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69关于市场经济条件下政府职能转变的思考,69,关于,市场经济,条件下,政府职能,转变,思考
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本科毕业论文（设计）论文（设计）题目：关于市场经济条件下政府职能转变的思考学 院： 法 学 院 专 业： 政治学与行政学 班 级： 2004级 学 号： pb0404681013 学生姓名： 欧 天 婵 指导教师： 陈 正 发 2008 年 5 月 31 日贵州大学本科毕业论文（设计）诚信责任书本人郑重声明：本人所呈交的毕业论文（设计），是在导师的指导下独立进行研究所完成。毕业论文（设计）中凡引用他人已经发表或未发表的成果、数据、观点等，均已明确注明出处。特此声明。论文（设计）作者签名： 日 期： 贵州大学毕业论文（设计） 第 22 页目 录摘 要ABSTRACT引 言1一、关于政府职能的一般理论2（一）基本职能21.政治职能22.经济职能23.文化职能24.社会职能3（二）运行职能31.计划职能32.组织职能33.协调职能34.控制职能4（三）层次职能41.中央政府的职能42.地方政府的职能4二、市场经济条件下政府职能转变的动力6（一）组织动力6（二）文化动力6（三）政治动力7（四）体制动力7三、 市场经济条件下政府职能转变的基本内容 9（一）职能重心的转变91.由注重政治统治职能向社会管理职能转变92.由注重阶级斗争向注重经济建设职能转变9（二）职能方式的转变101.由运用行政手段为主转变为运用经济手段为主，经济手段、法律手段和必要的行政手段相结合 102.由微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理主 103.由重视计划、排斥市场转向把计划与市场有机地结合起来 11（三）职能关系的转变 111.外部关系的转变 112.内部关系的转变 14四、市场经济条件下政府职能转变的价值取向 16（一）实现“管制型政府”向“服务型政府”的转变 16（二）实现“无限责任”向“有限责任”的转变 16（三）实现“行政管理”向“公共管理”的转变17（四）实现“集权行政”向“分权行政”的转变17结论19参考文献20致谢21摘 要随着社会主义市场经济体制的建立和完善，它要求包括行政管理体制在内的整个上层建筑要与之相配套、相适应，要求政府职能结构随之调整与改变。这既是行政管理体制改革以及机构改革的核心问题，又是建立和完善社会主义市场经济体制的中心环节。在这样一个大背景下，许多新的社会团体应运而生，许多公民的思想也产生了变化，同时政治制度与经济体制都有了相应的完善。这些因素都在一定程度上促进了政府职能的转变。为了满足公民的需要、适应时代的新要求，政府在政治、经济、文化与社会各个方面都必须进行相应的转变，解决好党政不分、政企不分及政府工作效率不高等问题。从职能方式、职能中心与职能关系三个方面着手完成对政府职能的转变，以经济建设为中心，适应市场经济的发展与人民提出的新要求，并且按照新的价值取向转变政府职能，实现从“管制刑政府”向“服务型政府”、从“无限责任”向“有限责任”、从“行政管理”向“公共管理”、从“集权行政”向“分权行政”的转变，真正的建立起一个分权型政府、服务型政府。关键词：市场经济 政府职能 转变 大部制 服务型社会AbstractSince the socialist market economic system is established and to be perfect, it requires the total superstructure including the administrative management system to support and adapt to it. At the same time, it asked the Governments function and structure to be adjusted the change of it. This is not only the core issue of the administration organizational reform as well as the organization reform, but also is the central link to improve the socialist market economic system. In this situation, many social groups have been founded, and many citizens thought have had the change. Simultaneously the political system