新时期临沂城镇化“城乡一体发展”研究档

1、新时期临沂城镇化“城乡一体发展”探索近年来,临沂市实施中心城市带动、小城镇促进、中心村聚集等城镇化发展战略,开展大城市基础设施建设、大水城建设和中心村建设，城镇化快速发展，到达城乡一体快速发展的新阶段。在城镇化快速发展的新阶段，临沂将面临着城乡一体发展中的土地流转、农民进城和城乡管理的基本矛盾关系问题。处理好这三大根本问题，将会有力地推动临沂城镇化的发展进程。一、临沂城镇化“城乡一体发展”的重要性与紧迫性城镇化是指人口向城镇集中的过程。这个过程表现为两种形式，一是城镇数目的增多，二是各城市内人口规模不断扩大。所谓城镇化的“城乡一体发展”，是新型城镇化一种发展类型，是指在城乡差距较大的欠发达地区

2、，通过统筹城乡发展，推动生产要素在城乡间的有序流动，实现中心城区、中心城镇和农业现代化的互相协调、互相促进的一体发展类型。临沂市确立城镇化主导战略，走“城乡一体发展”的道路，是临沂加快经济发展、缩小城乡差距、建设富裕美丽的“大临沂、新临沂”的重大战略部署，必将有力地推动“大临沂、新临沂”建设，拉动经济增长，促进社会和谐，加快现代化进程。1、城镇化是现代化的必然要求从世界各国的发展看，已经实现现代化的高收入国家都是工业化国家，城镇化率很高，同时农业现代化也达到相当水平，因此，现代化的过程必然也是工业化、城镇化的过程。从发展动力分析，工业化、市场化、城镇化和农业现代化是一个国家走向现代化的决定性力

3、量，因为工业化提供了生产的供给，城镇化提供了消费的需求，市场化提供了经济的活力，农业现代化提供经济的支撑。当前，我国已进入工业化中后期，城镇化进程过半，相对于发达国家80%的城镇化率，我国仍有巨大的城镇化发展空间和潜力，因此，城镇化作为现代化的重要组成部分，是中国现代化的必然要求和应有之义。2、城镇化是扩大内需的必然选择近年来，我国经济发展环境发生了巨大变化，受国际金融危机和欧债危机的影响，出口增长受到国际需求市场萎缩的影响严重，拉动增长的动力减弱。从拉动经济增长的“三驾马车”看，出口受到国际市场需求空间的限制，拉动经济增长的作用越来越弱，而投资则面临着增长极限的制约，投资率难以提高，在这样的

4、情况下，扩大内需，特别是扩大消费需求，已成为我国拉动经济增长的主要动力所在。换言之，造成我国目前生产与消费结构失衡的主要原因，造成产能过剩和内需不足的主要原因，就是我国的城镇化滞后于工业化所造成的。当前我国城镇化率刚刚超过50%，按户籍人口计算仅为35%左右，不仅明显低于发达国家近80%的水平，也低于许多同等发展阶段国家的水平。从消费需求分析，城镇居民的消费需求是农村居民的3倍左右，在未来二、三十年里，如果城镇化率的提高保持目前水平，每年将有1000多万人口转移到城市，这必然会带来劳动生产率和城市集聚效益的提高，带来城镇公共服务和基础设施投资的扩大，带来居民收入和消费的增加，为农业现代化创造条

5、件，从而持续释放出巨大的内需潜能，这正是中国经济长期平稳较快发展的动力源泉所在。3、城镇化是共同富裕的必由之路城乡差距是我国贫富差距的最主要表现形式，也是制约我国经济发展最大的障碍，正是因为这种巨大的贫富差距的存在，特别是9亿农民的低收入严重抑制了国内的消费需求，造成了生产与消费的严重失衡。从国际现代化的发展历程和发展规律看，第一产业在国内生产总值中的比重不断下降是一个客观的规律，也就是说，要想实现农民的富裕，必需减少农民的数量，因为第一产业的产值下降，决定了只有通过减少农民的数量才能够实现农民的富裕。通过减少农民从而实现农民的富裕，惟一的途径就是城镇化，让更多的农民变成市民，从第一产业转移到

6、第二产业和第三产业中去，这是实现中国共同富裕的必由之路。二、当前临沂城镇化“城乡一体发展”面临的基本问题到2011年,临沂市城镇化水平达到49.6%,中心城区的建成区人口达到172万人,建成区面积173平方公里，年均城镇化率达1.8%。临沂城镇化的规划目标是，“十二五”期间，以中心城市和小城镇建设为重点，加快中心城区、县城、小城镇和农村社区“四点对接”。力争到2015年，全市城镇总人口达到580万人，城镇化水平达到55%。其中，中心城市人口达到210万人左右，建成区面积达到220平方公里，基本成为鲁南苏北区域特大中心城市。县城人口达到230万人左右，沂水县、平邑县、苍山县、蒙阴县按设市标准建成

