，城市社会保障覆盖率将会呈不断提高的趋势。最后从监督机制的层面来说，现在我国已经大范围地建立了专门的监督机构，2006年9月劳动和社会保障部关于进一步加强社会保险基金管理监督工作的通知指出，要建立健全社会保障监督委员会的工作制度。截至2006年11月份，全国已有27个省份成立了社会保障监督委员会14。虽然目前的社会保障监督还存在诸多问题，如体系不完整、层次不清、关系不畅、行政分割、松散无力、滞后失范等15。但与相对缺乏监督机制的农村土地保障相比还是具有一定的优越性。5农村土地保障功能被替代应具备的条件农村土地保障功能被替代应具备的条件农村土地保障功能被替代应具备的条件农村土地保障功能被替代应具备的条件现阶段，我国农村土地的保障水平较低，保障功能较弱，对其进行替代也具备一定的经济可行性、社会可行性、管理可行性。从土地功能的特殊性来看，要实现对农村土地保障功能的成功替代，进而促进土地流转，搞活农村土地市场，还要具备以下几个条件，并需要对其中一些条件进行改善。51解放思想解放思想解放思想解放思想、实事求是和与时俱进实事求是和与时俱进实事求是和与时俱进实事求是和与时俱进农村土地保障功能替代要求不断解放思想、实事求是和与时俱进，并能与社会文化风俗相容，这可以从两方面来进行考虑一方面，城市人民和政府对农民的态度亟待转变、思想亟待解放。由于农民从事大多是“脏、乱、重、累、差”的工作，城市人民思想观念还未转变，认为农民就是低素质的代言人，城市人民对农民存在心理歧视；政府对农民实质上也有诸多的歧视性条款，如户籍制度等；这些思想观念使得农民难以真正融入城市社会，出现离土不离乡的情况。所以城市人民和政府必须解放思想、转变态度，实事求是地认识到第一产业对第二、三产业和农民为城市化所作出的巨大贡献，从心理和物质上尊重农民及其利益；另一方面，农民自身态度的转变和思想的解放。改革开放以来，我国政府的廉洁度开始降低，腐败问题越来越严重，这点可以从研究腐败问题的权威非政府国际组织“透明国际”发布的2005全球腐败排行榜中得到印证，该权威榜单显示，中国的政府廉洁度居全球第78位，腐败问题比较严重，腐败程度高于日本、韩国、中国香港和中国台湾。加上城市社会保障体系存在的问题，大多数农民对城市社会保障的信任度较低，使得农民对未来的城市生活预期不高，农民的守土观念也就变得越发强烈，农民自然不愿意将自己唯一的既得利益“土地”拿出来置换为存在风险的“城市社会保障”，农村土地保障功能的替代寸步难移。所以政府必须加大反腐倡廉的力度，提高廉洁程度，进一步改革和完善城市社会保障体系，提高农民转变成“市民”后的生活质量，提高农民对政府的信任度，激发农民对城市未来生活的憧憬，而所有的这一切，都是建立在真正地实现城市中的“市民”和农民的思想观念的转变。52国家和地方须有雄厚经济基础为支撑国家和地方须有雄厚经济基础为支撑国家和地方须有雄厚经济基础为支撑国家和地方须有雄厚经济基础为支撑农村土地保障功能的替代需要国家和地方雄厚经济基础的强大支撑，没有强大的经济实力支撑，对农村土地的保障功能进行替代就具有盲目性，且容易滋生社会问题。对农村土地保障功能进行替代，需要高覆盖率的城市社会保障，以解决失地农民的社会保障问题。但目前我国城市社会保障的覆盖率较低，社保基金存在非常严重的空账问题，收支缺口也较大，加之我国人口老龄化的趋势，缺口还会进一步加大，国家和地方为此投入的补缺资金连年增加。因此现阶段可以考虑在经济实力较强的少数沿海地区，建立地方财政为主，国家财政为辅的资金体系，以提高城市社会保障的覆盖率，以保证城市社会保障具备对农村土地保障功能的替代能力。在经济实力较弱的大部分中西部地区，建立国家财政为主，地方财政为辅的资金体系，以加大对城市社会保障的支撑力度，逐步提高城市社会保障的覆盖率，才能使农村土地的保障功能得到合理有序的替代。53社会保障制度的改革与完善是必要条件社会保障制度的改革与完善是必要条件社会保障制度的改革与完善是必要条件社会保障制度的改革与完善是必要条件农村土地保障功能的替代必须与农民的住房、养老、失业、医疗保障等社会保障制度的改革与完善相挂钩。首先，改善住房保障可采取“宅基地保障换住房保障”方案，即用集中兴建新型农村社区或城镇住房替换农村宅基地的方案。按土地集中、城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的思路，农户通过土地流转将土地承包经营权集中，获得租金、薪金、股金收入，同时农户可退出其宅基地使用权，政府给予旧房拆迁补偿和购房补贴。16其次，改善养老保障需要转变农村现有的养老保障模式，即由“农村家庭养老模式”转变为“城市基本养老保险模式”。需加大对失地农民转变为市民后所需的基本养老保险的投入，加强对养老保险基金的监管，完善相关的法律法规体系，使养老保险基金的保值增值能得到法律制度的保障。第三，改善失业保障需解决好隐性失业问题。我国人地矛盾突出，农村隐性失业问题严重。农村土地保障功能被替代后，农村土地上沉积的农村剩余劳动力将被释放，隐性失业问题将转变为显性失业问题，将会影响社会安定团结。所以应采取各种措施促进农村剩余劳动力的转移，解决好隐性失业问题。第四，改善医疗保障问题需要投入的加大和资金运用的透明监督。我国农村普遍缺乏医疗保障，农民“看病难，看病贵”情况突出。因此应加大对农村医疗保障事业的投入，并透明监督资金的运用，保证农民能得到高水平的医疗保障。54政府须切实保护耕地政府须切实保护耕地政府须切实保护耕地政府须切实保护耕地，保证耕地占补平衡和粮食安全保证耕地占补平衡和粮食安全保证耕地占补平衡和粮食安全保证耕地占补平衡和粮食安全我国是一个人口大国，粮食安全问题在我国长期以来就是一个具有重大战略意义的问题。为了保证粮食安全，我国实行严格的耕地保护政策，执行基本农田保护制度。因为基本农田是耕地中的精华，是为实现粮食基本自给目标所设置的安全底线，是全国人民的“饭碗田”，“保命田”，基本农田数量的增减和质量的优劣，直接影响我国粮食生产能力17。所以农村土地保障功能必须切实保护