and economic system are beginning to Perfect. These factors have promoted the change of government functions to a certain extent. In order to meet the needs of citizens, meet the new demands of the times, the Government in the political, economic, cultural and social each aspect must carry on the corresponding changes. The same time, it also must solve the all question between the party and the government, the government and the enterprises and the question of the governments low efficiency. And according to the method, the center and the relations of the function to complete the change of the governments function. Take the economic development as the center and establish a decentralized and service government.Key words: Market economy; Government functions; change; most system; government services;引言党的十四大报告指出，如果不在政府职能的转变方面取得实质性的进步，改革难以深化，社会主义市场经济体制难以建立。我国原有的政府职能是在计划经济体制下形成的，政府管了许多不该管、管不了、管不好的事。而随着社会主义市场经济体制在我国的确立和发展，政府的行政环境发生了重大的变化，市场在资源配置中的作用日益增强。为了与之相适应，政府职能必须适时的改变。所谓政府职能转变，指的是政府随着社会发展的需要，对于政府在社会生活中的角色的重新定位，使政府在社会生活中的职责和作用发生了变更。政府职能能否随着经济体制的变化而加以转变，不仅决定着在市场经济条件下政府职能的设置是否合理，而且决定着政府能否通过对其自身的调整推动市场经济的发展。因此，市场经济与政府职能转变具有紧密的联系，在市场经济的视角下研究政府职能转变问题，有助于正确把握政府职能转变的必然性和合理性。一、关于政府职能的一般理论政府职能是一个整体，涉及到政府管理的方方面面，同时又是设置政府组织机构的最重要的依据。因此，应当从多角度对政府职能进行考察和分类。（一）基本职能1.政治职能政治职能是国家行政机关对国家的政治事务的管理，维护国家统治的一项基本职能，其核心在于维护和巩固国家政权。它包括保卫职能、专政职能和民主职能三个方面。1姜大谦.政府理论概要M.银川:宁夏人民出版社,2005.59.保卫职能对内主要体现为，通过国家强力机关运用法律法规和行政强力手段，打击一切破坏社会秩序和危害人民生命财产安全的犯罪人员，保卫人民的声明、财产安全。对外表现为抵御外来的侵略和破坏，保证和维护国家的主权和领土完整。专政职能表现为国家行政机关必须运用职能机关，防范和打击敌对势力和反社会分子，保障现代化建设事业的顺利进行。而民主职能主要体现为政府必须建立健全各种民主制度，加强民主政治建设，保障人民当家作主的权利，做到一切权力属于人民。2.经济职能经济职能是指国家行政机关主要通过经济、法律和行政手段，实现计划目标和政策目标，促进经济发展的一项职能。2夏书章主编.行政管理学M.广州:中山大学出版社,2005.42.政府工作的重点就在于发展社会生产力，建设高度的社会主义物质文明，发展经济。在社会主义市场经济条件下，市场对资源配置起着基础性作用，在社会经济活动中处于主导地位，政府的经济职能就只能是对市场调节不足的一种弥补。在我国，主要体现为：为市场经济提供制度基础，培育和健全市场机制；政府的资源配置；政府的调节；政府的稳定和政府的分配等。3.文化职能文化职能是指国家行政机关对全民的思想道德建设以及教育、科技、文化、卫生等方面的管理。政府要以“科学技术是第一生产力”的理论为指导，实施科教兴国战略，努力提高中华民族的科学文化水平，建设高度的社会主义精神文明。主要体现为：制定教育、科学文化和发展战略和规划，并具体指导实施；保障学术自由，为繁荣社会科学创造有利的环境；有领导有秩序的逐步开展教育、科学文化体制的改革，完善与文化事业有关的经济政策与法规；采取切实措施提高全民的思想道德水平，促进政治文明建设。4.