7、中等城市，费县、沂南县、临沭县、莒南县、郯城县力争实现撤县设区或撤县设市；建制镇（不含县城驻地镇）人口达到140万人左右,全市形成布局合理、设施配套、功能健全的新型城镇化体系。虽然近年来临沂的城镇化进程加快，但仍落后于全国的平均水平，急需解决好城镇化过程中面临的三大根本关系问题。1、土地流转问题城镇化过程必然是一个土地流转的过程。土地流转是指土地使用权流转，土地使用权流转的含义，是指拥有土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权。国务院颁布关于深化改革严格土地管理的决定 ，其中关于“农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”的规定，强调“在符合规

8、划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。”土地作为基本的生产要素，在城镇化过程中，必然会经历一个从农村到城市的流转过程，这是城镇化建设的重要组成部分。因为土地流转能够有效改善土地资源配置效率，进一步激活农业剩余劳动力的转移，为农业规模化、集约化、高效化经营提供广阔空间。同时，可以使农民更充分地参与分享城市化、工业化的成果，显化集体土地资产价值，促进农民获得财产性增收。从临沂的实践看，临沂主要是通过加快中心城区的扩容提质、强化县城功能布局和管理创新、加大小城镇建设力度来加快城镇化，即主要规划了临沂的城镇建设布局和工作重点，仍面临着土地流转的价格结构问题。土地流转

9、的价格结构问题。这个城镇化的必然发生的土地流转过程，受到了我国最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度的制约， 这种土地流转硬约束的存在，必然是各级政府加快城镇化需要研究的重要课题。临沂市作为首批进行土地“增减挂钩”的试点城市，虽然解决的土地流转的制度与法律问题，但依然面临着实施中的土地流转的价格结构问题。根据马克思的级差地租理论，地理位置和土地肥沃程度差异的存在，必然导致级差地租存在的客观必然性，也就意味着地处丘陵和山地的农村土地与平原土地在流转中的价格不匹配问题。这种土地价格差将直接制约着土地这一生产要素的城乡流动。除了城市郊区的农村可以通过城市的扩张辐射而自然完成城镇化外，临沂市的大部

10、分农村都处于在远离城市偏远地方，难以接受城市的辐射来完成城镇化，这是临沂土地流转中的一个突出的结构问题。从地理位置看，中心城区处在临沂的平原地区，各县的县城和中心镇也基本上处于平原地区，而临沂的地理特征是“1/3的平原，1/3的丘陵和1/3的山地”，也就是说，临沂仍然面临着平原、丘陵和山地之间进行土地流转的结构问题。2、农民进城问题农民进城是城镇化的必然要求。中国经济结构是典型的发展中的二元经济，即同时存在落后的农业部门和以工业、服务业为主的现代城市部门。农业部门生产最重要的生产要素土地，其投入数量是很难改变的（拓荒或者填海对土地数量的增加影响并不大）。在土地给定的情况下，发展中国家的农业劳动

11、力必然是过剩的。而在城市经济中，特别是工业和服务业，决定经济增长的关键要素是资本而非土地，资本的增长是无限的。这就决定了通过工业和服务业的增长来吸纳农村剩余劳动力，是农业劳动力提高收入的主要途径。当前，我国发展不平衡的最大表现在城乡差距，同时城市内部也存在着二元结构的问题。这些差距与结构问题，导致了农民进城过程前后的诸多困难，例如，农民工融入城市所面临的就业、社会保障、住房等较多困难问题。这些问题如处理不好，就会阻滞工业化、城镇化的进程。农民进城的核心问题是农民收入问题。虽然农民进城面临着一系列的制度问题，但更根本的则是经济收入问题，因为制度的问题可以通过颁布新制度而一夜完成，但经济收入问题则

12、是短期内所无法完成的。巨大城乡差距的客观存在，既是农民进城的动力所在，也是农民进城的最大障碍所在。农民依靠农业收入是无法解决进城所需要的收入问题的。从2011年我国GDP在三次产业中的分布与城乡人口结构看，第一产业增加值占国内生产总值的比重为10%，而乡村人口占全国人口约50%，因此，农民单纯依靠农业收入是无法解决进城费用问题的。从临沂的情况看，这个问题依然突出。2011年，临沂市的第一产业产值占地区生产总值的比重为10.1%，农村人口占地区人口约50.4%，而且，城镇居民人均可支配收入为21440元，农民人均纯收入则是8018元。从财政转移支付的角度看，我国虽然总体上已进入以工促农、以城带乡

13、的发展阶段，但想依靠通过财政转移支付来实现农民的整体富裕也是不可能完成的任务。3、城乡管理问题城镇化要求城乡一体管理。当前，我国城乡二元经济结构依然十分突出，除了受工业化阶段和生产力发展水平制约外，还有制约城乡二元经济结构的诸多体制性问题尚未得到根本解决，主要表现为：一是城乡有别的管理体制，包括城乡有别的户籍管理、劳动用工和社会福利制度；二是城乡分割的市场体系，即货币市场和资本市场主要面向城市经济，因农业平均利润率偏低和受利益驱动，城市相对充裕的资金没有进入农村；三是城乡分离的工业化模式，农产品生产、流通和加工没有形成有机联系，农民难以分享农产品的加工增值收益；四是实行有别的投入机制，一方面，