社会职能我国行政管理的根本宗旨，是为人民服务，因此，搞好社会服务，改善人民生活是我国政府职能的一项重要职能。而社会服务主要是指政府为社会提供各种服务和搞好社会保障，由政府来发展社会公益福利事业，为社会提供某些无偿服务，搞好环境保护，合理利用资源、医疗卫生、城市规划、旅游娱乐以及建立健全养老保险制度和待业保险制度，逐步完善社会保障体系等。（二）运行职能1.计划职能计划职能就是决策职能，是行政管理过程中的首要职能，也是政府必须实施的重要职能。著名管理学者西蒙强调指出，管理就是决策，决策贯穿于管理过程的始终。无论组织、协调还是控制，都离不开决策。政府在进行管理时，首先必须对自身的行为活动提出目标和计划，做出决议、安排，为政府自身的运行指明方向。同时，政府还要对社会和经济的发展规定一个目标，并根据这以目标，制定计划。在制定计划时，必须充分考虑执行计划所需要的资金、技术、环境与劳动力素质等相应状况。只有在有了充分的计划下，政府职能才能成功的执行。2.组织职能为了实现既定的行政管理的目标和任务，政府要通过建立行政组织机构，确定人员，职位、职责和职权，协调相互关系，将组织内部的各个要素联结成一个有机的整体，使人、财、物得到最合理的使用，对已经决定的路线、方针、政策、纲领和计划加以具体实施。任何行政管理的目标和任务都是需要通过一定的组织结构和具体的指挥活动才能完成，否则计划也只能是空口说白话。因此，组织职能是一项极其重要的运行职能。3.协调职能政府的协调职能就是要协调好政府各部门之间、部门内部人与人之间、各种活动之间的内在联系。协调活动是行政管理过程中的重要环节，因为，只有政府为行政管理创造了一个良好的行政环境，人们才能够在其中协调的开展行政工作，实现既定目标。这种协调主要表现为协调行政组织之间、组织与个人之间、人员之间的关系；协调行政组织与其他组织以及人民群众之间的关系。政府通过自身的协调，及时调整各种紧张关系，避免事权冲突，保证政府机构的正常运行。4.控制职能控制职能就是依据行政管理计划标准，纠正计划执行中的偏差，对行政管理活动进行监督、检查并及时反馈，使管理活动按计划进行并取得预期效果。实现控制职能，基本前提就是要有计划和标准，要有健全的组织机构和得力的控制手段。控制职能贯穿于行政管理活动过程的全过程，为了有效地发挥控制职能，必须建立健全监督控制的组织系统，采取配套的、有效的控制手段，以保证行政管理目标和任务的顺利完成。（三）层次职能属地原则强调的是各级行政部门各其负责，各级政府都要负责任，都要充分调动起各地的行政资源，达到最高的行政效率。因此对于行政系统来说，按照属地原则来分类是极其重要的，政府职能可以分为中央政府的职能和地方政府的职能。1.中央政府的职能在我国行政系统中，国务院居于最高领导地位，它统一领导所属各部、委的工作，统一领导全国各级地方行政机关的工作。根据我国宪法规定，国务院共有18项职权，可以归结为六个方面：一、根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。二、向全国人民代表大会极其常务委员会提出议案。三、规定各部各委员会的任务和职责，统一领导各部和各委员会的工作，领导全国性的行政事务。四、统一领导全国各级地方行政机关的工作，规定中央和地方行政机关职权的划分。五、负责执行国民经济计划与国家预算，管理科学、教育、经济、文化、卫生等工作。六、任免行政人员权。1 中华人民共和国宪法.北京:法律出版社,2004.21.2.地方政府的职能地方政府职能又分为县级以上各级地方人民政府的职能和乡、镇一级人民政府的职能。其中，县级以上各级地方人民政府的职能包括：（1）执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级行政机关的决议和命令，规定行政措施，发布决议和命令；（2）领导和监督所属各工作部门和下级人民政府的工作；（3）执行经济计划和预算，管理本行政区域内经济文化建设、民政和公安等工作；（4）依法任免和奖惩国家行政机关工作人员；（5）保护公共财产，维护社会秩序，保障公民权利，保障少数民族的平等权利；（6）监督所属各部门和下级人民政府的工作；（7）办理上级国家行政机关交办的其他事项。1 中华人民共和国宪法.北京:法律出版社,2004.2527.乡、镇人民政府的职能分为：（1）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令。（2）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；（3）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（4）保护各种经济组织的合法权益；（5）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；（6）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；(7)办理上级人民政府交办的其他事项。二、市场经济条件下政府职能转变的动力政府职能转变是在社会各种因素下共同作用的结果，是一个自然发生的历史过程，是为了适应社会的发展、变化而产生的。作为一种正常的社会现象，它是有其特定的推动力的。其主要包括以下几个方面：（一）组织动力传统社会中的政府是一个集权的政府、封闭的政府、专制甚至是人治的政府，权力掌握在君主或者说是少数人手中，而社会中各种分散的社会团体受到其自身组织结构的限制，从而无力对君主或者政府的权力进行制衡。因此，在现代社会中，要使这些分散的社会团体向着现代化的组织结构发展，争取建立一个法制的、透明的、公开的政府。而随着市场经济的建立和发展，整个社会的资源加速流动和变换，在这样一个流动过程中，以血缘关系和地域为基础所建立起来的封闭性社会团体遭到了破坏，而以社会行业和职业为基础，以现代组织为核心的社会结构逐步形成。同样传统社会中的以等级地位和土地财产为基础的社会阶层差异由现代社会中的以名望和资本为基础的社会分层取代，经过整合的各个阶层又被不同的组织接纳，组成了新的社会组织。其中，政党和利益集团是最有势力、最为强大的社会组织。政党既是人民群众利益的代表，又是代表群众行使其权利的社会组织。在现代社会中，政党是推动政府正常运作的重要组织，同时又是控制政府行为侵犯公民权力和利益的有效工具。而利益集团虽然从力量上来说比政党要弱小得多，但是其代表了特定阶级的利益，其存在的广泛性和灵活性也可以对政府的行为起监督的作用。因此，在现代社会中的政党、利益集团等社会组织往往以其广泛的、无序的形式来影响政府行为极其决策，这就形成了促进政府职能转变的组织动力。1 姜大谦.政府理论概要M.宁夏:宁夏人民出版社,2005.94.（二）文化动力思想文化是一定的社会存在的反映，同时对社会存在也发挥着一定的反作用。在传统社会中，其特定的经济基础与社会环境造成了一种以王权为中心，以社会等级观念为特征的传统文化。这种文化使人们在心理上表现为一种强烈的依赖心理，盲从、封建成为了一种普遍的群体心态。2 沈亚平,王骚主编.社会转型与行政发展M.天津:南开大学出版社,2005.78.而在市场经济建立以后，人们受到了外来思想的影响，开始追求以自由、平等、民主为中心的现代文化。人们开始意识到政府的职责不仅在于保护人民的安全和利益，还在于尊重人民的自由，在于为人民提供服务上面。在这样一种文化背景下，发生在社会个体和政府之间的文化更新就为政府职能的转变提供了强大的动力。市场经济造就了新型的个体自主概念，人们不断地要求政府拓展其自由发展的空间，强烈的要求政府调整其权力作用的对象和职责所涉及的范围，要求政府以转变职能的方式来处理国家与社会、公民与政府之间的关系。从这一角度来讲，传统社会以阶级统治为政府职能结构的重心转移为现代社会以社会管理和公共服务为重心是社会文化对行政文化的深深影响，是文化在政府行为的价值反映。因此，文化也是政府职能转变的动力。（三）政治动力在非市场经济社会中，由于分工不发达，人们分散的进行生产并自给自足，无法使社会形成一个联结在一起的整体。因此，社会的秩序无法依靠经济的力量，而只能靠政治强力来进行整合，从而也形成了以王权为中心的、专制的传统君主专制制度。从政治角度来看，从这样一种传统的政治制度过渡到现代的代议制民主政治制度，为公民实现民主提供了条件，同时也为政府职能重心的转移提供了重要的政治推动力。在现代社会中，代议民主制排斥了社会的等级制、排斥了以王权为中心，坚持以人民民主为基础。虽然公民并不能通过代议制直接地、完全地控制政府行为及其取向，但是却对政府行为形成了一定的监督。公民通过让渡自己的某些权利给信任的人代其行政，使得国家和政府控制社会和公民的能量受到遏制，也使得政府的决策更加具有科学性、民主性。因此，现代社会的代议民主制是使公民社会健康成长的一种体制。也就是说，只有先改革政治体制、不断的完善代议民主制、扩大公民参政议政、普选等权利，才能进行政府职能转变。所以说，代议民主制的建立及完善是政府职能转变的强大政治推动力。（四）体制动力无论是组织动力、文化动力还是政治动力，要真正促进我国政府在市场经济条件下的职能转变、促进我国国家与社会、政府与公民合理关系的成长，都必须要把其纳入到有序地、合理的体制中来，否则，一切都只能是空口说白话，这些动力也都会消失在这样一种无体制的状态中，严重的甚至会成为社会发展、政府职能转变的阻力。而要使组织、文化和政治这些动力体制化，就必须根据社会各领域互动发展的趋势和规律确定其发展目标，完善其功能并规范其关系，理顺它们之间的各种关系，并从法制的角度对其进行规范化，真正建立起符合各自规律的发展体制及其有利于自我发展、自我约束的、有效的、可行的体制。虽然这些体制主要是由政府来进行构建，但是一旦建立，就会形成一种纪律，也会对政府本身的行为及取向起到自我约束的作用。