14、农村的资本、劳动力和土地等生产要素在经济效益驱动下，向城市转移和集聚；另一方面，国家在基础设施和科教文卫等公共服务设施投入上，继续向城市倾斜，由此带来城乡在基础设施和公共服务设施等各方面的差距不断扩大。因此，加快我国的城镇化，使城乡居民共享改革发展的成果，必然要求要打破以二元结构为基本特征的城乡分治格局，大力推进城乡一体化进程，最终建立起城市和农村互补互促、共同进步、平等和谐的经济社会发展新格局。推动城镇化却需要城乡二元的管理制度。随着我国工业化、城镇化的发展，让更多的农民进城务工并定居下来，是加快形成城乡一体化发展的根本途径。改革城乡二元户籍管理制度，促进农业转移人口在城镇落户，可以有效地解

15、决农民进城的体制障碍，保障进城农民的合法权益。但地方政府推动城镇化建设的过程中，却遇到了一个前后矛盾的新问题：城镇化要求城乡户籍管理的一体化，而推动城镇化则需要城乡二元户籍制度的保障，即农村土地使用权的流转，首先要求界定农民的身份，需要城乡二元户籍管理的长期化。否则，农民的身份难以界定，农村土地使用权就难以获得。换言之，推动城镇化需要以城乡二元户籍管理为前提，但城镇化的内在要求却是取消这种二元管理，这是城镇化进程中的社会管理所遇到的一个前后矛盾的问题。三、临沂城镇化“城乡一体发展”的对策思考临沂市实施城镇化主导战略，加快城乡的一体化发展，实现到2015年，全市城镇总人口达到580万人，城镇化水

16、平达到55%的发展目标，需要用创新的方法来解决城镇化进程中的矛盾关系问题。1、异地置换和异地发展相结合异地置换，通常的做法是，用农民的宅基地异地置换城乡结合部住房，达到增加基本农田，增加城市建设用地，增加农民财产性收入的目标，推进城市化进程，其实质是将农民的宅基地资本化，并将其异地置换到城乡结合部，以获得集体建设用地土地增值的最大化，土地收益全部用于新区居住环境改善和二、三产业发展。这种异地置换，通常面临的城乡土地流转中的价格结构问题，即偏远农村的宅基地的价格低，城市郊区住房的价格高，二者的价格差距太大，导致了异地置换的局限性。异地置换需要和异地发展相结合。苏南地区许多偏远农村进行城镇化，主要

17、采取了异地置换和异地发展相结合的办法，取得了显著的成效，值得我们学习借鉴。从实践看，苏南地区的一些偏远农村，并不具备发展工业的条件，于是采取整合农村的耕地，并与城区进行耕地保护指标与工业用地指标的置换，把耕地保护放在农村，把工业园区放在城区，通过建标准厂房出租的方式，既创造了农村集体经济的收入，又带动一部分农村进城转变为市民，走出了一条城市郊区与偏远农村合作共赢的城镇化新路子。这种跳出镇域与县域的空间束缚的城镇化发展思路，把发展的视角从本地转移到异地，把偏远农村地区与中心城区联系在一起，合作共赢，可以较好地解决偏远农村地区城镇化的发展束缚问题。2、中心城区和偏远农村相联系近年来，临沂市的土地增

18、减挂钩的试点工作成效明显，特别适合于城郊农村地区的城镇化，因为城郊农村地区可以接受城市的辐射带动作用，可以利用土地流转的升值效应来解决农民进城的收入问题，实践证明这是行之有效的办法。但对于全市更大范围的丘陵与山区的农村，超出了城市的辐射带动范围，则不具备农村工业化的条件和基础，因为地处丘陵与山区的农村，并不具备发展工业生产所需要的地理区位与交通条件，农村工业化难以实现，当地的城镇化发展就缺乏产业的支撑，因而城镇化进程缓慢。因此，偏远农村地区需要突破地域空间的限制，从全市的范围内统筹城乡发展，科学规划区域布局，充分利用城市建设用地与严格耕地保护间的矛盾问题，通过异地置换和异地发展相结合，实现偏远农村地区与城市郊区的合作共赢，这是偏远农村地区城镇化的必然选择。当前，临沂市采取农村宅基地确权和流转试点工作，为县区的城镇化发展提供了重要的政策支持。这一政策支持和鼓励进城农民依法自愿有偿处置宅基地使用权：一是鼓励农民按照规定的置换标准，用农村宅基地换取小城镇的住宅，拥有完整产权；二是进城农民自愿退出宅基地的，由所在县区负责给予一次性补偿；三是进城农民退出的宅基地交村集体开发利用，复垦为耕地的，新增耕地指标以县区为单位统筹使用。但从临沂市的实际情况看，县域经济难以辐射广大的偏远农村地区，县级政府