随着市场经济、政治和文化的发展，公民在社会中的作用越来越明显，在构建这些机制中的作用也越来越突出。一旦这些动力都体制化了，它们不仅可以成为政府控制社会和公民的有效力量，也将成为约束政府行为合法化的重要能量。因此，将各种动力体制化是有利于社会发展和市场经济的完善的，同时也是促进政府职能转变的巨大动力。三、市场经济条件下政府职能转变的内容在传统的计划经济体制下，政企不分、排斥市场的机制和作用，各级政府以全能政府的思想来定位自己，管了许多不该管、管不了、管不好的事，导致了经济停滞不前等许多问题。社会主义市场经济体制的建立和发展要求我们重新审视政府的地位和作用，重新定位政府在市场经济中的角色。只有进行政府职能转变，才能够形成真正的市场经济体制，才能真正的推动经济持续、快速、协调、健康的发展。（一）职能重心的转变1.由注重政治统治职能向社会管理职能转变在传统的计划经济体制条件下，整个社会的生产都必须要按照国家的计划来进行，根据政府对市场的需求来进行估算，从而制定目标，定出生产计划。在这样一种社会环境中，政府扮演的是一个全能政府、强力政府的角色。同时也由于经济的不发达，社会秩序无法靠经济或者社会道德的力量来维持，因此，政府的政治活动就获得了显著的中心地位。而在这样的社会结构下，政府的主要职能就集中在政治统治或政治领导上面，社会的公共管理职能只是从属于政治活动的一种补充。但是随着社会与经济的的发展和国家的日渐稳定，人们对政府社会管理的职能的要求更加迫切。特别是实行市场经济后，经济高速发展，任何个体都离不开社会，并结成了一个整体，分工合作与交换造就了经济活动可以起到社会整合功能，无论是经济活动还是人际关系都实现了高度的社会化。人民对政府的要求就不仅仅是保护人们的安全和利益，还要求政府给予人民更多的自由，对人民的权利进行保障。在我国，1978年中国共产党召开的十一届三中全会就提出了，政府职能应当由以政治统治为主转变为以社会管理为主。只有这样，我国的社会主义现代化建设事业才能开创心的局面，政府职能转变才能取得成功。2.由注重阶级斗争向注重经济建设职能转变在新中国成立后的近30年里，我国政府一直都注重阶级斗争，轻经济建设，形成了一条“以阶级斗争为纲”的错误路线。1956年在我国完成了社会主义的基本改造之后，政府职能的重心就应该转移到经济建设中来，但是由于极左思潮和对某些对马克思主义关于社会主义的理论理解的误差和错误的应用，造成了我国政府一直以注重阶级斗争为主的状况。但是在社会主义市场经济开始实行后，我国已经进入社会主义初级阶段，同时经济也开始进入了高速发展的时期，国内国外的环境都相当的和平。在这样一种背景下，国家的主要任务不再是注重阶级斗争，而应该是集中所有力量发展经济，搞好经济建设，为我国的社会主义建设铺路搭桥。中国共产党在十一届三中全会上明确提出了把党和国家的工作重心转移到经济建设的轨道上来。也正是在这一正确路线的指导下，各级政府都坚持以经济建设为中心，实现了我国政府职能重心的转变。（二）职能方式的转变1由运用行政手段为主转变为运用经济手段为主，经济手段、法律手段和必要的行政手段相结合所谓的经济手段，指的是政府按照客观经济规律的要求，运用价格、财政、税收、信贷、工资、利润等经济杠杆，来组织、调节和影响经济活动，实现经济管理的任务。1夏书章主编.行政管理学M.广州:中山大学出版社,2005.51.政府的经济手段是现代政府进行管理的重要职能。运用经济手段进行管理是基于自由竞争制度存在的根本性缺陷，而从改良市场经济的角度出发的。实践证明，运用经济手段可以增强企业的自主权，使其从政府的计划中走出来，从而最有效的发挥其物力、财力和人力。市场经济在一定意义上是法制经济，社会主义市场经济体制的建立和完善必须依靠完备的法律来规范和保障，因此，法律手段既是调节市场经济的重要手段之一，又是市场经济的保障手段。当然，在市场经济条件下，市场本身也是会出现问题的，光靠市场来进行调节是不够的，市场也还需要政府适当的干预。政府对市场进行必要的行政干预，积极推进依法行政，有利于推进政府职能的合理转变，有利于推进国民经济的市场化进程。2.由微观管理、直接管理为主转向宏观管理、间接管理为主计划经济下的政府是一个无所不管、无时不管的全能政府。政府的经济行为主要表现为在微观领域对企业的生产活动进行直接的控制和指挥。在这种情况下，政府既要根据市场需求对企业实行统一的计划，又要负责产品的销售及企业的效益。这样就造成了政府职能的冗繁，也影响了企业和职工的积极性，造成企业效益不高，经济发展缓慢的现象。要适应社会主义市场经济体制的发展要求，政府就必须减少其对企业的过多管制、减少其直接管理的职能，对企业采取指令性的指导手段。实现政企真正的分离，还予企业自主权，使企业在市场的导向下自主经营、自负盈亏、自我发展，根据自己的意志去追求自我利益的最大化。同时，针对“市场失灵”等市场固有的缺陷，建立和完善政府的宏观管理体制为企业提供信息服务，改变其原有的政府运作方式和习惯，在产业结构调整中发挥好为企业服务的功能，推进我国市场经济的发展。3.由重视计划、排斥市场转向把计划与市场有机地结合起来过去的传统观念把计划经济与社会主义等同起来，同时又把市场经济与资本主义相等同，认为市场经济是与社会主义相对立的。因此，在这样一种传统观念的影响下，我们建立起了与苏联相同的高度集中的计划经济体制，将市场经济长期的排斥在社会主义大门之外，过度的依靠政府计划而忽略了市场本身所具有的调节能力使社会主义经济的发展遇到了很大的阻力。也正是如此，我国的生产力没有得到其应有的发展。因此，政府必须不断的进行改革以调整政府作为计划者的固有的局限性，才可以适应不断变化了的经济形势，增强政府宏观行政能力。而在市场经济条件下，邓小平总结了我国只搞计划、排斥市场的教训，提出了关于社会主义市场经济的理论，认为计划和市场都是经济手段，只有将计划和市场有机地结合起来，才更能解放生产力、加速经济的发展。这一科学论断为我国政府职能的转变指明了方向，使人们摆脱了传统观念的束缚，意识到了在市场经济条件下，市场才是资源配置的基础。（三）职能关系的转变在政府职能结构中，职能关系指的是不同的管理职能该由谁来行使以及其职责权限的划分。在计划经济体制下的我国政府存在着机构臃肿、人浮于事、不讲效率等问题，这都与政府职能关系不清有着密切的联系。因此，政府职能关系的转变是政府职能转变的关键环节，必须对其加以重视。1.外部关系的转变（1）政府与政党之间关系的转变在我国，党政不分是长期以来我国政治体制中存在的重要问题，也就是说在政府行使行政职能时，政党在很多实际的操作中居于政府之上，处于领导地位，是中国共产党领导政府行政。在传统的计划经济体制条件下，经济的发展程度很低，市场根本就没有起到其应发挥的作用。整个社会的调节最主要的就是靠政府的强力来进行，但是政府与执政党关系的划分不明，导致了部门权力之间的相互制约的严重削弱、行政工作效率低下、政府工作人员腐败等诸多问题。在市场经济建立以后，经济高速发展，特别是中国加入WTO以后，面对着强大的竞争，政府如果不调整好与政党之间的关系，中国的经济将会受到极大的负面影响。在这样的背景下，应明确认识到政府是社会管理机构，而政党是社会组织，二者之间应有明确的界限，政府与政党必须分开，明确其各自的职能。政党在国家的作用就应主要体现在制定党的路线、方针、政策和纲领等，为国家今后的工作提供一个方向，而政府主要应依法行政，做好行政工作，提高工作效率，促进市场经济的发展（2）政府与企业之间关系的转变在传统的计划经济条件下，政府在社会中处于主导地位，对企业的生产、销量、效益等各方面都进行统一的计划安排，企业自主权少。这样导致了政府管理经济和社会事务的部门特别臃肿，管理队伍特别庞大，同时企业的效益也不高。实践证明，政企不分是会阻碍我国经济的发展的。因此，在市场经济条件下，在转变我国政府职能关系中，理顺政企关系是一个十分重要的方面。市场经济完全不同于过去的计划经济，过去政府包揽了经济活动的许多事情，直接插手企业的具体事务，而今，市场经济中市场占据着主导地位，政府职能转变的关键之点就在于政企分开，否则政府职能转变就是空谈。其主要原则是权力下放，政企分开。而将政企分开的主要途径就是：一是将所有权和经营权分开。这要求政府将生产经营权交还给企业，调动企业的积极性。二是把政府的国有资产所有者职能与政府的经济管理职能分开，理顺产权关系。政府通过宏观管理调控政策，运用经济、法律和必要的行政手段，管理国民经济、调控社会经济活动。而企业自主生产，成为独立的市场经济主体。三是把国家的管理经济的职能与企业的经营职能分开。政府对企业进行授权经营，分工监督，同时也要运用法律手段和一些必要的行政手段进行调节。（3）政府与市场之间关系的转变在非市场经济社会中，政府出于强势的中心地位，政府通过计划对市场进行直接的指挥和控制，过分的政府干预使经济失去了效率和活力，而市场对政府也产生了很大的依附性。在这样一种运行机制下就出现了许许多多的问题，如供大于求、供不应求、市场活力不够等。但是，同时，完全自由放任的市场经济也不能实现经济的良好运行，因为，市场本身也是具有缺陷的，其具有自发性、盲目性、滞后性等特点，而且完全的市场调节会造成很多行业的垄断，甚至可能发生市场失灵的现象。因此，在市场经济体制建立后，我们应当充分的认识到，政府与市场是现代经济中的两个关键要素，市场经济的运行不能没有政府的干预，也不能没有市场的调节。正如美国经济学家萨缪尔森所说：“市场和政府这两个部分都是必不可缺的。没有政府和没有市场的经济都是一个巴掌拍不响的经济。”1美萨缪尔森,高鸿业译.经济学M.北京:中国发展出版社,1992.87.从现代市场经济发展的轨迹来看，其二者的关系应由以前的政府直接干预为主，转变为让市场发挥资源配置主体的作用，市场机制能够解决的就让市场解决，而政府则根据经济运行的要求，不断调整自身的结构、功能，在以市场起主体作用的基础上对市场无法解决的事项进行宏观调控管理。但这绝不是政府取代或取消市场机制本身在经济生活中的基础性作用，而是实现政府引导市场，市场调节企业的重要手段，使市场充分发挥其基础作用，整个社会建立起具有竞争性的市场体系。（4）政府与社会之间关系的转变在传统的计划经济体制下，整个社会是一个高度统合的政治管制社会，社会的很多事务和工作都集中在政府身上，政府直接面对社会直接从事大量的微观管理活动，而社会也对政府有着极大的依附性，这样就造成了政府机构冗繁、人员恶性膨胀等问题。按照马克思主义的观点，政府产生于社会，政府的权力也来源于社会，而社会又反作用于政府，对政府形成一定的监督。但是在计划经济体制下的社会，并没有形成一种有效的监督机制使社会可以有足够的能力去监督和对抗政府，维护自身的合法权益。随着市场经济的发展，我国强政府弱社会的局面将被打破，社会的管理职能将大大的增加。社会主义市场经济体制要求政府从管理范围、管理方式、管理方法上进行改变，将政府的部分权力过渡给社会，让社会自行管理，而政府主要是为社会提供公共产品，为社会服务。中共在十七大上提出的恰好体现了这一点，党的十七大报告在论述“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”时，提出“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”，这个思路对当前深化我国政府职能转变，拓展政府宏观调控职能，促进市场经济发展有着重要的指导意义。大部制所体现的意思是“组织规模大，职能范围广”，也就可以概括为更强调政府的宏观调控职能，减少政府对微观经济运行的干预。我国现行的行政管理体制是从计划经济时代流传下来的，明显存在机构设置过细、政府对经济运行管理太过微观、具体的问题，而市场经济条件下，政府对经济运行的管理则应该以公共服务、宏观调控和市场监管为主，机构设置宜粗不宜细。这次国务院的大部制，通过重新整合一些部门，缩小部门的数量，将重点由行政管理转为公共服务，充分下放权力，能由社会组织管理的事务应交给社会组织，政府不应该包揽，同时强调各部门做好宏观调控，不必对事物管得过细，将部分权力下放给社会，就是政府职能转变的重要体现。因此，政府对社会的管理要进行以下转变：一是从管理范围上，改变由政府包揽一切社会事务的做法，向社会提供“公共产品”。二是在管理方式上，由“强政府，弱社会”转变为“强社会，弱政府”。三是在管理方法上，从传统的行政方法为主转变为以间接的法律方法为主。只有这样，政府才能还权于社会，确立政府与社会的良性互动关系，最终形成政府与社会的共同治理结构。2.内部关系的转变（1）从纵向来看，理顺中央与地方、上级与下级政府之间的职能关系在我国，处理好中央与地方、上级与下级政府之间的职能关系一直都是政府职能转变的一个重要问题。在传统体制下，权力过度的集中在中央、上级政府，形成了头重脚轻的倒金字塔式的职能结构体系，地方政府和下级政府拿到的仅有的少许权力很多时候都是临时性的、不稳固的、缺乏法律的保证，其积极性难以发挥。而中央政府既管宏观又管微观，既管行业又管企业，职能混乱且没有中间环节进行调节，造成了“一管就死，一死就放，一放就乱”的局面。因此，为了确保市场经济体制的顺利发展，必须对我国中央与上级和地方与下级政府的相互关系做出合理的调整，明确界定二者的权力界限。中央政府代表着整个国家的利益，对整个国家进行宏观调控，而地方政府除了代表国家利益外，还代表着地方的利益。因此，在调整二者的关系上就必须在合力划分事权、财权的基础上做到各级政府之间的合理分权，从 事权的划分来看，中央政府的任务主要是对宏观经济进行调控，主要是国防外交、国际援助及国内的公益事业如：教育、科研、社会福利和社会保障等，同时也要用经济手段调整地区间的经济结构合产业结构。而地方政府主要负责社会公益事业，负责地方行政管理、法制建设和维护地方社会治安，协调本地区内经济的发展。同时还要建立健全与事权相匹配的财税体制，大宗收入的税种一般都由中央统管，而地方税种主要是收入弹性较小的销售税和财产税。在处理中央与地方财权的关系上，应通过中央财政集中大部分收入，并对地方财政采取税收返还和补贴来实现中央财政的宏观调控。因此，在处理中央政府与地方政府、上级政府与下级政府的关系时，要明确各级政府的职责权限，对属于地方政府职权范围内的事项要给予地方更大的自主权，将中央、上级过于集中的部分权力下放到地方上，并且中央要给予政策和资金支持，减少部门直接插手干预的现象，做到“权、责、利”相一致，让地方可以发挥其积极性，因地制宜、发挥最大效能。同时地方也要维护中央和上级做出的决策，防止地方割据，在发挥好国家宏观调控职能的同时，又保证地方的利益。只有协调好中央、上级与地方、下级政府之间的关系，才能使中央政府与地方政府充分发挥其积极性、最大力度的推进市场经济的发展，成功完成政府职能的转变。（2）从横向来看，理顺政府内部各职能部门之间的关系、理顺同级各地方政府之间的关系在传统的计划经济体制下，政府的行政机构臃肿，政府职能交叉，行政指令紊乱，严重阻碍了我国行政工作的开展和经济的发展。因此，对政府各部门及各同级政府进行职能理解和职能分析，是当代各国政府的一项十分重要的工作。只有做好这一分析，才能明确政府及其各职能部门之间职责权限，进行正确的分工，建立起严格的工作责任制和岗位责任制。市场经济的建立和发展，要求同级各地方政府根据其本身的差异性和变动性实施职能，同时也要求各职能部门依法行政，按照其管理权限进行管理。特别是在加入WTO以后，中国面临着巨大的挑战，同时也有了前所未有的发展机遇。中国能否在激烈的竞争中成功，能否抓住机遇，都要靠政府的正确决策。因此，政府必须要提高应对能力，加强对外经济的管理，提高工作人员素质，进一步健全宏观调控体系，强化监督和监管体系，减少各部门对经济领域的行政垄断和干预。同时，政府各部门之间的管理也不能出现权力的空缺，要充分发挥好私有企业和非政府性组织等社会团体在中间的作用，最大限度地促进经济发展。四、市场经济条件下政府职能转变的价值取向从我国的实际情况来看，我国国内外环境都已稳定，已经不需要政府再处于主体地位对社会进行全面的管理，也不需要政府采取强制性的手段来进行控制。相反，在市场经济条件下，人民对政府提出了新的要求，新的形势要求政府为社会提供公共服务，将权力还给人民，给与人民和企业更多的自由。（一）实现“管制型政府”向“服务型政府”的转变所谓的“管制型政府”，主要是指的在计划经济体制时代，强调一切从管制出发，强调的是一种管理、管制，强调的是公民对政府的服从、下级对上级的服从的以管制为主的政府运行模式。而“服务型社会”是市场经济的发展所要求建立的一种新型政府，它要求政府担负起服务公民、服务社会的责任。服务型政府坚持公民本位、社会本位，政府只有有效地提供了公共服务才能获得自身存在的合法性。我国经济要得到发展，关键就在于政府把原有的以对社会和市场的管制为主的管制职能转到以市场为基础，政府为市场主体服务和创造良好的发展环境上来。中国共产党的十六大提出：“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。”“要完善政府社会管理和公共服务职能，为全面建设小康社会提供强有力的体制保障。”这是我国在面对新的国内外形势下提出的新的发展观。这样一种发展观很明确的提出了政府的职能趋向是应该由管制职能向服务职能转变，同时也说明了随着市场经济的快速发展和改革开放的不断深入，人民群众对物质文化生活的需求日益提高，并且呈现出多元化的趋势。人民已经不再满足于衣食住行质量的提高，更要求政府在教育、医疗、社会保障、娱乐等方面为人们提供更多的社会服务。因此，政府必须适应时代的发展，将管制型政府转变为服务型政府。1 中国（海南）改革发展研究院.政府转型中国改革下一步M.北京:中国经济出版社,2005.60.（二）实现“无限责任”向“有限责任”的转变在建国初期，我国模仿苏联实行高度集中的计划经济体制。这是因为在当时刚建国，社会不安定的因素还存在，分工合作不明显，经济或社会组织无法维护社会秩序的正常运行，必须靠强有力的政府强权才能保证经济在一个安定的环境里面发展。因此，在这样一种情况下，政府扮演的是一个“全能政府”的角色，对社会所有的事务都进行直接的管理，其自身的权力是无限的，涉及了社会的方方面面。但是在市场经济开始实行后，市场处于资源配置的基础性地位，市场可以自主管理、自主调节、自主发展和自我完善，还可以根据自身的需求变化合理的进行生产，实现利润的最大化，达到资源的最优配置。而各企业也可以自主经营，根据自由竞争原则优胜劣汰，这要求政府放权，让市场起主导作用。如果政府包揽一切社会事务即无限政府的状况得不到改变，那么政府职能的转变也就会停滞不前。因此，政府对市场的管理就应该是起一种指导性的作用，而不是无限的管理。同时政府也应该将部分必要的权力下放给下级政府、企业、其他社会团体，只有政府真正的达到了有限管理，才可能向服务型政府转变。2 沈亚平,王骚主编.社会转型与行政发展M.天津:南开大学出版社,2005.7677. （三）实现“行政管理”向“公共管理”的转变在传统的行政管理模式下，政府是单一的公共事务治理主体，政府往往采用直接的、微观的方式来对社会各项事务进行管理，主要运用的就是以行政管理为主的手段来进行的。而在市场经济体制建立后，人民民主意识不断增强，要求政府给社会提供更多的公共管理，而不再是行政管理。也就是说，在政府的改革过程中，政府应当充分利用市场和社会的力量，推行公共服务的社会化和市场化。指的就是对于某些公共产品的提供、公共基础设施的投资和经营、公共资源的开发等工作，可以不再由政府直接指挥和控制，而改用市场机制和竞争机制进行运作。同样，对于公共服务的管理，也可以交由其他社会团体或中间组织来管理，而政府只是起一种指导性作用。当然，在这样的条件下，政府的行政就必须公开、
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